Les occupations précaires de bâtiments et terrains communaux (+ Modèle)

Actualité du 10 Décembre 2012

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Les pouvoirs locaux sont un des plus importants opérateurs immobiliers dans notre pays. La gestion de leur vaste patrimoine, ainsi que l’exécution de leur politique foncière, implique la réalisation de nombreuses opérations immobilières.

Les municipalités sont ainsi appelées à décider de l’acquisition ou l’aliénation d’immeuble, d’un changement d’affectation d’un bâtiment déterminé ou, plus simplement, de la réalisation de travaux de rénovation dans un bien qui leur appartient.

Bien souvent, entre la prise de décision et l’exécution effective de celle-ci, il s’écoule une certaine période durant laquelle il parait difficile de valoriser l’immeuble. Citons le cas de la vente de gré à gré d’un terrain qui, pour être exécutée, nécessitera la réalisation d’une estimation et de mesures de publicité, une analyse des offres, une décision du conseil ainsi que la rédaction de l’acte authentique[1]. De même, la décision d’affecter un bâtiment à une nouvelle fonction, comme par exemple l’installation d’un service de l’administration dans un nouvel immeuble, impliquera le déménagement du personnel voire éventuellement la passation d’un marché public de travaux pour l’aménagement les locaux.

Durant cette période, il reste cependant possible de valoriser le bien via le recours à une convention d’occupation précaire. Grâce à cette convention, le bien restera productif, de par l’indemnité d’occupation qui sera versée à l’autorité publique. En outre, la présence dans les lieux permettra un meilleur entretien du bien et limiteront les actes de vandalisme touchant généralement les biens vacants.

Distinction entre bail et occupation précaire

Le bail est défini comme "un contrat par lequel l’une des parties s’oblige à faire jouir l’autre d’une chose pendant un certain temps, et moyennant un certain prix que celle-ci s’oblige à lui payer" (C. civil, art. 1709). Lorsqu’il s’agit d’un bail portant sur le logement affecté à la résidence principale du preneur, sur un bien affecté principalement à une exploitation agricole ou à un commerce de détail ou un commerce artisanal en contact direct avec le public, on lui appliquera les règles impératives issues respectivement de la législation relative au bail de résidence principale, au bail à ferme et au bail commercial[2].

Ces législations spécifiques prévoient notamment des règles relatives à la durée des contrats et leur mode de résiliation  (motifs, délai de préavis,…). Ces prescriptions sont inappropriées pour la mise à disposition d’un bien contre rémunération pour la durée relativement brève séparant la prise de décision à l’effectivité de celle-ci.

La convention d’occupation précaire peut être définie comme "une faculté accordée à une personne pour l’utilisation d’un immeuble déterminé contre paiement d’un prix, jusqu’à révocation"[3]. Cette convention ne confère ainsi à l’usager précaire que le privilège de jouir du bien jusqu’à sa révocation, cette dernière ayant lieu sans indemnité et pouvant intervenir à tout moment sur simple décision de la part du propriétaire.

Yvette Merchiers établit clairement la distinction entre les deux institutions juridiques en estimant qu’"il y a occupation précaire, et non bail, lorsque le propriétaire ne concède la jouissance d’un bien que pour une durée très courte, se réservant le droit de disposer à tout moment de la chose"[4]. On précisera toutefois, concernant le droit de mettre fin à tout moment au contrat, que l’occupation précaire peut être combinée avec un mécanisme de prolongation pour de très brèves durées (par exemple un mois) avec préavis fixé à très court terme[5].

Un motif comme condition essentielle

Il importe cependant que l’occupation précaire s’inscrive dans un contexte particulier justifiant ainsi sa conclusion. En effet, la jurisprudence estime que la seule volonté de contourner les dispositions impératives protégeant le locataire en matière de bail ne peut constituer à elle seule la motivation de la conclusion du contrat d’occupation précaire[6].

Il est donc crucial que le motif principal soit et reste celui de rendre temporairement le bien productif, jusqu’à la réalisation d’un évènement spécifique et connu. Concrètement, l’occupation précaire sera consentie le temps nécessaire à la signature de l’acte authentique de vente du bien, jusqu’à la date fixée pour le transfert de propriété, durant la période précédant le commencement effectif des travaux projetés ou encore pendant la période précédant l’obtention des permis.

Bien entendu, il appartiendra toujours au juge, s’il est appelé à se prononcer, d’apprécier souverainement le contexte dans lesquelles la convention a été conclue. Il paraît dès lors important que ce motif transparaisse clairement dans la convention signée avec l’occupant. Si le juge venait à considérer que les conditions pour une convention d’occupation précaire n’étaient pas remplies, il pourrait requalifier la convention en bail et dès lors appliquer les règles y relatives.

Quelles formalités ?

Les conventions d’occupation précaire ne sont soumises à aucune formalité particulière. Il s’agit donc d’une convention consensuelle se formant par le simple accord de volonté des parties. Comme expliqué ci-dessus, il est toutefois recommandé que le motif justifiant la signature de l’acte se retrouve expressément dans la convention. En outre, afin d’éviter toute ambigüité, on évitera le recours aux termes ‘bail’ ou ‘location’, ‘preneur’ ou ‘locataire’, ‘bailleur’ et ‘loyer’. On leur préfèrera respectivement les notions de ‘mise à disposition’, ‘occupant’ ou ‘usager’, ‘propriétaire’ et ‘prix’ ou ‘indemnité’.

