Avant-projet de décret «dématérialisation PE»: l'avis de l'UVCW

Actualité du 4 Octobre 2017

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L’Union des Villes et Communes de Wallonie a pris connaissance de l’avant-projet de décret «dématérialisation PE». Si cet avant-projet est principalement un décret technique destiné à assurer la transposition de la directive 2014/52/UE, d’une part, et à asseoir la possibilité juridique de la dématérialisation des procédures, d’autre part, il n’en demeure pas moins qu’il contient un certain nombre de choix ayant des impacts non négligeables pour les communes.

1. Transposition de la directive EIE

L’avant-projet de décret se révèle très fidèle aux exigences de la directive et en reprend d’ailleurs exactement la terminologie afin d’éviter tout défaut de transposition. L’UVCW est toutefois perplexe quant à certaines solutions retenues qui ne sont pas directement imposées par la directive.

a) Régime des notices d’évaluation

Ainsi tout d’abord, l’UVCW remarque que les contraintes applicables pour les demandes soumises à études d’incidences sont souvent imposées également aux demandes soumises à simple notice d’évaluation, imposant pour ces dernières un travail administratif accru qui ne semble pas calibré à leur impact environnemental (faible par définition).

On citera principalement à cet égard:

-      L’avis de décision visé à l’article 6 du projet qui devra désormais contenir un résumé des consultations et informations recueillies lors du processus d’évaluation des incidences sur l’environnement ;

-      Les mentions obligatoires de la décision d’octroi de permis telles que prévues à l’article 9 du projet qui doivent notamment contenir au moins une description des mesures envisagées pour éviter, prévenir, réduire ou compenser des incidences négatives notables sur l’environnement, les types de paramètres devant faire l’objet d’une surveillance;

-      L’obligation de suivi à charge de l’autorité compétente visée à l’article 16 du projet.

De telles obligations ne paraissent pas justifiées pour des projets soumis à notice d’évaluation, n’ayant, par définition, pas d’incidences négatives notables sur l’environnement. Elles ne sont d’ailleurs pas imposées par la directive. Il faut bien avoir conscience que de telles prescriptions s’appliqueraient notamment à l’ensemble des décisions sur des demandes de permis d’urbanisme, aussi modestes soient-elles.

Il convient, selon l’UVCW, de prévoir des exigences moindres en termes de mentions dans les décisions, en termes d’affichage et en termes de suivi pour les projets soumis à simple notice voire même de n’en prévoir aucune dès lors que les réglementations particulières régissant les différents permis sont déjà complètes à ce sujet.

b) Procédure de détermination

Le second point qui retient l’attention de l’UVCW est la procédure de détermination telle que traduite de la directive dans l’avant-projet. Ici aussi des arbitrages ont été opérés qui excèdent les exigences de la directive et risquent de mettre en difficulté les autorités compétentes, particulièrement s’agissant du respect du délai de 90 jours endéans lequel la décision de soumettre ou non à étude d’incidences doit être prise.

L’article 13 de l’avant-projet prévoit ainsi tout d’abord que le point de départ du délai de 90 jours commence à courir à dater du jour de la décision statuant sur le caractère complet et recevable ou à dater du jour suivant le terme du délai imparti à l’autorité pour envoyer cette décision. L’UVCW est opposée à cette solution, dans la mesure où elle peut aboutir à faire démarrer le délai de détermination à un moment où l’autorité ne dispose pas de toutes les informations nécessaires pour procéder à la détermination. Or, la directive stipule bien que ce délai ne commence à courir qu’à dater du moment où le demandeur a fourni toutes les informations nécessaires pour pouvoir procéder à la détermination.

L’UVCW demande donc que le point de départ du délai de 90 jours soit reformulé de façon à ce qu’il soit fixé à un moment où l’autorité compétente dispose de toutes les informations pour procéder à la détermination, soit à dater de la décision concluant au caractère complet et recevable du dossier, soit, en cas de recevabilité par défaut, à dater du jour où on peut considérer que le demandeur a fourni les informations suffisantes (date de l’expiration du délai de décision sur la recevabilité en cas d’absence de demande ultérieure de documents complémentaires ou date de réception des documents complémentaires en cas de demande de documents complémentaires faisant suite à une recevabilité par défaut).

Plus fondamentalement encore, l’UVCW est opposée au fait que l’avant-projet limite les motifs permettant à l’autorité chargée d’apprécier le caractère complet et recevable de la demande de justifier un dépassement du délai de 90 jours, l’avant-projet se montrant sur ce point encore plus strict que la directive qui précise uniquement qu’il doit s’agir de cas exceptionnels, en mentionnant quelques cas exemplatifs.

