Enquête publique et annonce de projet : peut-on remplacer la consultation du dossier sur place par une mise à disposition sur internet ?

Que ce soit pour éviter les contacts dans le cadre de la pandémie de Covid-19 ou par souci de simplification administrative, la question se pose de savoir si, dans le cadre d’une enquête publique ou d’une annonce de projet, il est possible de remplacer la mise à disposition du dossier de demande à la commune par une mise en ligne de celui-ci sur le site internet de la commune.

Cette question complexe amène à nous demander quelles seraient les implications de cette pratique, d’une part, sur la validité de la procédure d’enquête ou d’annonce et, d’autre part, sur le respect de la protection des données personnelles et des droits de propriété intellectuelle.

La validité de la procédure d’enquête

Tant l’article D29-16 du Code de l’environnement que les articles D.VIII.6 et  D.VIII.17 du CoDT imposent que le dossier soumis à enquête publique ou à annonce soit consultable gratuitement à l'administration communale. Il n’est donc pas possible de ne pas assurer un accueil du public pour la consultation du dossier.

Si une commune n’assurait pas cet accueil du public pour la consultation du dossier et qu’un citoyen parvenait à démontrer qu’eu égard à cette circonstance il n’a pas pu faire valoir ses observations en connaissance de cause (pas d’accès internet, pas de bonne visibilité des plans, ...) la procédure d’enquête ou d’annonce pourrait être invalidée, entrainant dans sa chute le permis lui-même.

Si par contre, la publication du dossier sur internet se fait parallèlement à sa mise à disposition à la commune, il n’y a pas de risque que la procédure d’enquête ou d’annonce soit invalidée puisque cette modalité supplémentaire va dans le sens d’une plus grande information du public. Les articles D 29-12 du Code de l‘environnement et D.VIII.13 du CoDT autorisent expressément ces formes supplémentaires de publicité. Reste la question de la protection des données personnelles et des droits de propriété intellectuelle.

La protection des données personnelles et les droits de propriété intellectuelle

Le droit d’accès aux dossiers de demande de permis n’est pas absolu et doit tenir compte d’autres réglementations. Ainsi, tant l’article D 29-15 du Code de l’environnement que les articles D.VIII.6 et D.VIII.16 du CoDT prévoient que lorsqu'une demande d'autorisation relative à un projet est introduite, l'instance chargée d'apprécier le caractère complet de cette demande doit décider s'il convient de soustraire à l'enquête publique ou à l’annonce de projet certaines données, au regard des motifs et critères de limitation du droit d'accès à l'information visés notamment à l’article D 19 du Code de l’environnement. Parmi les motifs de limitation contenus dans cet article on retrouve la confidentialité des données à caractère personnel et les droits de propriété intellectuelle.

Il est important de ne pas se méprendre sur la portée de ces motifs de limitation. Ils n’aboutissent pas à interdire toute divulgation de données personnelles ou de plans d’architecte protégés par le droit d’auteur, que ce soit dans le cadre de la consultation d’un dossier soumis à enquête ou dans le cadre d’une demande d’accès à l’information formulée dans le cadre de l’article D 10 du Code de l’environnement.

En effet, le § 2 de l’article D 19 du Code de l’environnement énonce bien que les motifs de limitation visés en son § 1er sont interprétés de manière restrictive en tenant compte de l'intérêt que présente pour le public la divulgation de l'information. Et de préciser que dans chaque cas particulier, l'autorité publique met en balance l'intérêt public servi par la divulgation avec l'intérêt servi par le refus de divulguer.

La jurisprudence de la Commission de recours pour l’accès à l’information en matière d’environnement ( http://environnement.wallonie.be/cgi/dgrne/aerw/pe/droitinfo/li_difiche.idc)  permet de mieux cerner la portée des motifs de limitation.

Au niveau des données personnelles, elle admet que celles-ci soient divulguées dans la mesure où elles présentent un intérêt pour la bonne compréhension du projet (ex : l’adresse du projet). On peut donc en déduire que des données non nécessaires à la compréhension du projet telles que le numéro de téléphone, l’adresse du demandeur (si elle ne coïncide pas avec l’adresse du projet) sont des données qui ne doivent pas être divulguées. La balance d’intérêt à faire est donc logiquement influencée par la qualité de la donnée personnelle au niveau de l’information environnementale. On notera dans ce contexte que la CRAIE estime que les plans d’aménagement intérieur d’une habitation ne doivent pas être communiqués au vu notamment de ce qu’ils n’ont pas d’incidences directes sur l’environnement des demandeurs d’information.

Pour ce qui concerne les plans d’architecte, la CRAIE rappelle que sont uniquement protégés ceux qui constituent une œuvre originale[1]. Elle estime que les plans d’architecte ont une valeur particulière dans la bonne compréhension du projet. Selon ses termes, les plans « sont appelés à constituer des pièces essentielles en vue de déterminer la teneur et les implications exactes des permis auxquels ils se rapportent ; que l’examen de cette question requiert la possibilité d’examiner les plans en détail et, par conséquent, de s’en faire délivrer une copie, plutôt que d’avoir seulement la faculté de les consulter dans les bureaux de l’administration communale »[2].

