Financement des communes et développement territorial durable en Région wallonne: quelles contraintes pour les communes?

Olivier Dubois - Août 2006
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L'auteur

Olivier Dubois

Le Gouvernement wallon affiche, depuis plusieurs législatures, sa volonté d’attribuer un rôle important aux communes dans la promotion d’un développement territorial durable. Nous proposons, au travers d’une analyse du mode de financement des communes, d’identifier quelles sont aujourd’hui les principales contraintes qui pèsent sur les communes pour participer à l’essor d’un tel type de développement, basé sur le principe de subsidiarité.

Les deux éléments clés sur lesquels nous nous appuyons sont, d’une part, la notion de territoire pertinent - qui conduit à différencier les concepts de développement communal et de développement local - et, d’autre part, l’analyse de la situation financière des communes - qui met en évidence les raisons de la concurrence intercommunale.

Ces constats conduisent à s’interroger sur des notions généralement considérées comme importantes en gestion publique: la place de l’autonomie communale, le rôle de la commune et des collectivités locales comme acteurs du développement et la question du financement des pouvoirs locaux. Ces interrogations amènent à s’interroger sur un nouveau schéma de financement des communes favorisant la péréquation financière pour les dépenses incompressibles et une autonomie fiscale proportionnellement réduite - éventuellement déléguée à des structures territoriales plus pertinentes - mais qui s’inscrit dans une réelle architecture favorisant l’autonomie décisionnelle au niveau local.

S’inscrivant dans un mouvement mondial (Rondinelli et al. 1984; 1989; Blair, 2000), le Gouvernement wallon propose, au travers de documents d’orientation, de déléguer aux pouvoirs subordonnés une série de compétences. Dans l’Union européenne, ce mouvement s’inspire du principe dit de "subsidiarité" qui veut qu’un problème soit traité par le niveau hiérarchique le plus proche de celui où le problème se pose [1], ce qui se traduit souvent par une politique "plus proche du citoyen" [2].

Le domaine du développement territorial, en général, et de l’aménagement du territoire, en particulier, n’échappent pas à cette règle. Cette évolution peut se retrouver dans les programmes des derniers Gouvernements. Ainsi, la fiche 37.1 du CAW [3] adopté sous la précédente législature avance que "le Gouvernement encouragera le processus de décentralisation des communes lequel permet aux responsables communaux d’avoir un rôle prépondérant dans l’organisation de leur territoire et du cadre de vie de leurs concitoyens" (p. 120). Cette notion de décentralisation se retrouve dans les objectifs actuels du Gouvernement, notamment en milieu rural dans le Plan stratégique 4 de la Déclaration de politique régionale (DPR), visant précisément le développement territorial durable de la Wallonie. Bien que moins explicite sur le sujet, le SDER [4] - confirmé dans ses fonctions par les deux derniers Gouvernements - s’inscrit également dans cette optique lorsqu’il affirme que "les collectivités locales ont un grand rôle à jouer dans la mise en œuvre du SDER" (p. 226). 

Même si on peut s’interroger sur l’impact de ces déclarations d’intention en termes d’accroissement réel des prérogatives locales dans les domaines de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, il n’en reste pas moins que la commune dispose, en la matière, de nombreuses prérogatives et joue par conséquent un rôle essentiel dans le façonnement du territoire régional.

Il nous a semblé intéressant de mettre en perspective cette tendance à la décentralisation avec, d’une part, les lignes directrices actuelles de l’aménagement du territoire et, d’autre part, la structure de financement des collectivités locales en Wallonie. En effet, comme je vais tenter de le démontrer, il existe actuellement certains éléments structurels et organisationnels, qui font obstacle à l’essor d’un développement territorial durable s’appuyant sur le principe de subsidiarité en Wallonie.