La question de l’organe communal compétent pour conclure un telle convention n’est pas dénuée de pertinence. On rappellera que l’article L1222-1 du CDLD prévoit que "le conseil arrête les conditions de location ou de fermage et de tous autres usages des produits et revenus des propriétés et droits de la commune". De manière générale, cet article vise les actes d’administration qui entraînent des droits mais également des obligations pour la commune[7]. Or cet article ne peut s’appliquer en l’espèce vu que la convention d’occupation précaire ne lie aucunement la commune, cette dernière pouvant mettre un terme au contrat à tout moment et sans indemnité.

Sur le principe de l’occupation précaire, il semble que le collège communal soit compétent en vertu de l’article L1123-23, 8° du CDLD, et ce à l’instar de permission de voirie délivrée pour les biens appartenant au domaine public communal.

Par contre, la fixation de l’indemnité devrait selon nous consister en une décision du conseil communal, conformément à sa compétence générale de régler tout ce qui est d’intérêt communal (art. L1122-30 du CDLD). On notera toutefois qu’un très ancien arrêt de la Cour de cassation avait avalisé la décision du collège d’octroyer une occupation précaire en déterminant le montant de l’indemnité due en contrepartie[8]. Vu l’ancienneté de cet arrêt et de l’évolution de la jurisprudence et de la doctrine en la matière, il semble plus prudent de confier au conseil communal la compétence de fixer le montant de l’indemnité.

Enfin, précisons qu’en ce qui concerne les conventions conclues par un CPAS, cette compétence appartiendra au conseil de l’action sociale, sauf si celle-ci a été spécifiquement déléguée au bureau permanent (L. organique de 1976, art. 24 et 27).

Durée et fin de la convention

La durée de l’occupation précaire sera évidemment fonction des circonstances ayant motivé la conclusion de la convention. Ainsi, sa durée pourra être incertaine (par exemple, jusqu’à la désignation de l’adjudicataire des travaux) ou préalablement déterminée (par exemple, la passation de l’acte authentique dont on connaît déjà la date). Dans un cas comme dans l’autre, la possibilité pour le bailleur de mettre fin au contrat en cours doit être maintenue. Enfin, on notera qu’il est possible de prévoir un mécanisme d’une durée reconductible[9].

La convention pourra ainsi prendre fin de plusieurs manières. Généralement, il s’agira soit de la révocation par le propriétaire, soit de l’expiration du délai convenu, soit de la réalisation de la condition justifiant la conclusion de la convention.

Concernant la révocation, on rappellera qu’il n’est pas formellement interdit de prévoir un délai de préavis pour autant que celui-ci soit de courte durée. Si les parties bénéficient du droit de mettre fin au contrat directement, il importe que cette faculté ne soit pas utilisée de manière abusive. Comme le souligne certains auteurs de doctrine "chaque partie peut donner congé à condition que cela ne soit pas contraire à la bonne foi et à l’équité. Imaginons que le propriétaire d’une ferme est dans l’impossibilité temporaire d’exploiter son bien du fait de circonstances particulières. Il en cède l’usage à un usager A. Il n’est pas admis, selon nous, sauf motifs graves qu’il mette un terme à la convention d’occupation précaire conclue avec A en vue d’en céder l’usage à un second agriculteur B. Le juge peut refuser de valider le congé dans un tel cas sur base de l’abus de droit, étant donné que le titulaire du droit n’a aucun intérêt raisonnable"[10].

Quant au terme de la convention celle-ci met fin automatiquement au contrat. Les partie peuvent bien évidemment décider par la suite de conclure un nouveau contrat.

Enfin, on insistera sur la nécessité que la convention prenne bien fin lorsque le motif qui justifie la convention se réalise. A défaut, il y a un risque de requalification du contrat en contrat de bail.

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[1] V. la circ. du 20.7.2005 rel. aux ventes d’immeubles ou acquisitions d’immeubles par les communes, les provinces et les C.P.A.S. ainsi qu’à l’octroi de droit d’emphytéose ou de droit de superficie, M.B. 3.8.2005.

[2] On précisera toutefois que des règlementations spécifiques peuvent déroger à ces dispositions impératives. Tel est le cas notamment de l’arrêté du Gouvernement wallon du 30.8.2007 qui prévoit un ensemble de dispositions particulières dérogeant aux règles relatives au bail de résidence principale, ces dernières ne s’appliquant que de manière subsidiaire (A.G.W. 30.8.2007 déterminant les critères minimaux de salubrité, les critères de surpeuplement et portant les définitions visées à l’article 1er, 19° à 22bis, du Code wallon du Logement, M.B. 30.10.2007). En outre, rappelons que l’application de l’article 1712 du Code civil permettrait aux communes, selon notamment la lecture de cet article fait par la Cour constitutionnelle, d’assortir les baux de clauses dérogatoires au droit commun (C.A. 12.3.2003, n°32/2003 ; V. également P. Blondiau, Les communes et l’application de la loi relative aux baux commerciaux…quelques éclaircissements, Mouv. Comm., 12/2003, p. 449, inforum 193.532).

[3] I. Snick et M. Snick, Occupation précaire, Story Publishers, 2010, p.14.

[4] Y. Merchiers, Le bail en général, in Rép. Not., T. VIII, L. I, n°635.

[5] V. Cass. 30.4.1971, Pas., I, p. 782.

[6] V. not. Cass. 17.3.1972, Pas., I, p.671.

[7] Ch. Havard, Manuel pratique de droit communal en Wallonie, La charte, 2011, p.231.

[8] Cass. 17.7.1884, Pas., 1884, p.275.

[9] V. Cass. 30.4.1971, Pas., I, p. 782.

[10] I. Snick et M. Snick, Op. cit., p.53.

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Ce document, imprimé le 29-06-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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