Cette rigueur est d’autant plus inacceptable que le Code de l’environnement précise que la décision sur la détermination doit intervenir, soit au moment de la décision sur le caractère complet et recevable, soit, à titre subsidiaire, au moment de la décision finale.

Ainsi, par exemple, pour une demande de permis d’urbanisme, la commune doit prendre sa décision de détermination soit dans les 20 jours de la réception de la demande soit au moment de sa décision finale. Au vu de l’existence d’un délai de décision de 115 jours, de la possibilité de prorogation de 30 jours des autres délais et des multiples causes de suspension de ceux-ci, effectuer la détermination au moment de la décision finale entraînera souvent un dépassement du délai de 90 jours. Il est donc impératif que les motifs justifiant le dépassement du délai ne soient pas limités. Il est en effet bien d’autres causes qui peuvent justifier l’impossibilité d’effectuer la détermination dans un délai de 20 jours à dater de la réception de la demande (afflux de demandes, absences, …) quand on sait que la directive laisse pour ce faire un délai de 90 jours.

Une solution plus souhaitable encore serait de prévoir dans les règlementations spécifiques régissant les permis, la possibilité pour l’autorité statuant sur le caractère complet et recevable de la demande de prolonger son délai de décision sur la complétude lorsque cela lui est nécessaire pour effectuer la détermination en respectant le délai de 90 jours. L’examen de la question de savoir si un projet doit ou non être soumis à étude d’incidences peut s’avérer complexe, lourd de responsabilité et peu compatible avec un délai de décision de 20 ou 30 jours selon le cas.

En outre, l’UVCW demande à ce qu’il soit prévu dans le code de l’environnement que lorsque l’autorité chargée d’apprécier le caractère complet et recevable de la demande et l’autorité compétente ne sont pas les mêmes (ex: permis d’environnement ou unique), ce soit l’autorité chargée d’apprécier le caractère complet et recevable de la demande qui fournisse à l’autorité compétente la justification du dépassement du délai  de détermination de 90 jours.

Enfin, l’avant-projet de décret devrait également régler le cas du dépassement du délai de 90 jours dans l’hypothèse visée à l’article D 68, §3, dernier alinéa.

c) Avis de l’autorité sur le champ d’application et le niveau de détail des informations devant figurer dans l’étude d’incidences

L’UVCW doute de la pertinence de prévoir à l’article 12 de l’avant-projet que le Gouvernement peut déterminer les cas dans lesquels l’autorité chargée d’apprécier le caractère complet et recevable de la demande doit exercer son pouvoir d’avis d’«initiative». Il s’agit d’une solution qui n’est pas imposée par la directive et qui doit être utilisée avec parcimonie dans la mesure où la qualité de l’étude d’incidences doit avant tout peser sur le demandeur et sur l’auteur agréé. Il s’agit de ne pas renverser cette responsabilité ou d’aboutir à ce que l’autorité fasse le travail de l’auteur agréé.

d) Remarques par article

Pour le reste, l’UVCW fait plusieurs remarques techniques par article:

Art. 7: Le point b de l’article D 62, § 1er tel que modifié semble impliquer que des consultations sont toujours réalisées, ce qui n’est pas toujours le cas s’agissant des projets soumis à notice.

Par ailleurs, comment combiner le § 2 du même article avec l’article 21 du projet de nouveau décret sol qui prévoit qu’un permis d’urbanisme peut être déposé avant même que l’on se soit prononcé sur la nécessité de réaliser un projet d’assainissement. Dans une telle hypothèse, l’évaluation des incidences du permis d’urbanisme ne saurait porter sur les incidences d’un hypothétique projet d’assainissement.

Enfin, au § 4, l’UVCW regrette que le législateur ne se soit pas donné plus de latitude en reprenant la possibilité que lui donne la directive d’exempter, dans des cas exceptionnels, un projet spécifique des dispositions prévues par la directive, lorsque l'application desdites dispositions entraînerait une atteinte à la finalité du projet, pour autant que les objectifs de la directive soient atteints.

Art. 10: Le § 1er de l’article D 66 du Code de l’environnement tel que modifié stipule notamment que la notice décrit les incidences notables d’un projet. Cela paraît contradictoire avec le fait que l’article D 68 précise que les projets ayant des incidences notables sont soumis à études d’incidences. La même remarque vaut s’agissant de l’article D 67, § 2, 2° tel que modifié.