Pour atteindre cet objectif, je structurerai mon exposé en trois temps. Tout d’abord, je vous rappellerai succinctement les objectifs d’aménagement du territoire adoptés par le Gouvernement wallon en 1999. Ensuite, je montrerai, au travers du développement de la notion de territoire pertinent et d’une analyse de la situation financière des communes, pourquoi la commune ne peut jouer pleinement le rôle d’acteur-clé du développement régional en Wallonie. Ensuite, je tracerai quelques pistes pour doter notre région d’une architecture institutionnelle plus en accord avec ses objectifs de développement territorial.

La planification territoriale en Wallonie: vers la notion de développement territorial

L’année 1999 marque un tournant dans l’histoire de la planification territoriale en Wallonie. En date du 27 mai, le Gouvernement wallon adopte son Schéma de développement de l’espace régional (SDER). L’adoption de ce document, long de 220 pages environ, fixe pour la première fois un cadre général pour la politique d’aménagement et de développement de l’ensemble du territoire régional. Il a été repris tel quel comme document de référence par le Gouvernement précédent (pp. 118-119 du CAW) et par l’actuel (DPR, p. 72).

Son apport s’inscrit cependant au-delà de ce premier constat. Tout d’abord, "il s’agit d’un schéma d’orientation, porteur d’objectifs transversaux à l’échelle de l’ensemble de la Région" (C. Vandermotten, 2001, p. 28). Ensuite, il rompt définitivement avec la tradition purement planificatrice - répartir les "fruits de la croissance" - pour entrer dans l’ère du développement territorial, soit une démarche d’aménagement qui vise à susciter le développement par une gestion adéquate des localisations. Enfin, il définit une série d’objectifs majeurs - structurer l’espace régional, assurer un cadre de vie épanouissant, intégrer la dimension supra régionale, répondre aux différents besoins primordiaux (logement, commerces, équipements et services) ou encore valoriser le patrimoine et protéger les ressources - dont l’opérationnalisation reste toutefois à définir.

Je ne retiendrai, pour les besoins de mon exposé, que l’objectif très général de structuration de l’espace - et notamment des villes et villages. Le SDER rappelle à ce propos qu’afin de susciter le développement durable du territoire wallon, il convient d’"éviter la dispersion de l’habitat, de recycler les terrains actuellement à l’abandon, de renforcer la centralité et de densifier l’urbanisation, le tout dans un esprit de gestion parcimonieuse du sol". Ces objectifs appellent un meilleur contrôle de la taille et de la localisation des parcelles qui s’urbanisent, tant à l’échelle des complexes urbains qu’à celle, plus fine, des noyaux d’habitat.

Signalons que la CPDT a déjà apporté des réponses à certaines questions pratiques que ces objectifs suggèrent. Pensons, entre autres, aux travaux relatifs aux coûts de la désurbanisation [5], à ceux liés à la révision des plans de secteurs [6] ou encore aux outils mis en avant dans l’étude consacrée à la politique foncière [7].

La commune, actrice du développement territorial?

Quel rôle peut jouer la commune dans la poursuite de ces objectifs? Pour deux raisons principales, nous constatons qu’actuellement la commune ne peut jouer pleinement le rôle d’acteur-clé du développement régional en Wallonie: la notion de "territoire pertinent" et la question des finances communales.

La notion de "territoire pertinent"

Très simplement, on peut relever de la Constitution et de la loi que le rôle des mandataires communaux est de "gérer l’ensemble des matières dites d’intérêt communal" (A. Coenen, 1992). Cela se traduit par le souci d’améliorer le bien-être des résidants de l’entité et éventuellement de toutes les personnes qui fréquentent l’espace communal. Dans ce cadre, on jugera de la pertinence d’une politique à ce qui se passe dans les limites du territoire communal, sans se soucier spécialement du bilan des entités voisines. Tout au plus, pourrait-on parler de "développement communal durable" lorsque l’on tient compte des répercussions futures des actions menées.

En complément à cette notion de "développement communal", on peut relever celle - de plus en plus présente, quoiqu’encore floue - de "développement local". Qu’est-ce qui permet de différencier ces deux notions? Essentiellement, la notion de territoire.  

