Circulaire budgétaire 2019 : l’autonomie fiscale n’est pas négociable

Actualité du 26 Juin 2018

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L’Union vient de rendre son avis sur le projet de circulaire budgétaire de la Ministre des Pouvoirs locaux pour l’année 2019

A l’occasion de réunions de travail avec le cabinet de la Ministre des Pouvoirs locaux, les modifications envisagées pour la prochaine circulaire budgétaire ont été présentées à l’UVCW. Malheureusement, à défaut d’avoir reçu le projet de circulaire en temps opportun, notre conseil d’administration n’a pas pu préparer un avis en pleine connaissance de cause. Le texte nous étant finalement parvenu tout récemment, c’est en urgence qu’un avis circonstancié a pu être remis.

Tout en encourageant la volonté de fournir la circulaire budgétaire aux villes et communes le plus rapidement possible, l’UVCW regrette néanmoins la méthode employée, laquelle témoigne d’un manque de considération pour les villes et communes et l’association qui les représente, notamment dans le cadre de la fonction consultative. On n’oubliera pas, en effet, que la circulaire budgétaire annuelle est un jalon important pour les municipalistes.

 

L’autonomie fiscale n’est pas négociable

D’emblée, l’UVCW a condamné avec force l’atteinte inédite à l’autonomie fiscale des communes qui était envisagée. En effet, selon les informations reçues préalablement, la circulaire budgétaire devait instaurer des sanctions pour les communes qui ne respectent pas ses recommandations. Ainsi, les décrets faisant des compensations Plan Marshall et forfaitarisations des crédits facultatifs du budget wallon, nous disait-on, la Région estimait pouvoir déduire de ces compensations dues à chaque commune les « dépassements » fiscaux.

Selon l’introduction de la partie « fiscalité » du projet de circulaire, il n’est cependant plus question que de « réfléchir à une forme de contractualisation du financement des compensations fiscales octroyées aux pouvoirs locaux ». Si nous sommes soulagés de constater que l’atteinte à l’autonomie fiscale n’est pas consommée, ce dont nous remercions la Ministre des Pouvoirs locaux, il demeure nécessaire de rappeler que c’est le Constituant belge qui a voulu l’autonomie des communes, y compris leur autonomie fiscale, et que celle-ci n’a pas été remise en cause à l’occasion des différentes étapes de la fédéralisation du pays.

Toujours au regard de l’autonomie fiscale communale, l’UVCW ne peut admettre que des taxes soient supprimées de la nomenclature ou voient leurs taux maxima recommandés revus à la baisse (p.ex. la taxe sur les transports funèbres ou encore la taxe sur les enseignes publicitaires). De même, il est symptomatique de constater la suppression des passages suivants dans l’introduction de la partie « fiscalité » :

-       « L’autonomie de la commune reste pleine et entière en matière de réglementation fiscale, sous réserve du respect des lois et décrets, ainsi que l’exercice du contrôle de tutelle. »

-       « Afin de préserver le principe d’autonomie fiscale garanti par la Constitution, il appartient à l’autorité de tutelle d’effectuer un examen concret et individualisé des circonstances de l’espèce, lorsqu’elle est amenée à apprécier les motifs justifiant l’adoption d’un nouveau règlement-taxe aux yeux d’un conseil communal. […] »

Cela étant, l’UVCW est satisfaite du maintien des taux maxima recommandés pour la taxe sur les éoliennes. L’ajout de recommandations en matière de transition énergétique et de promotion des énergies renouvelables constitue ainsi un bon exemple de ce que doit être la circulaire budgétaire : un instrument d’encouragement des villes et communes, avec des propositions argumentées, plutôt que des choix péremptoires et attentatoires à l’autonomie locale.

