Projets d’arrêtés et avant-projet de décret - Perspective de Développement Urbain et Politique des Grandes villes : l’avis de l’UVCW

Actualité du 3 Septembre 2018

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Sollicitée par Valérie De Bue, Ministre des Pouvoirs locaux, du Logement, et des infrastructures sportives, l’Union des Villes et Communes de Wallonie a rendu un avis sur:

-      l’avant- projet de décret intégrant le titre V « Subventions octroyées aux grandes villes dans le cadre de leur Perspective de Développement Urbain » dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation ;

-      le projet d’arrêté du Gouvernement wallon exécutant le décret intégrant le titre V « Subventions octroyées aux grandes villes dans le cadre de leur Perspective de Développement Urbain » dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation ;

-      le projet d’arrêté du Gouvernement wallon relatif à la Perspective de développement urbain.

L’UVCW a ainsi remercié le Gouvernement wallon de solliciter son avis dans cette matière cruciale en termes de stratégie urbaine. Les communes à caractère urbain et les grandes villes en particulier jouent un rôle crucial et structurant en Wallonie. Elles disposent et mettent à disposition des services et infrastructures profitant non seulement à ses propres habitants, mais également à ceux de la périphérie voire au-delà (centres d’emploi, infrastructures sportives, infrastructures de mobilité, etc.). La ville attire, son développement profite à l’ensemble de la région et son rayonnement dépasse de loin les frontières de la municipalité. Aussi, des investissements menés au sein des villes créent des effets multiplicateurs de croissance pour l’ensemble des espaces (semi-)ruraux avoisinants et contribuent ainsi à l’épanouissement de l’ensemble des habitants d’une région.

Les villes sont toutefois concernées par des enjeux urbains particuliers liés tant à son attrait bénéfique pour une population extérieure (mobilité, sécurité, propreté, etc.), mais aussi au fait urbain (population aux profils très variés, densité, phénomène d’« anonymat » urbain, etc.). C’est d’ailleurs pour cette raison que la Politique des Grandes villes a été mise en place dès 2000. Son rôle d’appui des politiques urbaines locales a permis aux villes concernées, grâce à son financement, de mettre en place des actions fructueuses dans les quartiers urbains.

La volonté de doter la Wallonie d’un cadre législatif pérennisant le financement lié à la Politique des Grandes villes se doit d’être salué très positivement. De même, la liaison de l’octroi de ce financement à l’adoption d’un outil stratégique et opérationnel portant sur l’ensemble de la législature communale (la perspective de développement urbain, elle-même liée à l’adoption d’un PST), parait être une articulation judicieuse. Saluons également la possibilité offerte à toutes les communes à caractère urbain d’adopter une perspective de développement urbain et ce, même si elles ne sont pas éligibles à bénéficier du financement de la politique des grandes villes.

  1. A.    La perspective de développement urbain (PDU)

La perspective de développement urbain a été consacrée par le décret du 17 juillet 2018 (non publié à ce jour). Il s’agit d’un outil stratégique et opérationnel de gouvernance interne identifiant les ambitions transversales de la commune à caractère urbain, sur la base d’une analyse contextuelle faite au regard d’objectifs régionaux. Ses ambitions sont traduites en actions à mettre en œuvre durant la législature locale, spécialement dans les quartiers prioritaires. Cette PDU est élaborée dans le cadre du PST (Nouvel article L.1123-27/1 du CDLD).

L'élaboration d'une PDU constituera pour les villes s'inscrivant dans cette démarche une étape essentielle pour assurer la mise en place d'une politique transversale et globale en matière de développement urbain. Envisager la PDU, véritable outil stratégique du développement urbain accompagné d'un plan d'actions précis, comme faisant partie intégrante du PST, constitue à n'en pas douter une articulation pertinente. Le processus utilisé pour construire un PST peut, en effet, être utilisé dans le cadre de la confection de la PDU. Le lien entre les deux peut en outre être gage d’opérationnalisation des projets. Il convient cependant que des lignes directrices claires soient émises auprès des communes à caractère urbain, le plus en amont possible, quant à la manière d’articuler au mieux le PST et la PDU, le cas échéant, au regard du mécanisme proposé pour la Politique des Grandes villes.

Soulignons d’emblée que le PST est un programme stratégique réalisé en toute autonomie par la commune à caractère urbain et qu’une contractualisation de la PDU, dans le cadre de la Politique des grandes villes, ne peut conduire à contraindre ces communes dans les autres volets de son PST ou dans le cadre de l’élaboration de ce dernier.

On notera que, selon le décret, sept objectifs régionaux ont été identifiés comme tendant à renforcer l’attractivité des communes à caractère urbain. Il s’agit de :

-        Rendre les communes à caractère urbain plus accueillantes ;

-        Faire des communes à caractère urbain un vecteur de mieux vivre ensemble et de solidarité ;

-        Encourager la reconstruction de la ville sur la ville ;

-        Privilégier un logement et un cadre de vie de qualité ;

-        Offrir un réseau d’espaces publics attractifs, en ce compris d’espaces verts ;

-        Faire des communes à caractère urbain un moteur du redéploiement économique ;

-        Créer des communes à caractère urbain intelligentes.