Art. 13: Au § 2, alinéa 2 de l’article D 68 tel que modifié il conviendrait de préciser selon quelles modalités du titre III de la partie III du Code de l’environnement il convient de mettre la décision d’imposer ou non une étude d’incidences à disposition du public (catégorie C ?). En effet, les lois décrets et règlements dont relève l’autorisation visée ne prévoient pas de modalité de publication pour une telle décision.

Art. 14: Il faudrait intégrer la possibilité (prévue par l’article D69, § 2 du Code de l’environnement tel que modifié) pour l’autorité compétente d’exiger du demandeur des informations complémentaires directement utiles à l’élaboration de la conclusion sur les incidences du projet dans les diverses réglementations relatives aux permis. Ainsi le décret sur le permis d’environnement ne prévoit pas la possibilité pour l’autorité compétente de solliciter des compléments et le CoDT ne le permet que pour les documents indispensables et non simplement utiles.

Art. 15: L’article D 74 alinéa 2 tel que modifié nous semble redondant et incomplet par rapport aux articles D 29-15 du Code de l’environnement et D.VIII.16 du CoDT.

Art. D68 du Code de l’environnement: Il devrait être précisé que c’est l’autorité chargée d’apprécier le caractère complet et recevable de la demande ou son délégué qui procède à la détermination, de façon à asseoir le fait que la délégation prévue à l’article D.IV 33 du CoDT porte également sur la nécessité de réaliser une étude d’incidences ou non.  Cette précision pourrait d’ailleurs être apportée à chaque fois qu’il est question de cette autorité dans la procédure d’évaluation des incidences.

2. Dématérialisation du permis d’environnement

La partie de l’avant-projet de décret concernant les modifications au décret relatif au permis d’environnement a pour objet de permettre la dématérialisation des procédures. On remarque toutefois également que plusieurs modifications sont apportées au décret avec d’autres objectifs. Trois éléments ont retenu particulièrement l’attention de l’UVCW.

a) Autorité compétente pour les demandes de permis d’environnement de la commune

L’article 20 de l’avant-projet opère un changement important dans la détermination des autorités compétentes en prévoyant que les demandes de permis d’environnement sollicités par une communes sur son propre territoire ne relèvent plus de la compétence de cette dernière mais du fonctionnaire technique.

Ce changement est justifié dans le commentaire des articles comme découlant de l’article premier 11) de la directive 2014/52/UE qui stipule que «lorsque l'autorité compétente est aussi le maître d'ouvrage, les États membres appliquent au minimum, dans leur organisation des compétences administratives, une séparation appropriée entre les fonctions en conflit lors de l'accomplissement des missions résultant de la présente directive».

L’UVCW est opposée à cette diminution de la compétence des communes dans la mesure où elle n’est pas imposée par l’article précité de la directive qui, de par sa formulation même, n’interdit pas que l’autorité compétente soit également le maître d’ouvrage. Il convient alors de vérifier si la séparation appropriée des fonctions existe bel et bien dans le décret actuel.

Cette séparation appropriée des fonctions existe selon nous par le fait que, dans le cadre de la délivrance d’un permis d’environnement, même sollicité par la commune c’est le fonctionnaire technique qui exerce l’essentiel des missions prévues par la directive: détermination, avis sur le degré de détails de l’EIE, appréciation de la qualité de l’étude, projet d’avis motivé par rapport aux incidences. La commune détient certes le pouvoir de décision, mais elle doit justifier de façon détaillée les raisons pour lesquelles elle ne partage pas l’avis du fonctionnaire technique, notamment sur les incidences, ce qui permet d’éviter les décisions arbitraires faisant fi du résultat de l’évaluation environnementale. L’ensemble de ces éléments procéduraux constitue la séparation appropriée requise par la directive.

En outre, on notera que le Gouvernement est compétent pour statuer sur recours sur l’ensemble des permis, même ceux sollicités par la Wallonie ou que les fonctionnaires techniques et délégués sont compétents pour la délivrance des permis uniques des personnes de droit public, y compris la Wallonie.

Pour ces raisons, l’UVCW demande donc que les communes restent compétentes pour délivrer les permis d’environnement qu’elles sollicitent sur leur territoire.

b) Nouveautés procédurales en matière de déclaration environnementale

L’avant-projet de décret introduit opportunément une procédure d’incomplétude de la déclaration qui permettra en principe de diminuer le nombre de dossiers irrecevables. On remarque également un allongement du délai endéans lequel les communes peuvent imposer des conditions complémentaires d’exploitation, ce qui constitue une avancée au vu de la brièveté du délai existant par rapport aux exigences procédurales des décisions d’un collège communal.

