SDER: l'avis de l'UVCW

Actualité du 30 Septembre 2012

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L'avis de l'UVCW

A la demande du Ministre de l'Environnement, de l'Aménagement du Territoire et de la Mobilité, l’UVCW  a fait part de l’avis de son Conseil d'administration dans le cadre de la révision du SDER.

Pour l’UVCW, le SDER exprime les options d’aménagement et de développement durable pour l’ensemble du territoire de la Région wallonne. Il s’agit donc d’un document d’orientation essentiel, qui trace les grandes lignes du développement territorial destinées à guider les différents acteurs de celui-ci. Le SDER actuellement applicable a été adopté le 27 mai 1999. Le constat de son obsolescence est aujourd’hui unanimement posé. Il fait, en outre, l’objet d’un bilan relativement mitigé, notamment en termes d'appropriation par les pouvoirs locaux. Le lecteur trouvera, en annexe, l’avis complet de l’UVCW à ce propos.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie salue, à ce titre, la volonté de révision du SDER, lequel devra nécessairement s'accompagner d'une réforme du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme, du patrimoine et de l'énergie, notamment, pour répondre concrètement aux enjeux qu'il sous-tend.

Le chantier de révision du SDER a été officiellement initié au mois de juillet 2011. Le Gouvernement wallon a adopté, le 28 juin 2012, les objectifs poursuivis par le SDER révisé. Une structure spatiale et des mesures de mise en œuvre complèteront les objectifs définis par le Gouvernement wallon et veilleront à les concilier.

Le SDER révisé vise à rencontrer les défis majeurs auxquels sera confrontée la Wallonie dans les prochaines décennies, singulièrement aux horizons 2020 et 2040. Ces défis sont au nombre de six: le défi démographique, le défi de la cohésion sociale, le défi de la compétitivité, le défi de la mobilité, le défi énergétique, le défi climatique.

Afin de relever les défis ainsi identifiés, le Gouvernement wallon a distingué quatre piliers qui consistent respectivement à répondre aux besoins des citoyens en logements et en services et développer l’habitat durable, à soutenir une économie créatrice d’emplois en exploitant les atouts de chaque territoire, à développer des transports durables pour un territoire mieux aménagé et à protéger et valoriser les ressources et le patrimoine. Chacun de ces piliers s'est vu assortir d'objectifs, parfois précis, parfois chiffrés, ambitieux pour certains, et pour lesquels les options d'aménagements apporteront des réponses opérationnelles pour les relever.

Face à la multiplicité des objectifs poursuivis, l'Union des Villes et Communes de Wallonie plaide, tout d'abord, pour que le SDER révisé assure, afin de permettre la transposition des principes qu'il édicte, une clarté forte sur les priorités devant être poursuivies par les autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire, par une hiérarchisation des objectifs et la mise à disposition d'une grille de lecture permettant au SDER d'être un véritable outil d'appui à la décision.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie relève, ensuite, que la contribution des autorités locales à l'atteinte des objectifs chiffrés préconisés dans le projet du Gouvernement wallon n'est pas précisée. Au vu de la diversité des territoires communaux, une contribution uniforme des communes à l'atteinte de ces objectifs ne semble pas réaliste. L'Union plaide donc pour que les politiques d'impulsions de la Région à l'égard des pouvoirs locaux constituent un levier d'actions dans ce cadre.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie s'interroge également sur le mode de transposition, au niveau communal, de ces objectifs, exprimés de manière précise. Les nouveaux objectifs préconisés par la Région laissent-ils par ailleurs une marge de manœuvre encore suffisante aux communes pour développer de tels outils et conserver la maitrise de leurs territoires ? Le rôle des communes en matière d'aménagement du territoire doit, à la lecture des objectifs du SDER, être réaffirmé.

Soulevons en outre que les objectifs du futur SDER conditionnent, encadrent et orientent de manière forte, parfois de manière stricte, l'initiative privée, tant économique, que individuelle, notamment dans ses aspects résidentiels. Les leviers à mettre en œuvre pour permettre une telle mobilisation sont aujourd'hui peu présents et devraient, largement, être précisés, afin d'assurer la faisabilité des objectifs ambitionnés (captation des plus-values immobilières, possibilité de créer des réserves foncières, …).

L'absence de considérations relatives à l'inscription de la Wallonie dans l'espace européen, au renforcement de son positionnement et à la prise en compte des métropoles voisines, apparait de plus constituer un oubli majeur. Le manque d'ambition suprarégionale transparaissant des objectifs du SDER révisé interpelle l’UVCW, d'autant plus que le SDER de 1999 y consacrait une place appréciable, non uniquement centrée sur les aspects économiques.