L’UVCW a insisté d’emblée pour que ces objectifs puissent être interprétés de manière suffisamment souple pour permettre aux autorités locales de définir des ambitions transversales et des actions répondant au mieux aux besoins et réalités de terrain. De même, l’ordre des actions ou encore la détermination des indicateurs de résultats doivent être définis par ou pour la ville, en toute autonomie, en vue de parvenir à une stratégie efficiente à l’échelle locale.

Concernant le contenu du dossier, on relèvera que celui-ci correspond à la détermination d’une stratégie telle que proposée aux communes dans le cadre de l’élaboration de leur PST et ce, bien que le projet d’arrêté n’en respecte pas la terminologie, ce que l’UVCW regrette. Concernant l’identification des coûts et sources de financement possibles des actions proposées ; si ces éléments constituent à n’en pas douter une étape essentielle dans la confection d’actions stratégiques et à leur priorisation, il convient d’insister sur la nécessité d’une information, de disponibilités et de prévisibilités de l’ensemble des financements publics possibles dans les matières concourant au développement urbain.

La mise en place d’un droit de tirage intégrant les subventions qui ne sont pas dévolues actuellement selon ce mécanisme, par le biais d’une programmation calquée sur la législature communale et d’un contrôle a minima et responsabilisant, tendrait d’autant plus à garantir le réalisme et la pertinence de la PDU et, dans une plus large mesure, du PST. La volonté du Gouvernement de s’inscrire davantage dans cette logique stratégique et programmatique dans le cadre de la réforme de la Politique des Grandes villes constitue un premier pas notable. D’autres politiques concourant au développement urbain pour toutes les communes à caractère urbain (logement et rénovation urbaine notamment) pourraient opportunément voir leur mécanisme de financement adapté pour les mêmes raisons et orienté vers un droit de tirage alliant simplification administrative, prévisibilité et responsabilisation.

Concernant les quartiers prioritaires, la mise en place d’actions les visant spécifiquement est essentielle. L’UVCW a insisté pour que la détermination de ces quartiers nécessitant une intervention prioritaire puisse avoir lieu en toute autonomie par les communes à caractère urbain, au regard de ses ambitions transversales ainsi que du contexte économique, environnemental, urbanistique et social, tel que repris à l’article 1 du projet d’arrêté. Cette autonomie doit permettre notamment de définir des quartiers dans lesquels il convient de soutenir des dynamiques locales et ainsi d’éviter leur essoufflement.

Enfin, tant en ce qui concerne l’analyse contextuelle que la détermination des quartiers prioritaires, l’UVCW a rappelé l’importance de permettre aux villes concernées de se fonder tant sur des données objectives que subjectives, les deux concourants in fine à une analyse au plus juste du territoire.

  1. B.    La Politique des Grandes Villes (PGV)
  1. 1.     Lien avec la PDU et caractère pluriannuel

Les subsides liés à la PGV couvriront la réalisation des actions contenues dans la PDU des villes concernées. Il en découle une prévisibilité du financement régional liée à l’élaboration d’une programmation pluriannuelle portant sur les six années de la mandature locale.

La durée de cette programmation encourage la mise en place de stratégies locales efficientes et est de nature à faciliter la mise en œuvre d’opérations d’envergure s’étalant sur plusieurs années et/ou nécessitant des budgets importants.

L’UVCW tient tout d’abord à saluer que des moyens soient mis à disposition des villes émargeant à la PGV. Elle regrette toutefois que des moyens spécifiques complémentaires ne soient pas dévolus aux autres villes wallonnes, dans leurs perspectives de développement urbain et souhaite que de tels soutiens puissent être mis en place.

  1. 2.     Enveloppe globale et répartition

L’enveloppe globale annuelle resterait celle actuellement dévolue à la PGV, soit près de 13.000.000 euros, dont une part, 700.000 euros, serait toutefois retirée car réservée à la lutte contre le radicalisme. L’article 6 de l’avant-projet de décret garantit que le budget annuel sera au moins égal à celui de la programmation précédente. L’UVCW salue ce principe qui vise à assoir la pérennité des moyens destinés à la politique des grandes villes. Le rôle structurant des grandes villes à l’échelle wallonne et les enjeux qui en découlent doivent cependant impliquer des moyens régionaux supplémentaires afin de permettre aux villes concernées de développer des projets d’envergure au bénéfice de l’ensemble de la population wallonne. La scission du budget consacré à la lutte contre le radicalisme et celui consacré à la PGV ne doit par ailleurs avoir pour conséquence de conduire à des glissements de moyens financiers au détriment des actions mises en place par certaines villes dans ces politiques.

A l’instar du FRIC, il conviendrait de prévoir un mécanisme d’indexation de l’enveloppe globale afin de permettre d’assurer au début de chaque programmation une équivalence effective des budgets dans le temps.

Cette enveloppe est répartie selon deux critères : la taille de la population (75%) et le revenu moyen net par habitant (25%). Cette clé de répartition était déjà utilisée pour les budgets actuellement consacrés à la PGV.

Le montant du droit de tirage sera communiqué à chacune des villes au plus tard au 31 décembre de l’année des élections communales. Dans le cadre de la première programmation, le Gouvernement informera les villes le 31 mars de l’année qui suit les élections communales. Notons que cet allongement du délai peut être mis en parallèle avec le délai plus long dont disposent les villes et communes pour l’élaboration des PST 2018-2024 (Nouvel article L1123-27, par.2, in fine du CDLD). Tenant compte de la réalité locale en matière de confection du budget, cette échéance pour la communication du montant du droit de tirage s’avère trop tardive. Elle rend en effet difficile son intégration dans le budget communal de la première année de la programmation. Il semblerait dès lors plus opportun que le montant soit communiqué au plus tard au 31 octobre de l’année des élections communales.