Néanmoins il est très important de tenir compte du fait que ces deux positions de la CRAIE ne valent que dans le cadre d’une demande d’accès à l’information environnementale formulée par une personne identifiée.  Or dans le cas sur lequel nous nous questionnons il s’agit de mettre en ligne une demande de permis sur internet et partant, de la rendre accessible au monde entier sans demande à formuler.  Le contexte n’est donc pas comparable et on ne peut y transposer mutatis mutandis la jurisprudence de la CRAIE. Le caractère extrêmement large et inconditionné de l’accès à l’information sur internet va avoir nécessairement un effet sur la balance d’intérêt puisque l’intérêt protégé (données personnelles, droits d’auteur) sera plus exposé. Dès lors la publication des demandes de permis sur internet dans le cadre des enquêtes publiques et des annonces doit faire l’objet d’un meilleur encadrement réglementaire et de mesures d’accompagnement afin de garantir la protection tant des données personnelles que des droits d’auteur.

Au niveau des données personnelles, deux avis de l’Autorité de Protection des données sont particulièrement éclairants (l’avis n°13/2016[3] et l’avis n°102/2020[4] ). Les avis concernent la publication de permis sur internet mais sont transposables en grande partie à la question de la publication des demandes de permis. On en retiendra que l’APD n’est pas opposée aux publications sur internet mais qu’elle préconise toujours un encadrement qui actuellement fait défaut en droit wallon.

Ainsi estime-t-elle dans son avis n°102/2020 qu’une norme de rang de loi doit déterminer explicitement les finalités motivant les mesures de publicités mises en place ainsi que les publics concernés par ces mesures. Sur base de ces finalités (en principe dans notre cas la correcte information des citoyens afin qu’ils soient en mesure d’exercer leur droit de réclamation en connaissance de cause) l’APD estime qu’une norme de rang de loi doit déterminer si tout ou partie des données à caractère personnel concernées peuvent être accessibles aux publics concernés, et dans quelles conditions (anonymisées, moyennant identification, …).

Pour identifier les données personnelles qui doivent être accessibles, l’APD rappelle le principe de minimisation (uniquement divulguer les données nécessaires selon la finalité du traitement) consacré dans l’article 5, 1., c) du RGPD qui est assez comparable avec la balance d’intérêt prévue à l’article D 19 du Code de l’environnement. Ainsi, dans son avis n°13/2016 elle estimait déjà que les coordonnées de personnes physiques, pour autant qu'elles ne concernent pas le lieu pour lequel le permis est émis, doivent être soustraites à la publicité active ou encore que la simple identité d'une personne peut, dans certains cas, également nécessiter une protection vis-à-vis de conséquences négatives éventuelles en cas de divulgation de celle-ci (on pense notamment aux réclamants).

L’APD donne également des pistes sur les mesures techniques qui peuvent contribuer à minimiser les risques d’atteinte à la vie privée : non indexation par les moteurs de recherche, note dans le système à l'attention de l'utilisateur l'informant que les données ne peuvent pas être utilisées à des fins commerciales, …

On rappellera dans ce contexte que le fait d’adapter le formulaire de demande de permis afin d’informer le demandeur que sa demande va être publiée sur internet dans le cadre de l’instruction de celle-ci ne vaut pas consentement au sens du RGPD et ne dispense pas des contraintes énoncées ci-dessus.

En ce qui concerne la publication des plans d’architecte sur internet, nous sommes conscients des inquiétudes que cette pratique peut générer auprès de leurs auteurs. Le risque principal de préjudice étant selon nous une réutilisation de ceux-ci. Néanmoins il convient d’être conscient de la valeur qu’ils revêtent dans le cadre de la compréhension d’un projet, attestée par la jurisprudence de la CRAIE. Il faut donc veiller à concilier la protection des droits d’auteur avec le droit d’accès aux informations environnementales plutôt que d’être dans une logique de confrontation.

La publication nécessaire des plans doit ainsi faire l’objet d’aménagements destinés à davantage protéger les droits d’auteur que dans le cadre d’une communication personnelle afin de minimiser les risques de réutilisation (accès sur demande, consultation en ligne sans possibilité de téléchargement, …). Un consentement pourrait également être demandé à l’architecte pour la publication de tout ou partie des plans, sachant qu’en cas de refus, ces derniers ne seraient pas publiés sur internet mais pourraient être envoyés en copie à toute personne ayant vu le dossier en ligne, sur simple demande, ce qui revient sensiblement au même.

Au vu de toutes ces exigences, nous estimons qu’il serait nécessaire de modifier tant le Code de l’environnement que le CoDT afin d’organiser la publicité des demandes de permis sur internet dans le cadre des enquêtes publiques (avec circulaire complémentaire, le cas échéant). Nous estimons également que la publication des demandes de permis devrait être réalisée sur un portail régional unique où la question des accès, des protections techniques, du responsable de traitement pourrait être centralisée.

[1] Voir à ce sujet : https://www.fredericlejeune.be/quand-une-oeuvre-est-elle-originale-au-sens-du-droit-dauteur/

[2] http://environnement.wallonie.be/cgi/dgrne/aerw/pe/droitinfo/778.pdf

[3] https://www.autoriteprotectiondonnees.be/publications/avis-n-13-2016.pdf

[4] https://www.autoriteprotectiondonnees.be/publications/avis-n-102-2020.pdf