Mise à jour du pouvoir des communes face à la crise du COVID-19 - mesures et sanctions

Actualité du 29 Juillet 2020

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Depuis la modification du 24 juillet 2020 intervenue sur l’Arrêté ministériel du 30 juin 2020 relatif à la gestion de la crise du COVID-19, certaines questions se posent quant à la marge laissée pour l’intervention des communes tant en termes de mesures qu’en termes de sanctions.

En résumé

Depuis les récentes modifications, les communes disposent de deux modes d’intervention afin de règlementer la situation sur leur territoire en vue de lutter contre le COVID-19.

L’Arrêté ministériel du 30 juin 2020 confère aux communes la possibilité d’adopter des mesures de spécification des lieux dans lesquels le port du masque est obligatoire. Ces mesures seront selon nous adoptées sur base de l’article 21 bis de l’arrêté précité ainsi que sur base de l’article 133 et 135 par. 2 de la nouvelle loi communale (NLC). Aucune sanction administrative n’est possible, par contre, des sanctions pénales existent bel et bien et sont prévues par la loi.

Dans un second temps, le Bourgmestre est expressément chargé de prendre des mesures complémentaires pour lutter contre la propagation du virus, sur base de l’article 23 de l’Arrêté ministériel précité. Pour ces mesures, aucune sanction n’est prévue. En extrême urgence et s’il peut justifier du caractère soudain et imprévisible des dangers qu’il entend éviter, il adoptera une ordonnance basée sur l’article 134 NLC et pourra l’assortir de sanctions. Cette dernière devra être confirmée par le conseil communal. Dans tous les autres cas, il fondera ses mesures sur l’article 23 de l’Arrêté et sur les articles 133 al. 2 et 135 NLC et convoquera le conseil communal pour qu’il adopte un règlement traitant de la sanction administrative à assortir à la mesure. L’essentiel est de retenir qu’une concertation avec le Gouverneur est imposée par l’Arrêté ministériel du 30 juin précité pour toute intervention communale.

L’arrêté ministériel du 30 juin 2020 relatif à la crise du COVID-19 dans sa version remaniée le 24 juillet 2020 (ci-après « l’AM ») nous permet de distinguer deux situations d’intervention des autorités communales appelant chacune un traitement différent :

  1. Les impositions communales de port du masque par zones telles que prévues à l’article 21bis nouveau de l’AM COVID du 30 juin 2020 :

    Art. 21bis « Toute personne à partir de l'âge de 12 ans est obligée de se couvrir la bouche et le nez avec un masque ou toute autre alternative en tissu dans les lieux suivants :

    9° les rues commerçantes, et tout lieu privé ou public à forte fréquentation, déterminés par les autorités communales compétentes ».

     

  2. Les mesures complémentaires à adopter par les Bourgmestres en vertu de l’article 23 nouveau de l’AM COVID du 30 juin 2020 :

    Art. 23 « § 1. Les autorités communales et les autorités de police administrative sont chargées de l'exécution du présent arrêté.
    Les bourgmestres peuvent prendre des mesures préventives complémentaires à celles prévues par le présent arrêté en concertation avec le gouverneur et les autorités compétentes des entités fédérées ».

     

1. Le port du masque

Les interventions liées au port du masque sont des interventions qui vont se fonder sur l’article 21bis de l’AM du 30 juin 2020 ainsi que et surtout sur la nouvelle loi communale. Le texte de l’AM prévoit que cette détermination des lieux de port du masque obligatoire se fera par les autorités communales compétentes.

L’aspect juridique – base légale de l’intervention

La question de la base légale d’intervention des autorités communales est pertinente face à une disposition de ce type. On constate que les communes empruntent aujourd’hui deux bases légales, chacune justifiable.

Soit l’on considère que la mesure étant règlementaire car applicable à tous ou à une catégorie de personnes et n’épuisant pas ses effets en une seule application, il serait souhaitable de privilégier l’action du conseil communal. Au vu de la situation et de l’urgence, le Bourgmestre devrait alors également pouvoir faire usage de son pouvoir règlementaire découlant de l’article 134 de la NLC. L’article 21bis renvoie en effet bien à l’action des autorités communales compétentes.

Soit l’on considère que l’article 23 de l’AM du 30 juin précité rappelant qu’il revient aux autorités communales d’exécuter l’arrêté, c’est au Bourgmestre qu’il revient de prendre une décision sur base de l’article 133 alinéa 2 et 135 par. 2 de la NLC. En effet, cet article prévoit qu’il revient aux Bourgmestres d’exécuter les lois et arrêtés. Dès lors, l’on considèrerait que la mesure de détermination des zones de port du masque est une exécution de l’article 21bis de l’Arrêté ministériel qui se fonde exclusivement sur les articles 133 et 135 de la nouvelle loi communale et que sa nature règlementaire découle de l’habilitation donnée par l’article 21bis de l’Arrêté ministériel.

Soit enfin, l’on considère que de toute manière la mesure peut se targuer de rester individuelle et se fonde aussi sur les articles 133 al 2 et 135 de la nouvelle loi communale ainsi que sur l’article 21bis. Car en effet, un arrêté est une mesure ponctuelle visant à garantir l’ordre public s’appliquant à une ou plusieurs personnes dans un cas précis et déterminé sans qu’une aune ne soit fixée quant à son champ réel d’action. Dès lors que les zones de port du masque obligatoire peuvent être fixées pour une durée déterminée ou déterminable, la mesure peut revêtir un caractère ponctuel.