  1. 3.     Projets couverts par le financement de la PGV

Dès sa création en 2000, la PGV a permis aux villes concernées de faire face aux enjeux particuliers existants dans certains quartiers urbains. Jusqu’à présent, en fonction des réalités et besoins locaux, les subsides dévolus dans le cadre de la PGV couvrent les actions définies par l’autorité locale, en concertation avec l’autorité subsidiante et selon les objectifs larges déterminés par cette dernière. Le montant par ville étant limité, la répartition entre les dépenses d’investissements et de personnel ou de fonctionnement dépendent des enjeux, des besoins et des opportunités se présentant sur le territoire local, notamment en matière de cohésion sociale et en besoin d’infrastructures.

Dorénavant, l’avant-projet de décret prévoit que le montant total des dépenses d’investissement doit représenter au moins 50 % du montant total de la subvention. Si la nécessité de soutenir massivement les investissements urbains est essentielle, force est de constater que cette imposition d’une clé de répartition conduira à réduire les subventions pour des dépenses en moyens humains pourtant indispensables sur le terrain. Tel est le cas notamment pour des actions de cohésion sociale dans des quartiers confrontés à des enjeux socio-économiques (comité de quartier, services à domicile, travailleurs de rue, etc.). L’on peut dès lors craindre les conséquences sur le terrain d’une telle réduction des investissements au niveau wallon, là où la cohésion sociale implique un travail continu et sans relâche, portant ses fruits sur le moyen et long terme.

Ceci est d’autant plus interpellant que le Gouvernement wallon entend revoir le mécanisme du Plan de Cohésion sociale en impliquant un maximum de communes dans le dispositif, mais sans garantie à ce stade que des moyens supplémentaires seront engagés afin de ne pas pénaliser les villes et communes qui actuellement, grâce aux moyens issus des PCS, sont en capacité de lutter contre la précarité, la paupérisation et des poches importantes « d’incohésion » sociale  (V. avis du C.A. de l’U.V.C.W. du 5 juin 2018, http://www.uvcw.be/no_index/actualite/7557-64370816928206152018100555287721632274.pdf).

L’UVCW s’inquiète dès lors du risque d’une réduction de l’investissement régional dans la politique de cohésion sociale en milieu urbain, indispensable pour le vivre ensemble et la solidarité. L’Union des Villes et Communes de Wallonie réclame une augmentation du budget dévolu au PCS permettant, premièrement d’impliquer un maximum de communes dans le dispositif sans pénaliser les communes qui, grâce aux moyens issus des PCS, sont en capacité de lutter contre la précarité, la paupérisation et des poches importantes « d’incohésion » sociale et deuxièmement, compensant notamment, pour les villes concernées, les conséquences des orientations prises dans le cadre de l’avant-projet de décret PGV en matière de répartition des dépenses.

Compte tenu de la volonté régionale d’impliquer un maximum de communes dans le dispositif, l’UVCW revendique avec force une nécessaire augmentation substantielle des budgets dévolus au dispositif PCS, de manière à ne pas pénaliser les communes qui, grâce aux moyens issus des PCS, sont en capacité de lutter contre la précarité, la paupérisation et des poches importantes « d’incohésion » sociale.

En outre, il importe de souligner que l’élaboration, la mise en œuvre, le suivi, la communication et l’évaluation de la future PDU et donc de la PGV impliqueront, au sein des villes concernées, la consécration de moyens humains. Ces derniers doivent impérativement pouvoir être couverts dans le cadre du subventionnement proposé par l’avant-projet de décret et approuvé comme tel dans le cadre du mécanisme de contractualisation.

Quant aux dépenses d’investissement proprement dites, rappelons d’ores et déjà que les budgets dévolus à des outils urbains d’aménagement opérationnel (revitalisation, rénovation urbaine, …) sont insuffisants pour répondre aux ambitions locales et régionales. La volonté du Gouvernement wallon, de soutenir davantage les dépenses d’investissement peut être soulignée, si elle ne réalise pas au détriment d’autres politiques (visant l’ensemble des villes et communes), lesquelles doivent continuer à pouvoir être soutenues de manière constante.

Il convient en outre de relever que les termes « dépenses d’investissement » souffrent d’une absence de définition dans les textes en projet. Or, il parait essentiel que ces termes soient clairement définis via notamment des lignes directrices données suffisamment en amont aux villes concernées. A la lecture de l’article 9 de l’avant-projet de décret, les « dépenses d’investissement », dont il faudrait atteindre 50 % minimum, semblent devoir être distinguées des « dépenses d’acquisition ». Il parait toutefois essentiel que les opérations de maîtrise foncière, sous quelque forme que ce soit (en ce compris les acquisitions), soient considérées comme des dépenses d’investissement et comptabilisées comme telles dans le cadre de la répartition des dépenses. Ces opérations profiteront en effet à long terme au développement urbain.