La suppression de l’alinéa 3 du § 5 de l’article 14 du décret PE repose la question de la possibilité pour les communes d’imposer des conditions complémentaires même en présence de conditions intégrales. Conformément à son mémorandum, l’UVCW sollicite que soit réintroduite la possibilité pour les communes d’imposer des conditions complémentaires même en présence de conditions intégrales. Cette possibilité de complément par les communes existe pour les établissements de classe 1 et 2 et nous ne voyons pas en quoi les conditions intégrales prescrites pour les établissements de classe 3 seraient plus complètes que les conditions sectorielles prévues pour les établissements de classe 1 et 2.  Les communes se plaignent en effet souvent de ne pas pouvoir imposer certaines conditions (charroi, placement des évacuations, ...) aux établissements de classe 3 qui font l’objet de conditions intégrales. Pour rappel, les conditions intégrales sont définies de façon générale et abstraite et ne sauraient régler finement chaque situation particulière.

c) Dématérialisation

L’UVCW s’est toujours montrée favorable à une dématérialisation des procédures permettant un gain de temps et d’argent tant du côté des demandeurs que des autorités compétentes. L’UVCW remarque que l’avant-projet laisse le choix au demandeur de la voie dématérialisée ou de la voie papier, mais qu’il le contraint à poursuivre toute la procédure selon la voie choisie à l’occasion de l’introduction de la demande. Une telle solution paraît souhaitable de façon à éviter les procédures hybrides qui compromettraient l’efficacité de la dématérialisation. Il serait sans doute souhaitable de le prescrire à peine de nullité, ce que ne fait pas l’article 176 du décret PE tel que modifié par l’avant-projet.

Il ressort également de l’avant-projet que le délai de décision sur la complétude de la demande de permis dont dispose le fonctionnaire technique (et délégué en cas de PU) passe de 20 à 30 jours. Cet allongement est justifié dans le commentaire des articles par le fait que si le demandeur choisit la voie papier, il y aura un important travail de scannage et d’encodage. Est-ce à dire que les demandes papier suivront également la voie dématérialisée ? L’avant-projet est en effet muet quant à la manière dont les autorités communiquent avec le demandeur. Il serait logique qu’un demandeur ayant introduit sa demande sous format papier reçoive une décision papier. Par contre, une dématérialisation de l’instruction de la demande même en cas de demande papier semble souhaitable. On remarque à ce sujet que c’est la DGO3 qui prendra en charge l’encodage informatique des demandes reçues sous format papier, ce qui paraît une juste répartition du travail administratif quand on sait que les communes seront sollicitées en amont par des demandeurs pour remplir leurs demandes sous format électronique (à l’instar de ce que l’on constate s’agissant de la dématérialisation de la déclaration).

De manière générale, l’UVCW souhaite que la dématérialisation soit une opération win-win et qu’elle n’implique donc pas un surcroît de travail administratif pour les communes ni une augmentation des frais liée à l’impression de documents autrefois fournis en plusieurs exemplaires par le demandeur. L’UVCW y sera attentive dans le cadre de la concrétisation de la dématérialisation.

d) Remarques par article

Art. 21: A l’article 14, § 4bis, alinéa 2 du décret PE tel que modifié il convient de remplacer «celui-ci» par «celle-ci».

Art. 22: A l’article 15, alinéa 1er du décret PE, le terme «établissement» conviendrait davantage que le terme «exploitation».

Art. 30 et 50: La possibilité de dispense de publication des plans concernant des permis d’environnement à fortes incidences risque de reporter le problème sur les communes dans le cadre de l’accès à l’information environnementale. Il est préférable de publier une seule fois sur un site que de multiplier les demandes de copies de plan. Cela n’est d’ailleurs pas en cohérence avec la dématérialisation.

Art.43: L’article 82 du décret PE tel que modifié impose que la demande de permis unique soit introduite entièrement soit par la voie papier, soit par la voie électronique.

Il s’en déduit que la dématérialisation du permis d’urbanisme sera également acquise au moment de la dématérialisation du permis d’environnement. Il serait en effet difficilement compréhensible que la partie urbanisme des permis uniques soit dématérialisée et non les permis d’urbanisme simples.

Art. 47: La formulation de l’article 93, §3, alinéa 5 du décret PE tel que modifié est plus explicite quand il précise que l’envoi d’une copie au fonctionnaire technique n’a lieu que lorsque la demande n’a pas été envoyée en format électronique. Elle pourrait être étendue aux autres articles traitant des envois directs au fonctionnaire technique. 

Art.48: Le dernier mot de cet article est « électronique » alors qu’il devrait être « papier».

Renseignements: Arnaud Ransy

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Ce document, imprimé le 23-10-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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