L'Union s'inquiète, enfin, sur la possibilité même d’apprécier des objectifs dont la faisabilité n’est pas démontrée ni même développée, à défaut d’avoir été, à ce stade, déclinés en options. Tout objectif semble devoir, pour être apprécié correctement, être appréhendé au regard des moyens (financiers, réglementaires, opérationnels, et, le cas échéant, humains) qui seront mis en œuvre pour l'atteindre.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie insiste pour qu’une consultation soit ultérieurement organisée sur un document global, à savoir le projet de SDER révisé, ce conformément au prescrit de l’article 14, paragraphe 2, du Cwatupe et pour que, dans le cadre de cette consultation, le champ d’action des acteurs ne soit en aucune manière restreint par les résultats de la consultation en cours.

La question de la révision des plans de secteur

L'opérationnalité des futurs objectifs du SDER se heurte à l'absence complète de prise en considération de la problématique de la révision des plans de secteur. Or, ceux-ci demeurent, toujours à l’heure actuelle, un facteur déterminant du développement de l’espace régional et bon nombre d'objectifs poursuivis ne pourront que partiellement être atteints sans la volonté de s'attaquer à ce chantier d'ampleur.

Les objectifs du SDER ne prévoient pas de modification majeure ou massive des plans de secteur, tout au plus est-il prévu leur modification ponctuelle, dans les territoires centraux en milieu urbain et rural pour lesquels les disponibilités foncières ne permettent pas un développement suffisant de l'urbanisation. Cette perspective apparait assez légère au regard des besoins identifiés par les enjeux du SDER, de l'obsolescence de ces plans, voire de leur caractère inadapté. L'Union des Villes et communes de Wallonie plaide, comme par le passé, pour que la révision des plans de secteur soit identifiée comme une priorité dans le SDER, lequel pourrait utilement déterminer les zones où cette révision doit être le plus rapidement opérée.

La question des bassins de vie

La notion de bassin de vie est fortement utilisée dans la structuration et la formalisation d'un certain nombre d'objectifs du SDER: répartition de l'effort en matière de logement public, quantité et qualité des équipements structurants  (installations sportives, administrations, centres culturels, écoles secondaires, centres commerciaux… ) et des commerces, avec, pour ces derniers, une coordination afin d'éviter tant les pénuries que les suroffres de surfaces commerciales, coordination de la localisation des activités de plein air (ulmodromes, terrains de moto-cross, chasse, etc.).

Les objectifs poursuivis au niveau des bassins de vie sont ambitieux et pour partie nécessaires, et répondent pour certains aux revendications de l'Union des Villes et Communes de Wallonie. Il convient toutefois de rappeler que l'Union des Villes et Communes de Wallonie plaide pour que ceux-ci sous-tendent un réel projet territorial de développement. Les compétences des bassins de vie ne peuvent donc se limiter aux éléments évoqués dans le projet d'objectifs pour le SDER.

Les bassins de vie, au vu des objectifs qu'ils sous-tendent, seront, demain, un outil essentiel dans la planification territoriale en Wallonie. Cette perspective, intéressante, ne peut toutefois être validée sans circonscrire les conditions nécessaires à son bon fonctionnement, notamment en termes de gouvernance des futurs bassins de vie.

Il convient que le mouvement de recomposition territoriale présidant à la création des bassins de vie soit porté par une démarche ascendante, qui part de la base, qui est fondée sur la motivation et l’adhésion des forces vives locales, avec une participation des intercommunales de développement économique, notamment dans leur rôle d'initiateur. Il semble à ce titre que la définition des bassins de vie sur base des déplacements privilégiés aux équipements structurants et aux commences de consommation semi-courante, porté par le projet d'objectifs pour le SDER, est trop restrictive et fait fi d'autres dynamiques, existantes ou sur base desquelles des bassins de vie pourraient être créés.

En outre, la création du bassin de vie est préconisée sur base d'une volonté politique tant régionale que locale. Les deux approches ont peut-être vocation à se rencontrer et à se compléter. Si la Région wallonne fixera vraisemblablement de grands pôles autour desquels un développement territorial cohérent devra se construire, à l'image de communautés urbaines autour de grandes villes, autour d'axes territoriaux à l'image d'eurocorridors voire de pôles extérieurs, des projets territoriaux d'initiative locale devraient pouvoir se mailler librement autour de ces pôles.

Cette articulation à double niveau semble préférable à une restriction trop importante de l'émergence de bassin de vie par une vision régionale trop restrictive des projets de territoires pouvant être développés par l'initiative locale pure. Pour l'Union des Villes et Communes de Wallonie, cette articulation double devrait porter sur la mise en place d'aires de développement, à un niveau sous-régional, et sur la création de communautés urbaines ou de communautés de communes à un niveau supracommunal. Pour ce dernier notamment, des assurances quant à la possibilité d'émergence d'initiatives locales doivent être apportées.