Les dépenses réalisées dans le cadre de marchés publics de service pour le recours à des prestataires externes (bureau d’études, etc.) doivent être considérées comme des dépenses d’investissements dans la mesure où celles-ci contribuent au développement de projets d’envergure dont les effets positifs s’inscrivent sur le long terme. Il parait infondé de distinguer ces marchés de services des autres frais d’investissements, alors qu’ils constituent un préalable obligé à la concrétisation des projets dont ils font, somme toute, partie intégrante.

L’intégration des frais d’études dans le soutien régional des investissements locaux est par ailleurs la norme en Wallonie (subsides liés à la rénovation urbaine, subsides dévolus dans le cadre de l’ancrage, …).

Dans le même ordre d’idée, les dépenses en personnel réalisées par certaines villes pour l’étude et l’élaboration de projets immobiliers et/ou stratégiques (montage de dossier, étude de projets, …) doivent également être considérées comme des dépenses d’investissement. Ces études, menées en interne, ne peuvent en effet disposer des subsides liés à d’autres outils régionaux (rénovation urbaine notamment). Elles sont pourtant une composante indispensable à la concrétisation des projets. Ces frais doivent dès lors pouvoir être considérés comme des dépenses d’investissement afin d’éviter d’entrainer une inégalité manifeste dans l’application sur le terrain du taux minimum d’investissement à réaliser par les grandes villes ou d’inciter les grandes villes concernées à se tourner vers des prestataires externes alors qu’elles ont développé une expertise en interne dont la plus-value est largement reconnue.

Concernant le taux de 50 % minimum de dépenses d’investissement, on relèvera positivement la volonté d’appliquer de manière progressive (+10 % par an) cette nouvelle mesure aux villes qui ne l’atteignent pas encore. Tel que libellé dans le projet d’arrêté, il semblerait toutefois que cette adaptation progressive doive s’analyser en fonction des dépenses programmées par année. Ainsi, par exemple, une ville qui aurait actuellement 20 % des dépenses d’investissement doit, selon le projet d’arrêt proposé, au moins atteindre 30 % de dépenses d’investissement à réaliser l’année 1, 40 % à réaliser l’année 2 et 50 % à réaliser les autres années. Dans une logique de programmation pluriannuelle et de droit de tirage, il semble impératif que la comptabilisation se fasse sur l’ensemble des dépenses réalisées au cours des six années et non pas année par année. Cela reviendrait, dans l’exemple cité, à ce que la ville atteigne au minimum 45 % des dépenses d’investissements au cours des six années de la programmation pluriannuelle. Ceci tiendrait en outre mieux compte du temps nécessaire à la réalisation des investissements et des opportunités qui peuvent se présenter dans certains dossiers.

Enfin, tel que libellé, le nouvel article L.3351-2, paragraphe 3 du CDLD impose que le dossier de PDU prévoie « un montant total des dépenses d’investissement nécessaire à la réalisation des actions de minimum 50 % ». Or, ce dossier doit viser des actions impliquant un montant total de dépenses nécessaires représentant 150 % de l’enveloppe. Ce dossier ne pourrait donc pas être entièrement réalisé. Par conséquent, imposer un minimum de 50 % dans un panel d’actions qui dépasse ce qui sera réalisable n’apporte aucune garantie que ce taux sera respecté dans les réalisations sur le terrain, sauf à considérer que l’ensemble des actions proposées doit être réalisé, ce qui paraitrait totalement inopportun et contreproductif. Concernant l’article L3351-2, paragraphe 3 en projet ainsi que l’article 3 du projet d’arrêté, il s’avère opportun d’ajouter le terme « minimum » avant « cent cinquante pour cent ».

  1. 4.     Procédure de contractualisation

Selon le décret du 17 juillet 2018, l’adoption d’une PDU se ferait dans le cadre de l’élaboration d’un PST. Rappelons que l’élaboration d’un PST implique de présenter celui-ci au conseil communal dans les six mois qui suivent la désignation des échevins ou suite à l’adoption d’une motion de méfiance. Ce délai est porté à neuf mois pour les premiers PST couvrant la législature 2018-2024.

L’avant-projet de décret prévoit que, dans les 10 jours qui suivent la décision du conseil communal, le collège envoie la PDU au Pôle Aménagement du territoire pour qu’il remette un avis dans les 45 jours au Gouvernement wallon. Ce dernier dispose de 90 jours pour approuver les actions, délai qui peut être prolongé de 15 jours en cas de demande de renseignements de la part du Gouvernement wallon. Cette approbation fonde le principe de contractualisation et donc de promesse de subsides liés à la PGV.

Tant l’avis du Pôle Aménagement du territoire que la décision d’approbation ou de refus d’approbation doivent être fondés sur la cohérence entre les objectifs régionaux, les ambitions transversales de la grande ville et les actions pour lesquelles le collège communal entend recevoir une subvention. L’approbation peut être partielle. Dans ce cas, la ville dispose de 60 jours pour soumettre une proposition de modification. Cette possibilité de modification ne peut être utilisée qu’à une seule reprise. En cas de refus d’approbation, la ville n’est plus admise à proposer un projet alternatif tout au long de la programmation.

