Asbl communales ou à cadre légal spécifique : désignation des représentants communaux

Actualité du 5 Février 2019

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Nombreuses sont les communes qui, pour organiser ou participer à la gestion de domaines d’action relevant de l’intérêt communal, recourent à la forme juridique de l’association sans but lucratif (asbl).

Le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD) habilite les communes, dans les matières qui relèvent de l’intérêt communal, à créer ou participer à une asbl si la nécessité de cette création ou de cette participation fait l’objet d’une motivation spéciale fondée sur l’existence d’un besoin spécifique d’intérêt public qui ne peut être satisfait de manière efficace par les services généraux, les établissements ou les régies de la commune et qui fait l’objet d’une description précise[1].

Cependant, les articles du CDLD dédiés aux asbl communales ne concernent pas les asbl pour lesquelles il existe un cadre juridique spécifique[2] tel que celui des contrats de rivière, maisons du tourisme, centres culturels, etc.

Il ressort de ce qui précède que les règles prévues par le CDLD quant à la désignation des représentants communaux au sein des asbl communales, ne s’appliquent pas à de nombreuses asbl.

Dans les lignes qui suivent, nous vous proposons d’analyser le mode de désignation des représentants communaux selon que l’asbl concernée dispose ou non d’un cadre légale spécifique.

I. Le régime des asbl communales prévu par le CDLD [3]

Le CDLD organise un cadre légal a minima pour les asbl communales (conclusion d’un contrat de gestion, droit des conseillers communaux de consulter les budgets, comptes et délibérations, etc.).

Quant à la désignation des représentants communaux au sein de ces associations, le régime est le suivant.

Les délégués des communes à l'assemblée générale, sont désignés par le conseil communal proportionnellement à la composition dudit conseil par application de la clé d’Hondt. Le calcul se fera sur la base des groupes politiques en présence, sans prendre en compte les déclarations d’apparentement ou de regroupement.

Les règles de base concernant la désignation des administrateurs représentants communaux au conseil d’administration peuvent se résumer comme suit :

-  les administrateurs représentant la ou les commune(s) sont de sexe différent;
-  leur nombre ne peut dépasser un cinquième du nombre de conseillers communaux;
- la désignation des administrateurs au conseil d’administration s’opère de manière différente selon que l’asbl est      monocommunale (simple application de la clé d’Hondt) ou pluricommunale (application de la clé d’Hondt sur l’ensemble des conseils communaux des communes associées en tenant compte des déclarations individuelles facultatives de regroupement ou d’apparentement);
-  chaque groupe politique est représenté dans la limite des mandats disponibles;
-  il n’est pas tenu compte du ou des groupes politiques non démocratiques.

En outre, pour les asbl dans lesquelles il y a une présence majoritaire des représentants communaux, un mécanisme correctif à la clé d’Hondt trouve à s’appliquer. Ainsi, dans les asbl monocommunales à prépondérance communale, chaque groupe politique démocratique non représenté selon le système de la clé d’Hondt a droit à un siège d’observateur avec voix consultative. De même, dans les asbl pluricommunales à prépondérance communale, chaque groupe politique démocratique disposant d’au moins un élu au sein d’une des communes associées et d’au moins un élu au Parlement wallon et non représenté conformément au système de la clé d’Hondt, a droit à un siège d’observateur avec voix consultative.

Par ailleurs, contrairement au régime juridique des intercommunales qui précise expressément que les représentants communaux (à l’AG et au CA) sont désignés parmi les membres des conseils et collèges communaux, le régime juridique des asbl communales ne prévoit pas semblable exigence. Le conseil communal est donc libre de désigner (pour l'AG)/proposer (pour le CA) des personnes non élues pour le représenter dans ces associations. Les statuts de l'asbl en question pourraient toutefois s'avérer plus stricts en imposant une telle qualité aux représentants communaux.

Enfin, l’application de la clé d’Hondt dans les asbl monocommunales ne garantit pas que la majorité au sein du conseil communal soit également majoritaire dans tous les cas au sein des instances de gestion para-locales. En effet, cela dépendra d'une part des listes en présence issues des élections et d'autre part, du nombre de mandats à répartir au sein de ces structures[4]. Dès lors, il est tout à fait possible que, pour certaines communes dans lesquelles les listes participant au pacte de majorité ne sont pas celles qui ont obtenu le plus de sièges électoraux, une majorité divergente apparaisse au sein des organes de l’asbl.

II. Les asbl disposant d’un cadre légal spécifique

Comme énoncé ci-avant, les asbl pour lesquelles il existe un régime légal spécifique ne sont pas concernées par les dispositions du CDLD relatives aux asbl communales.

À partir de quel moment peut-on considérer qu’une asbl dispose d’un tel cadre légal ? L’on considère que dès lors qu’une disposition légale institue le principe qu’un organisme X doit (ou peut) être constitué sous la formation d’une association sans but lucratif, un cadre légal spécifique existe.