Pour ces deux dernières raisons nous pensons qu’il serait juridiquement plus justifiable de fonder la détermination des zones sur les articles 21bis de l’AM du 30 juin 2020 ainsi que sur les articles 133 et 135 de la NLC.

En termes de sanctions, l’article 22 de l’AM COVID prévoit que le non-respect des obligations portant sur le port du masque fera l’objet de sanctions pénales (celles prévues par l’article 187 de la loi relative à la protection civile).

Cela implique qu’aucune sanction administrative ne peut être prévue à ce jour concernant le non-respect de l’obligation du port du masque. Il s’agit en effet d’une sanction pénale qui n’est plus mixte aujourd’hui (elle l’a été provisoirement au début de la crise du COVID-19)

 

2. Action complémentaire de la commune

Concernant les mesures complémentaires qui peuvent être prises, autres que celles relatives au port du masque, le texte de l’article 23 de l’AM COVID du 30 juin prévoit expressément que les Bourgmestres peuvent prendre des mesures préventives complémentaires à celles prévues par l’arrêté. Le point essentiel de cette habilitation est qu’une concertation impérative avec le Gouverneur compétent doit avoir lieu.

Il nous semble que les Bourgmestres peuvent donc prendre des mesures complémentaires pour faire face à la crise, comme c’était le cas auparavant, chaque fois que la situation le justifie. Cet article lève le doute sur la marge de manœuvre restant aux communes pour l’exercice de leur pouvoir de police administrative générale. Ce dernier était jusqu’alors subordonné au respect de l’intervention fédérale et la clarté restait à faire sur la marge de manœuvre encore offerte.

L’aspect juridique – base légale de l’action des Bourgmestres

Leur action se fondera toujours sur base des articles 133 par 2 et 135 NLC mais aussi désormais sur base de l’article 23 de l’AM COVID. En effet, cette fois, l’article ne mentionne pas l’action des autorités compétentes, comme c’est le cas de l’article 21bis, mais mentionne expressément qu’il revient aux Bourgmestres de prendre des mesures complémentaires.

Cette fois, il nous semble que l’action du Bourgmestre devra donc être fondée autant sur l’article 23 de l’AM que sur la nouvelle loi communale mais que l’article 23 confère aux Bourgmestres le pouvoir d’adopter des mesures règlementaires sans passer par l’article 134 NLC. Nous pourrions en effet voir l’article 23 de l’AM comme une base légale plus spécifique et récente à l’action des communes qui viendrait régir l’attribution des différentes compétences, provisoirement, et dans la mesure de ce que nécessite la crise. Le but ultime étant d’assurer la collaboration avec les Gouverneurs et l’unité et la cohérence des mesures sur le territoire national.

Cette interprétation découle principalement de la circulaire adressée aux communes par le Ministre de l’Intérieur et qui semble bien considérer qu’un arrêté de police devrait suffire à régir des situations par la voie règlementaire grâce à cette habilitation spécifique de l’AM.

Il faut souligner que cette mention n’empêche pas que le Bourgmestre sollicite de son conseil communal une intervention spécifique afin de produire un règlement traitant de sanctions administratives dans le cadre de mesures complémentaires qu’il souhaiterait voir appliquées sur sa commune. En effet, dans ce cas précis les mesures complémentaires prévues par les communes ne feront pas l’objet de sanctions pénales, faute pour l’article 22 de l’AM COVID de reprendre l’article 23 parmi la liste des éléments sanctionnés pénalement.

Le risque est donc de se trouver face à des mesures communales propres ne faisant l’objet d’aucune sanction. Il est donc impératif que la commune puisse par l’action de son conseil communal, adopter des mesures pourvues de sanctions administratives, le tout, faut-il le rappeler, en concertation avec les Gouverneurs comme l’exige l’AM COVID en son article 23.

 

L’aspect juridique – adoption de la sanction

Nous considérons que l’AM du 30 juin s’il a pu offrir aux Bourgmestres la possibilité d’adopter des mesures règlementaires à travers son article 23, n’a pas pour autant habilité ces derniers à assortir leurs mesures de sanctions administratives. En effet, il nous semble que si la précision existe concernant les pouvoirs spécifiques d’exécution des autorités communales quant à leur champ d’action, elle devrait aussi exister quant aux pouvoirs de sanction. La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales ne permet la création de SAC que par la voie du conseil communal (éventuellement par la voie d’une action maïorale fondée sur l’article 134 NLC qui lui confère en temps de crise les pouvoirs du conseil).

Attention toutefois, d’aucuns pourraient très bien considérer que l’habilitation de l’article 23 étant large, elle permet d’adopter toutes mesures indispensables à la gestion de la crise, fusse-t-elle règlementaire et fusse-t-elle l’adoption de sanctions. Nous appelons toutefois à la prudence car il nous semble que la sanction administrative pourrait être adoptée par le conseil communal dans un second temps en renfort de la mesure maïorale prise sur base de l’article 23 de l’AM afin d’éviter toute critique.

Renseignements: Ambre Vassart

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Ce document, imprimé le 07-08-2020, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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