Les conséquences financières d’un refus d’approbation sont donc extrêmement lourdes. Elles peuvent mettre en péril un pan entier de la politique urbaine durant six années consécutives et ainsi hypothéquer ou retarder des investissements importants à mener dans des quartiers prioritaires. Il en est de même de la possibilité de ne soumettre qu’une seule fois une modification en cas d’approbation partielle, dans un délai relativement court (compte tenu notamment de la nécessité d’une analyse et d’un passage au conseil communal). Dans une logique de programmation pluriannuelle, d’un budget régional prévu annuellement et d’un mécanisme de droit de tirage, il parait inopportun que la ville soit ainsi limitée pour soumettre à approbation une adaptation de sa PDU ou une nouvelle PDU avec des conséquences aussi importantes sur son développement urbain et ses finances. L’UVCW a donc demandé qu’en cas de refus et d’approbation partielle, la ville ait la possibilité de soumettre à approbation une PDU adaptée ou nouvellement réalisée, sans limitation dans le temps.

L’UVCW a ensuite insisté pour qu’une interprétation souple soit donnée dans le cadre de l’analyse réalisée par le Pôle AT et le Gouvernement wallon compte tenu des objectifs régionaux définis de manière relativement large et des besoins urbains qui peuvent fortement varier d’une ville à l’autre. Rappelons que la force du dispositif de la PGV est de conférer une large autonomie aux grandes villes concernées dans le choix des actions, en tant qu’expertes des enjeux de leur territoire. Au vu de la nécessaire articulation des acteurs et intervenants sur le terrain et du caractère reconnu et légitime des autorités locales en la matière, la politique de la ville doit être gérée de manière décentralisée, soutenue dans ses actions par les autres niveaux de pouvoirs. Un interventionnisme poussé de la Wallonie réduirait dès lors fortement la plus-value de la politique urbaine et singulièrement de la Politique des Grandes villes. Ce besoin de souplesse dans l’analyse est d’autant plus crucial si les conséquences dramatiques en cas de refus d’approbation et d’approbation partielle, prévus dans l’avant-projet de décret, sont maintenues. Il doit en découler la possibilité de proposer un panel d’actions variées afin de permettre de répondre adéquatement aux besoins et actions prioritaires identifiés (lutte contre les cellules commerciales vides, rénovation d’espace public, etc.).

L’UVCW s’interroge par ailleurs quant aux motifs qui pourraient fonder les approbations partielles des actions. Celles-ci, tout comme les refus d’approbation, ne pourraient être l’occasion de procéder à des choix d’opportunité de la part des instances régionales. De même, elles ne  pourraient pas conduire à redéfinir les priorités entre les actions arrêtées au niveau local. De manière générale, il importe que la décision régionale soit strictement limitée à l’analyse de la cohérence générale de la PDU au vu des objectifs régionaux, cette analyse ne pouvant porter spécifiquement sur la nature ou l’ordre de chacune des actions entre elles. A défaut, en se prononçant sur la priorisation des actions, l’approbation du Gouvernement cadenasserait la PDU en lui retirant sa capacité d’adaptation et sa souplesse nécessaire qui en font justement l’attrait et l’intérêt.

La Wallonie a décidé d’accompagner les sept villes concernées pour l’élaboration de leur première PDU. Cette décision est à souligner positivement. Dans le cadre de la rédaction de leur PDU, les sept grandes villes devront identifier l’ensemble des sources de financement, mais seuls les moyens financiers liés à la PGV leur seront garantis à l’issue du processus d’approbation. D’autres subsides régionaux pourtant liés à la politique de la ville (revitalisation urbaine, rénovation urbaine, etc.) sont donc exclus du système de contractualisation. Dans un objectif d’efficience du mécanisme de contractualisation et dans la mesure où le PST et la PDU permettront d’avoir une vue globale de tous les outils (rénovation urbaine, revitalisation urbaine, …) il semble que le mécanisme de contractualisation mis en place dans le cadre de la PDU ne doit pas être limité au seul subside lié à la PGV, mais devrait également à terme viser les autres sources de financement régional, à condition que la hauteur du financement soit garanti pour l’ensemble des villes et communes qui peuvent y émarger.

L’accompagnement régional, s’il doit pourvoir à l’analyse du contexte local et la détermination d’ambitions et d’actions définies à l’échelle de la grande ville, doit également permettre de mener une réflexion sur la spécialisation des fonctions de chaque ville et le développement harmonieux et complémentaire des différents territoires. La localisation et le rayonnement des villes impliquent des influences plus ou moins fortes entre elles. L’accompagnement régional à disposition des sept villes wallonnes doit dès lors être l’occasion d’appuyer au mieux la cohérence entre les PDU adoptées par chacune des grandes villes, dont les options resteraient définies dans le strict respect de l’autonomie communale. Ceci implique notamment d’identifier et mettre en avant les atouts urbains et les axes de développement afin d’assurer la meilleure complémentarité entre les territoires, en particulier entre les grandes villes wallonnes et celles situées en dehors des frontières régionales, mais ayant une influence sur leur développement.

En outre, afin d’assurer une certaine cohérence entre chaque PDU et les objectifs régionaux, mais également entre l’ensemble des PDU, il paraitrait opportun que l’accompagnement régional mis en place, le cas échéant adapté en fonction des expériences passées, puisse être pérennisé lors de chaque nouvelle programmation. Il en est d’autant plus ainsi que l’élaboration de la PDU, concomitamment à celle du PST, emportera une charge de travail administrative non négligeable en début de mandature locale. Pour ce faire, l’Union des Villes et Communes de Wallonie réitère son offre de services pour un accompagnement pérenne de qualité, tant pour les villes PGV que pour les autres villes souhaitant entrer en démarche PDU.