Force est de constater que le CDLD n'a pas voulu instaurer un caractère supplétif à défaut, par exemple, de dispositions en termes de contrôle ou de représentation proportionnelle dans le cadre spécifique. Il s'agit donc d'une exclusion générale de l'application du Code de la démocratie locale et de la décentralisation dès lors qu'un régime spécifique existe, peu importe l'étendue et le contenu de ce régime[5].

À titre exemplatif, le décret du 27 février 2003 organisant la reconnaissance et le subventionnement des centres sportifs locaux et des centres sportifs locaux intégrés prévoit qu’est considéré comme centre sportif local, une asbl ou une régie qui gère un ensemble d'infrastructures permettant la pratique sportive, situées soit sur le territoire d'une même commune soit sur les territoires de plusieurs communes obligatoirement limitrophes et associées pour une gestion commune. Aucune disposition ne prévoit la manière dont les mandats sont répartis au sein des centres sportifs locaux intégrés. On se réfèrera dès lors aux statuts de l’asbl. Enfin, dans la mesure où ni une loi ou un décret, ni les statuts de l'asbl n'impose une représentation proportionnelle, il appartiendra au conseil communal de désigner librement ses représentants. Le conseil communal sera invité à faire son choix parmi les candidatures déposées par les différents groupes politiques[6].

Il se pourrait qu’à l’avenir, cette position soit revue par l’autorité de tutelle.

Ci-après, nous proposons d’aborder, de manière non-exhaustive, les règles de désignation prévues pour certaines asbl disposant d’un cadre légal spécifique.

1. Les asbl soumises au Pacte culturel

Les représentants communaux au sein des asbl relevant du champ d'application du Pacte culturel sont désignés à la proportionnelle des groupes politiques présents au sein du conseil communal.

En effet, l’article 9 de la loi du 16 juillet 1973 garantissant la protection des tendances idéologiques et philosophiques prévoit que les organes de gestion ou d'administration des infrastructures, institutions ou services culturels créés par les autorités publiques ou ressortissant à celles-ci, sont composés à la proportionnelle des tendances politiques existantes au sein de la ou des autorités publiques concernées.

La loi relative au pacte culturel ne prévoit pas l’application d’un système de représentation proportionnelle particulier. Le conseil communal reste donc libre de déterminer au préalable un critère objectif de proportionnalité, sous réserve de ce que peuvent prévoir les statuts. Sur le site internet du pacte culturel, trois systèmes de répartition vous sont proposés[7].

L’on notera que le pacte culturel n’impose pas que les représentants du conseil communal soient membres de celui-ci. Le conseil communal sera donc libre de désigner des représentants externes.

1.1. Les centres culturels

Le centre culturel peut obtenir la reconnaissance de son action culturelle et l’octroi d’un subventionnement pour autant qu’il dispose du statut d’association sans but lucratif[8].

Les articles 85 et 86 du décret du 21 novembre 2013 relatif aux centres culturels fixent la représentation des pouvoirs publics, notamment communaux, au sein de l’assemblée générale et du conseil d’administration des centres culturels, dans le respect de la loi de 1973 sur le Pacte culturel[9].

1.2. Le tourisme

Les articles 34.D. et 38.D. du Code wallon du tourisme prévoient également que la maison du tourisme et l’office du tourisme sont constitués sous la forme d’une asbl[10] à laquelle peuvent participer les communes et ce, également dans le respect de l’article 9 du pacte culturel.

2. Les centres sportifs

Les centres sportifs locaux (intégrés) gérés sous la forme d’une asbl disposent eux aussi d’un cadre légal spécifique s’ils sont organisés conformément au décret du 27 février 2003 organisant la reconnaissance et le subventionnement des centres sportifs locaux et des centres sportifs locaux intégrés.

Selon l’article 2 dudit décret, est considéré comme centre sportif local, une asbl ou une régie qui gère un ensemble d'infrastructures permettant la pratique sportive, situées soit sur le territoire d'une même commune soit sur les territoires de plusieurs communes obligatoirement limitrophes et associées pour une gestion commune.

La réglementation relative aux centres sportifs locaux intégrés ne prévoit pas de règle relative à la composition des organes de l’asbl ni au système de désignation des représentants communaux. Il conviendra dès lors de se référer aux statuts. À défaut de disposition statutaire, le conseil aura le libre choix quant à la désignation de ses représentants.

3. Les agences locales pour l’emploi (attention réforme en cours)

Les activités des ALE sont elles aussi organisées en vertu d’un cadre légal spécifique : l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs.