L'implication des communes, les conséquences des bassins de vie pour celles-ci de même que leur inscription territoriale semblent devoir être prioritairement définies avant d'en valider, même partiellement, les compétences. Les mécanismes de gouvernance, les instances de pilotage et la participation des pouvoirs locaux doivent être préalablement connus avant de déterminer les compétences que ce nouvel acteur devra ou pourra jouer.

A ce titre, il semble impératif que, sur le plan de la gouvernance, les bassins de vie disposent d'un conseil, organe politique délibérant composé notamment d'élus communaux. Son exécutif serait un collège au sein duquel, notamment, tous les bourgmestres concernés devraient siéger. Celui-ci veillerait à assurer la cohérence et la coordination dans des matières où une approche pluricommunale permet de développer une stratégie commune et de susciter et impulser des projets et des activités nouvelles.

Cette structure de base pourrait s'accompagner d'un Comité de développement, ouvert, notamment, aux partenaires socio-économiques et aux forces vives locales, constituant une chambre de consultation et de réflexion. La structure d'appui des aires de développement s'appuierait quant à elle sur les intercommunales de développement économique.

La question des pôles urbains et ruraux

Après celle des bassins de vie, le projet fait référence à une nouvelle notion non définie à ce jour, celle de pôles urbains et ruraux. Présentés comme lieux d'attraction et de rayonnement, les objectifs sous-tendus au sein des pôles urbains et ruraux semblent faire transparaitre deux réalités distinctes, apportant une certaine confusion quant aux objectifs poursuivis.

Ainsi, les pôles urbains et ruraux semblent d'une part être des points d'appui de développement, à l'échelle régionale ou sous-régionale, à l'image des pôles définis antérieurement dans le SDER actuel. D'autre part, les pôles urbains et ruraux semblent recouvrir les territoires denses, les plus denses, des villes et communes wallonnes. Les objectifs du SDER prévoient le renforcement de leurs centralités, en termes d'équipements et de services. Cette vision, qui semble rappeler celle des noyaux d'habitat, doit être appréhendée avec discernement, selon des contours et des finalités maitrisées, en amont du processus de leur définition.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie insiste pour que la Région ne détermine pas seule ces pôles, a fortiori s'ils recouvrent la notion de territoire dense, et consulte concrètement les communes à cet égard. Tout à la fois concernant leurs objectifs qu'au niveau de leur délimitation, si tant est que celle-ci doit être précisément définie, ce que l’Union ne pense pas, afin de ne pas freiner le développement local. L'avis de l'Union des Villes et Communes de Wallonie sur les pôles urbains et ruraux est, à ce titre, lié à la clarification des objectifs qu'ils sous-tendent et à leur définition.

Le grand absent: la prise en compte de la ruralité

La ruralité est une composante essentielle du territoire wallon. Ses spécificités sont importantes et doivent être sauvegardées afin d'assurer un développement équilibré du territoire et le maintien de l'identité des espaces wallons. A cet égard, la prise en compte des spécificités rurales semble être reléguée à sa portion congrue, et sans présenter de levier pour leur développement équilibré, à l'exclusion de considérations assez pesantes sur le renforcement des centralités dans les pôles ruraux.

En outre, les objectifs du SDER sont muets quant à l'articulation des relations entre les agglomérations, et plus spécifiquement les pôles urbains, et le monde rural. La structuration des relations villes-campagnes constitue à ce titre à notre estime le moteur d'un développement territorial équilibré, où chaque territoire, selon ses spécificités et ses potentialités, pourrait participer au déploiement régional, et ce sans hiérarchie entre les territoires urbains et ruraux.

Une réelle ambition semble nécessaire pour les espaces ruraux wallons, et devrait utilement être transcrite dans les objectifs du SDER.

Une articulation à fédérer: le déploiement d'une politique de la ville

Le développement territorial s'articule autour des villes. La métropolisation de l'économie est en outre un mouvement prégnant à l'échelle mondiale. La place de la ville est donc essentielle et la structuration territoriale de la Wallonie se doit de la prendre en compte.

A ce titre, l'Union des Villes et Communes de Wallonie plaide pour un renforcement du rôle des villes, a fortiori pour celles ayant une vocation internationale, dans la structuration de l'espace régional, notamment au travers de la structure spatiale et des bassins de vie, et pour l'inscription des prémisses d'une véritable politique wallonne de la Ville dans ses objectifs. Le rayonnement wallon, la structuration territoriale wallonne et l'attractivité urbaine, dans tous ses aspects, doivent être mieux articulés au sein du futur SDER.

Renseignements: Thibault Ceder

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Ce document, imprimé le 25-03-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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