  1. 5.     Liquidation des tranches, mise en œuvre et contrôle

Le droit de tirage serait liquidé annuellement, par sept tranches successives. La première tranche serait versée automatique l’année de l’approbation des actions de la PDU, visée à l’article L3351-9 en projet. Les années suivantes, le versement des tranches serait conditionné à l’approbation d’une PDU.

Même si cette situation est appelée à rester rare, le décret du 17 juillet 2018 prévoit que la rédaction d’un PST, et donc également d’une éventuelle PDU, doit avoir lieu dans les six ou neuf mois qui suivent l’adoption d’une motion de méfiance concernant l’ensemble du collège communal. Une telle situation n’exclut donc pas la mise en place d’une nouvelle contractualisation en cours de mandature et de programmation. Par conséquent, la définition du délai N en fonction de « l’année d’approbation visée à l’article L3351-9 » mériterait d’être adaptée afin de tenir compte de cette éventualité. Il pourrait en être de même des délais prévus pour la rédaction des rapports intermédiaire et final. Précisons qu’il est essentiel de conserver cette possibilité d’adapter les PDU et de les soumettre à approbation en cas de modification de la majorité communale et ce, afin de tenir compte des priorités nouvellement émises et d’éviter toute discordance entre la PDU imposée par une ancienne majorité et le nouveau PST.

Bien que cette éventualité ne semble pas directement exclue dans les projets de texte soumis, on insistera sur la nécessité que la ville puisse poursuivre des collaborations avec d’autres partenaires locaux (ASBL, régie communale, CPAS, etc.) en vue de la mise en œuvre des actions contenues dans sa PDU approuvée. Cette pratique a été largement développée par les grandes villes dès la mise en place de la PGV en 2000. L’expérience accumulée par ces partenaires démontre à elle seule l’intérêt de poursuivre ces synergies. Comme développé plus loin dans ce point, il semble que cette possibilité ait été omise dans le libellé de certains états des dépenses et justificatifs à fournir.

L’avant-projet de décret prévoit principalement deux mécanismes de contrôle de l’état des dépenses :

-        l’un qui se réalise au fur et à mesure dans le cadre de la mise en œuvre de chaque action ;

-        l’autre dans le cadre du rapport d’évaluation.

On soulignera une lourdeur administrative injustifiée qui consiste pour le collège communal à devoir transmettre à deux reprises l’état des dépenses et les pièces justificatives : l’un au fur et à mesure, l’autre lors du rapport d’évaluation. N’apportant aucune plus-value en termes de vérification ou d’information, cette double transmission doit impérativement être levée, soit en supprimant le contrôle réalisé au fur et à mesure (art. L3351-10 à L3351-12 projetés), soit en supprimant la nécessité d’inclure l’état des dépenses et les justificatifs déjà communiqués dans le rapport final.

  1. Transmission de l’état des dépenses au fur et à mesure de la réalisation de chaque action

Il convient de distinguer trois types de dépenses :

-        Pour les dépenses relatives aux frais de personnel et de fonctionnement, l’état des dépenses est tenu par le collège communal et envoyé annuellement, ainsi que les pièces justificatives, au Gouvernement wallon.

L’article L3351-10 en projet devrait utilement apporter des précisions quant à la période devant être couverte par cet état des dépenses transmis. A l’instar des conventions conclues par le passé en matière de PGV, il semblerait opportun d’octroyer aux villes concernées un délai leur permettant de rassembler les pièces justificatives nécessaires et ce, d’autant plus si la mise en œuvre des actions implique un partenariat avec d’autres entités locales (ASBL, Régie communale, CPAS, etc.). Il paraitrait dès lors plus opportun de préciser explicitement dans l’avant-projet de décret que l’état des dépenses et les justificatifs doivent porter sur une période débutant, pour le premier état des dépenses, à l’entame de la période de programmation et, pour les autres états des dépenses communiqués, le lendemain de la période ayant fait l’objet d’une précédente communication de l’état des dépenses, et se terminant maximum six mois avant la date prévue pour sa communication.

Quant au principe selon lequel « le collège tient l’état des dépenses », cette formulation devrait également être précisée en ce qu’elle semble induire que l’autorité locale dispose d’un état des dépenses mis à jour au jour le jour, ce qui contrevient, semble-t-il, aux dynamiques existantes de partenariat pour la mise en œuvre de certaines actions.

-        Pour les dépenses liées à l’exécution d’un marché public, le collège communal envoie au Gouvernement un état des dépenses ainsi que les documents justificatifs y relatifs au plus tard dans les quatre ans qui suivent l’attribution d’un marché.

Le projet d’arrêté liste les pièces justificatives à fournir. Certaines de ces pièces sont exclusivement liées à l’exécution de travaux (métrés estimatifs, …). Or, le financement de la PGV doit pouvoir couvrir les autres dépenses d’investissement réalisées dans le cadre de la passation de marchés publics de service rendant possible la réalisation de ces travaux (étude, etc.). Dès lors, l’adaptation du projet d’arrêté parait nécessaire afin de limiter la communication de certaines pièces justificatives listées aux seuls marchés publics de travaux concernés.