Les communes instituent une agence locale pour l’emploi, sous la forme d’une asbl, dont ils sont membres. Cette association doit être composée de minimum 12 membres et maximum 24 membres. Les membres se composent, de manière paritaire, de représentants du conseil communal et de représentants des organisations du Conseil national du travail.

Quant à la désignation des représentants, l’article 8 de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 prévoit spécifiquement une répartition selon un clivage majorité/opposition : « Pour être reconnue dans le cadre du présent article, cette association sans but lucratif doit être composée paritairement, d'une part, de membres désignés par le conseil communal ou les conseils communaux suivant la proportion entre la majorité et la minorité et d'autre part, de membres représentant les organisations qui siègent au Conseil national du travail »

Les ALE ne constituent donc pas des asbl communales au sens du CDLD et ne sont pas soumises aux dispositions y relatives. Ici encore, l’on constatera que le conseil communal est libre de désigner des représentants externes au conseil.

4. Les contrats de rivière

Pour être éligible à l'octroi d'une subvention, un contrat de rivière est constitué sous la forme d'une association sans but lucratif au sens de la loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif.[11]

L’article D.32. du Code de l’eau prévoit que le contrat de rivière est constitué de membres proposés par les conseils communaux et provinciaux, de membres proposés par les acteurs locaux et de membres proposés par les administrations et les organes consultatifs concernés. Les organes de décision sont organisés de manière à être représentatifs des associés, sans qu'il y ait prédominance d'un groupe d'associés, en ce compris celui constitué par les communes et les provinces.

Les communes ne sont donc pas prépondérantes dans les organes décisionnels des contrats de rivière.

Par ailleurs, l’article 46 de la partie réglementaire du Code de l’eau stipule que le conseil d’administration est composé de manières représentative et proportionnelle, parmi les membres du comité de rivière, des groupes visés à l’article D.32.

Cependant, cette représentativité et cette proportionnalité prévues, tant pour le comité de rivière que pour le conseil d’administration, ont pour objectif de s’assurer d’une juste présence des groupes associés. Il ne s’agit donc pas de faire référence à la manière dont les groupes eux-mêmes sont constitués.

Il en résulte qu’aucune règle de désignation n’est prévue pour les représentants communaux. On notera que ces derniers ne sont pas nécessairement des mandataires communaux.

5. Les milieux d’accueil

Les asbl communales d'accueil de l'enfance relèvent du champ d'application de l'arrêté du Gouvernement de la Communauté française du 27 février 2003 portant réglementation générale des milieux d'accueil (crèche, maison communale d'accueil de l'enfance, etc.). Dès lors, ce cadre légal spécifique exclut en l'occurrence les dispositions du CDLD consacrées aux asbl communales.

L’article 5 dudit arrêté prévoit uniquement que « la crèche, le prégardiennat et la crèche parentale ne peuvent poursuivre un but de lucre et sont gérés et organisés par une personne de droit public, par un établissement d'utilité publique ou par une association sans but lucratif ». Quant à la maison communale d'accueil de l'enfance, il stipule qu’elle est gérée « par un ou par plusieurs pouvoirs publics, par une structure où les pouvoirs publics sont majoritaires ou par une association sans but lucratif ayant conclu une convention avec la commune, conformément au modèle établi par l'Office ».

Comme pour les centres sportifs, force est de constater qu’aucune règle relative à la composition des organes de l’asbl ni au système de désignation des représentants communaux. Il conviendra dès lors de se référer aux statuts. À défaut de disposition statutaire, le conseil aura le libre choix quant à la désignation de ses représentants.


[1] CDLD, art. L1234-1.
[2] CDLD, art. L1234-6, al. 1er.
[3] CDLD, art. L1234-2.
[4] Question n°47 de J. CRUCKE, l'attribution de sièges au sein d'une asbl communale, Parl. w., sess. 2011-2012.
[5] Circ. du 31.10.2012 explicative des modifications intervenues dans le cadre des décrets du 26.04.2012
[6] Question n°289 de J.-P. DAERDEN, Les asbl « paracommunales », Parl. w., sess. 2007-2008
[7] https://www.pacteculturel.be/fr/elaboration-dune-politique-culturelle/3-systemes-de-repartition
[8] Décr. du 21.11.2013 relatif aux centres culturels, M.B. 29.01.2014, art.6.
[9] Voir également l’art. 7 du décret précité qui stipule que « L’assemblée générale et le conseil d’administration du centre culturel respectent la loi du 16.7.1973 garantissant la protection des tendances idéologiques et philosophiques ».
[10] La maison du tourisme adoptera obligatoirement la forme d’une asbl tandis que l’office du tourisme pourra tantôt être constitué sous la forme d’une asbl, tantôt constituer un service de l’administration communale.
[11] Art. R.55, par. 3, partie réglementaire du Code de l’eau.

Renseignements: Gaëlle De Roeck

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Ce document, imprimé le 24-10-2019, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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