 

La taxe sur les écrits publicitaires

L’UVCW a accueilli avec satisfaction la volonté de simplifier le mécanisme de la taxe sur la distribution gratuite d’écrits publicitaires non adressés, telle qu’annoncée précédemment, en vue de réduire le contentieux que subissent les villes et communes en raison de la prétendue violation des règles constitutionnelles d’égalité et de non-discrimination qu’engendrerait la catégorie de la presse régionale gratuite et le taux avantageux dont elle bénéficie. A la manière de ce qui se fait en Flandre, il devait s’agir de supprimer cette catégorie particulière pour traiter tous les écrits publicitaires de façon identique, éventuellement en diminuant les taux pratiqués.

Malheureusement, nous devons finalement constater, à la lecture du projet de circulaire, que c’est le statu quo : aucune solution alternative n’est proposée, de sorte que cette taxe demeurera l’une de celles les plus sujettes à contentieux. Nul doute, dès lors, que de plus en plus de communes tenteront de trouver des solutions qui leur seront propres, en toute autonomie, au détriment de l’objectif de paix fiscale et, par voie de conséquence, d’une certaine uniformisation.

 

Les taxes sur les surfaces de bureaux et sur les implantations commerciales 

Quant aux taxes sur les surfaces de bureaux et sur les implantations commerciales, il est précisé – comme dans les précédentes circulaires budgétaires – que les communes ont la possibilité de récupérer via une redevance tout ou partie des investissements qu’elles consentiraient en concertation avec le secteur (ex : caméras de surveillance). Une telle « contractualisation » de la fiscalité pose question. En effet, il serait question de récupérer, via redevance, en concertation avec les commerçants et occupants de surfaces de bureaux, certains investissements. Dit autrement, la contribution de ceux-ci aux finances communales dépendrait de leur bon vouloir… C’est tout simplement inacceptable. Les commerçants et les occupants de surfaces de bureaux bénéficient d’une série de services communaux (voirie, accessibilité, stationnement, cadre de vie, sécurité publique), mais ne contribueraient plus, chacun d’entre eux, de manière générale, aux finances communales (sinon par quelques « petites » taxes, p.ex. les enseignes, ou certaines taxes relatives à certains types de commerces, p.ex. la taxe sur les nightshops). Ne perdons pas de vue, en effet, que la part des commerçants et des occupants de surfaces de bureaux exerçant comme indépendants personnes physiques – et donc redevables des additionnels à l’IPP – est anecdotique. La toute grande majorité, exerçant en sociétés, ne contribuent pas aux finances communales, sinon, justement, par la taxe sur les surfaces commerciales ou les surfaces de bureaux.

En outre, la taxe sur les implantations commerciales était appelée à remplacer, dès 2014, la taxe sur les surfaces commerciales, qui jusque-là s’appliquait à tous locaux de ce type, avec un maximum de 8,60 euros/m² (et sans préjudice de la possibilité d’appliquer un forfait pour les petits locaux < 50 m²). Le taux maximum recommandé de cette taxe sur les implantations commerciales a été établi à 4,5 euros le m² de surface nette par an et par implantation commerciale. Nous continuons à penser que cette méthode de taxation est une atteinte injustifiée aux recettes tirées de cette taxe. Cette manière d’envisager la taxe a ainsi tout simplement pour conséquence que les surfaces commerciales inférieures à 400 m² (concrètement, les « cellules » commerciales en centre-ville) ne sont plus concernées. Certains peuvent trouver cela opportun et pertinent, mais c’est un choix qui doit appartenir à chaque commune. Par ailleurs, que ce choix soit fait par la commune ou recommandé par la circulaire budgétaire, il convient certainement de motiver cette différence de traitement, ce que la circulaire budgétaire se garde bien de faire… Et le retour au terme « surfaces » plutôt que le terme « implantations » n’y change rien, dès lors que les « surfaces commerciales » concernées restent celles d’une surface nette de plus de 400 m².