En outre, il paraitrait opportun de prévoir une certaine souplesse au niveau des délais. En effet, si le délai de quatre ans maximum parait réaliste dans bon nombre de cas, la concrétisation de certains dossiers d’envergure peut accuser des retards, parfois imputés à l’adjudicataire. Ces dossiers, souvent de grande ampleur, ne pourraient souffrir de l’absence de financement par la PGV. La possibilité d’introduire un dossier au-delà du délai lorsque les circonstances le justifient parait dès lors essentielle afin de ne pas hypothéquer ces types d’investissement.

Concernant la liste des pièces justificatives à fournir en matière de marché public, reprise dans le projet d’arrêté, celle-ci ne fait référence qu’aux marchés publics dont la ville est pouvoir adjudicateur. Il ne semble dès lors pas possible de bénéficier des subsides de la PGV pour couvrir les prix des marchés publics conclus par les partenaires de la commune (ASBL communale, régie communale, CPAS, etc.) en vue de la mise en œuvre de la PGV. Cette situation s’oppose à une pratique développée par certaines grandes villes, largement éprouvée en termes de gestion et de fonctionnement. Il parait donc indiqué de permettre la poursuite de ces collaborations, par une adaptation du projet d’arrêté, afin d’autoriser ces partenaires à conclure directement des marchés publics pour la mise en œuvre des actions de la PDU tout en bénéficiant du soutien financier régional.

-        Pour les dépenses liées aux acquisitions, le collège communal envoie au Gouvernement wallon les documents justificatifs du paiement des frais d’acquisition dans les six mois de la passation de l’acte authentique. Précisons que les dépenses admissibles dans le cadre des acquisitions sont celles faisant l’objet d’un acte authentique. L’UVCW s’interroge dès lors sur la possibilité d’y inclure les acquisitions opérées par jugement dans le cadre d’une expropriation. Ces dernières devraient à notre sens être également couvertes dans le cadre du financement de la PGV.

De manière générale, concernant les articles en projet L3351-10 et L3351-15, on relèvera que l’usage du terme « approbation » induit une confusion. En effet, l’approbation est un procédé consistant pour l’autorité de tutelle à marquer son accord à ce qu’un acte administratif pris par une autorité sous tutelle produise ses effets (P. Goffaux, Dictionnaire de droit administratif, Bruylant, 2e éd., 2015, v° approbation). En l’espèce, il ne s’agirait pas pour la Wallonie de faire en sorte que les décisions prises par la ville sortent ses effets, mais bien de vérifier l’état des dépenses et leur conformité à la PDU approuvée. La référence à une quelconque « approbation » devrait dès lors être supprimée.

Enfin, le guichet unique peut s’apparenter à une véritable simplification administrative. Il pourrait s’avérer opportun que celui-ci soit également accessible aux partenaires des villes dans la mise en œuvre de leurs actions (ASBL, CPAS, etc.) en leur permettant notamment de l’alimenter directement de documents en leur possession. Ceci conduirait à éviter certains allers-retours pour les dossiers dont la gestion a été confiée par la ville à un partenaire.

  1. 6.     Interdiction du double financement et cofinancement

L’article L3351-13 en projet prévoit que le « double financement des dépenses approuvées est interdit ». En cas de financement par une aide autre que le droit de tirage, le collège doit en informer le Gouvernement wallon.

Cette disposition, en particulier l’absence de définition du « double financement », semble être source de confusion. De par son libellé, l’article L3351-13 projeté pourrait effectivement induire que tout cofinancement d’une action entraine la perte du subside lié à la PGV pour cette même action.

Il paraitrait dès lors plus opportun de remplacer le contenu de l’article L3351-13 projeté par le libellé, tel que repris dans les dernières conventions PGV, selon lequel la subvention ne peut induire un dépassement du montant total des dépenses dans l’hypothèse où l’action fait l’objet d’autres interventions financières émanant de la Wallonie, de la Communauté française ou de tout autre organisme public ou privé. Rappelons que la recherche d’un cofinancement s’inscrit dans le principe d’efficacité stratégique et de bonne administration.

  1. 7.     Rapport d’activités et modification

L’avant-projet de décret prévoit la réalisation de deux rapports.

-        Un rapport intermédiaire doit tout d’abord être réalisé dans les trente mois de la réception de la décision d’approbation de la PDU. A cette occasion, le collège communal peut proposer une modification de la PDU sur la base d’éléments nouveaux. Ces modifications font alors l’objet d’une approbation par le Gouvernement wallon.

Selon l’avant-projet de décret, la PDU approuvée serait donc figée et ne pourrait être modifiée qu’à l’occasion du rapport intermédiaire. Or des contraintes, opportunités, et aléas peuvent surgir en cours de programmation, bien avant ou après la rédaction d’un rapport intermédiaire, et, de par leur importance, nécessiter de définir de nouvelles actions, voire de réorienter les objectifs stratégiques. De même, en fonction des délais, des analyses hâtives devront être réalisées si des évènements externes conduisant à devoir modifier la PDU surviennent juste avant la remise du rapport intermédiaire.

Dès lors, il est essentiel que la possibilité d’adapter sa PDU puisse avoir lieu, à l’initiative de l’autorité locale et à tout moment, afin de répondre au mieux à l’évolution de la situation locale lorsque celle-ci fait face à des circonstances exceptionnelles. Ceci permet aussi de garantir la nécessaire articulation entre la PDU et le PST, ce dernier pouvant être actualisé librement en cours de législature, mais également d’orienter la PDU en fonction des informations non disponibles lors de son élaboration (FEDER, appels à projets, etc.).