 

Un desserrement de la balise d’emprunt empreint de lourdeurs administratives

Notre association regrette que la balise d’emprunt n’ait pas été supprimée, du moins pour les communes en bonne santé financière, comme cela avait été annoncé par le Ministre-Président wallon en janvier dernier dans le cadre du Plan wallon d’Investissements.  Depuis l’instauration de cette balise en 2014, notre association a toujours été opposée à l’imposition d’une balise d’emprunt annuelle, individuelle et, de surcroît, identique pour chaque commune. Nous estimons en effet que l'impact psychologique du plafond contraignant fixé par la tutelle freine trop fortement les investissements locaux, et ce, sans que ce mal ne soit réellement nécessaire.

Si la voie choisie par la Région pour desserrer la balise et relancer les investissements ne nous semble pas nécessairement la plus opportune, on relèvera cependant les avancées positives suivantes :

-       la balise sera dorénavant évaluée sur la durée de la mandature, ce qui répond à une demande de longue date de notre part ;

-       le montant de la balise est revu à la hausse pour toutes les communes, y compris pour celles sous plan de convergence et sous plan de gestion ;

-       les communes sous plan de convergence auront accès (du moins si elles respectent leur calendrier de retour à l’équilibre) au même montant que les communes en équilibre à l’exercice propre, alors que jusqu’ici, les communes sous plan de convergence  bénéficiaient d’un montant moindre ;

-       les possibilités de mise hors balise sont amplifiées, mais cela ira de pair avec une charge  administrative en hausse engendrée par les demandes individuelles de mise hors balise qui restent requises à chaque fois de la part des communes

 

Suppression du crédit spécial de recettes préfigurant les dépenses non engagées de l’exercice 

L’UVCW rappelle que le crédit spécial préfigurant les dépenses non engagées de l’exercice avait été autorisé à partir de  2014, et ce, depuis que l’obligation d’être en équilibre à l’exercice propre avait remplacé la règle du tiers boni. Si le recours à ce crédit spécial sera dorénavant interdit alors que la condition d’atteindre cet équilibre demeure, notre association plaide alors pour que la Région autorise davantage de souplesse quant à l’aspect limitatif des crédits budgétaires. Ainsi, les articles budgétaires pourraient être établis en prenant moins de marge de sécurité et l’équilibre à l’exercice propre serait plus facilement atteignable.

Une des pistes envisageables, qui devrait se concrétiser par une modification du règlement général de la comptabilité communale, serait de permettre à la commune de réaliser des ajustements internes du budget dans le cadre d’une procédure qui serait moins lourde que celle des modifications budgétaires. De tels ajustements internes pourraient notamment être réalisés en toute fin d’année, ce qui n’est pas le cas des modifications budgétaires.  Ces ajustements internes, qui ne seraient possibles qu’au niveau des dépenses, pourraient par exemple permettre d’effectuer des glissements entre articles budgétaires (sans contrainte de code fonctionnel ou économique et sans limite de montant) pour autant que le boni ou le mali ne change pas. Cela garantirait que la commune ne dépense pas plus que ce qui était prévu initialement. 

A titre d’information, on notera qu’en Flandre, depuis l’instauration du BBC (Beleids en Beheerscyclus) en 2014, il existe des possibilités de modifications de crédit au sein du budget d’exploitation. Ainsi, le budget d’exploitation reprend, par domaine politique, les recettes et les dépenses d’exploitation attendues au cours de l’année en question. Une modification du budget d’exploitation via le conseil communal n’est nécessaire que dans les cas où le solde attendu entre les recettes et les dépenses d’un domaine politique particulier diminue. Pour le reste, une modification interne de crédit suffit. La Région flamande prévoit par ailleurs de simplifier encore davantage la réglementation. Dans un futur proche, les crédits seront uniquement limités au niveau des dépenses totales d’exploitation d’une part et d’investissement d’autre part.  Par ailleurs, en ce qui concerne la réglementation applicable au budget régional, on notera que des arrêtés de transfert de crédit peuvent être pris au besoin entre deux ajustements budgétaires.  Une possibilité similaire existe au niveau fédéral (cf. article 52 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral).

 

Renseignements : Mathieu Lambert – Katlyn Van Overmeire

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Ce document, imprimé le 23-09-2018, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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