Hormis en cas de demande de modification de la PDU, le rapport intermédiaire prévu à l’article L3351-14 projeté ne semble apporter comme seule plus-value que celle d’informer l’autorité régionale de l’état de mise en œuvre de la PDU. Le contenu de l’information n’est par ailleurs aucunement précisé dans les textes en projet et le rôle du Gouvernement se limite à prendre acte de la transmission de ce document. Il semble dès lors plus approprié de considérer ce document comme un « état des lieux » et non un « rapport intermédiaire », ce dernier terme faisant plutôt référence aux documents fondant le contrôle a posteriori de l’usage de la subvention. Une adaptation du libellé de l’avant-projet de décret semble dès lors recommandée.

A noter que si cet état des lieux doit être transmis dans les 30 mois, la commune doit rester libre, sur base volontaire, d’échanger de manière plus régulière avec l’administration et l’autorité régionale.

-        Un rapport d’évaluation sur la mise en œuvre des actions est envoyé par le collège dans les 60 mois de l’approbation de la PDU.

Le projet d’arrêté renferme le contenu de ce rapport. Comme déjà précisé, il apparait que ce rapport doit contenir l’ensemble des états des dépenses et pièces justificatives déjà à fournir auparavant et de manière distincte. Cette lourdeur administrative superflue doit être levée. Si la disposition devait être maintenue en l’état, il conviendrait de prévoir dans l’arrêté, la période couverte par l’état des dépenses devant être transmis (acquisition pour lequel l’acte authentique a été réalisé plus de 6 mois avant la communication du rapport intermédiaire, …).

Insistons sur le fait que, pour certaines actions, l’état des dépenses et les justificatifs ne pourraient être communiqués dans le cadre du rapport d’évaluation lorsque la concrétisation des actions qu’ils concernent sont en cours ou s’avèrent trop récentes (par exemple pour un marché public dont l’attribution date d’il y a moins de quatre ans, voire plus en cas d’opérations d’envergure). Il est crucial que le rapport d’évaluation, s’il est maintenu, ne constitue pas un frein à la réalisation de ces actions en fin de programmation, laquelle doit impérativement rester possible.

Ce rapport contient l’évaluation de chaque action sur la base des indicateurs de résultat définis dans la PDU. Précisons à ce sujet que certaines actions peuvent ne disposer de résultats probants qu’à moyen et (très) long terme et donc bien au-delà de la programmation. Il en sera d’autant plus ainsi pour les actions concrétisées en fin de programmation ou pour les actions en cours de concrétisation. Les indicateurs de résultat doivent dès lors être définis par la ville afin de l’éclairer sur l’efficience de sa stratégie, sans incidence quant au mécanisme de contractualisation mis en place avec la Région.

  1. 8.     Contrôle et remboursement

Selon le projet de décret, ce contrôle se réaliserait sur la base :

-        des états des dépenses et justificatifs communiqués au fur et à mesure pour chaque action ;

-        du rapport intermédiaire ;

-        du rapport final.

L’avant-projet de décret prévoit par ailleurs que les modalités du contrôle seront précisées par arrêté du Gouvernement wallon. Celles-ci semblent reprises à l’article 8 du projet d’arrêté, bien que ce dernier traite d’une « évaluation » par le Gouvernement wallon et non d’un « contrôle ». Selon cet article, le Gouvernement opèrerait un contrôle sur la base des indicateurs de résultats définis dans la PDU. Il semblerait que l’article 8 renvoie erronément à la disposition de l’avant-projet de décret relatif au contrôle de l’usage de la subvention alors qu’il devrait renvoyer à celui portant sur le rapport général rédigé par le Gouvernement wallon.

Insistons toutefois sur le fait que le Gouvernement wallon ne pourrait conditionner a postériori le financement des actions en fonction des indicateurs de résultats, alors qu’il a approuvé en amont la PDU proposée. Ces indicateurs de résultats visent avant tout à éclairer la ville sur les actions qu’elle entreprend dans le cadre de sa stratégie et, par ailleurs, un indicateur peut in fine s’avérer peu représentatif ou simplement devoir être apprécié sur un plus long terme pour s’avérer éclairant. Les indicateurs ne pourraient pénaliser une ville qui constate que l’action ne rencontre pas le résultat escompté ou est confrontée à des aléas externes influençant le résultat de l’indicateur choisi.

Si le droit de tirage n’a pas été épuisé, soit par manque de dépenses soit parce que celles-ci n’ont pas fait l’objet de justification dans les délais, les sommes trop perçues doivent, suivant les textes en projet, être remboursées. Selon l’arrêté, les paiements restants de la programmation et le cas échéant, des programmations suivantes sont réduits à due concurrence. A l’instar du FRIC, il parait opportun que l’enveloppe globale réservée à la Politique des Grandes villes puisse lui être entièrement consacrée. Ainsi, l’UVCW a demandé l’ajout d’un alinéa précisant que l’inexécuté peut profiter aux autres grandes villes par une redistribution du montant de l’enveloppe qui doit être remboursée.

Enfin, précisons que le Gouvernement wallon s’engage à rédiger un rapport général à la fin de chaque législature communale lequel sera transmis au Parlement wallon. Cette volonté de transparence est à saluer.

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Ce document, imprimé le 19-12-2018, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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