Là où le développement communal est pensé et développé par des mandataires au sein de limites administratives fixes, le développement local naît d’un fait observable et s’enracinera dans un territoire d’extension variable et pertinent [8] selon l’objet et la région géographique considérée. Le développement local, en tentant de rapprocher le territoire d’action du "territoire pertinent", oblige donc à agir sur un territoire évoluant dans le temps, différent pour chaque problématique, de taille parfois très variable selon le contexte social, économique et environnemental et très souvent différent des limites administratives fixes comme le rappelle B. Dafflon (1994) [9]. C’est certainement, entre autres éléments, cette distanciation des territoires qui fait toute la difficulté de mener à bien des projets de développement local. 

Illustrons ceci par trois exemples concrets issus des travaux de la CPDT, et plus particulièrement de l’atlas Repères pour une dynamique territoriale en Wallonie (C. Vandermotten, et al., 2002). Les zones d’influence des centres d’emplois (p. 19 et carte 1) concernent généralement un grand nombre de communes (plus de 40 pour les centres de Bruxelles et de Liège), dont chaque territoire n’est qu’un élément d’un système important, traversé chaque jour par un grand nombre de déplacements. La carte des zones d’influence des centres scolaires de niveau secondaire (p. 24 et carte 2) permet d’identifier 58 centres scolaires, soit, en moyenne 4,5 communes par centre. Parmi ces centres, on trouve un certain nombre d’établissements communaux. De plus, d’après les auteurs, "les bassins de vie selon la scolarité ne se superposent qu’imparfaitement aux autres critères de polarisation". En comparaison, la carte des zones d’influence des centres hospitaliers locaux (p. 27 et carte 3) n’identifie que 33 centres, soit une zone de chalandise moyenne de près de 8 communes par centre. Cette complexité du territoire, fait de zones d’influence différentes selon le thème traité, mais aussi de pôles forts et de marges plus floues, a conduit l’équipe de recherche à esquisser des cartes de synthèses en contours flous (pp. 157 à 178).

La gestion de chacun des domaines que je viens de citer touche de près ou de loin les autorités communales: soit elles en ont, partiellement ou totalement, la gestion, soit elles en subissent les coûts indirects. C’est également au sein des limites territoriales communales que sont élaborés les schémas de gestion, favorisés en cela par la multiplication d’outils - schéma de structure communal, programme communal de développement rural [10], plans de mobilité, agences de développement local - pensés pour le niveau communal. On s’aperçoit que toute prise en compte du territoire pertinent nécessite un partenariat avec les entités voisines - parfois réticentes à participer car bénéficiaires des "effets de débordement" [11] - et une adaptation, parfois ardue, voire impossible, des outils existants.

Il est dès lors souvent difficile pour la commune de maîtriser tous les paramètres auxquels elle pourrait prétendre et la coexistence au sein d’un même territoire pertinent de plusieurs projets peut nuire à l’intérêt général. Par conséquent, eu égard à son territoire d’action et au manque de souplesse de certains outils, le développement local est souvent réduit à une juxtaposition de projets communaux, parfois contradictoires et souvent difficiles à articuler, car reflets d’autorités communales aux intérêts différents.     

La question des finances communales

En complément de ces questions géographiques, nous observons qu’il existe certaines contradictions entre la vision stratégique développée par la Région wallonne en termes de localisation des activités et les impératifs budgétaires de l’échelon communal. Ces contradictions pèsent d’autant plus sur la gestion des affaires communales que le contexte financier général des pouvoirs locaux est constamment sous tension. Ces contradictions sont de plusieurs ordres.

L’évolution générale: moins de dotations et plus de recettes fiscales

D’un point de vue général, l’origine des recettes des communes subit depuis 30 ans une lente mais profonde mutation. Comme le montre le graphique 1, la fiscalité locale est progressivement devenue la première source de financement. Alors qu’en 1977 elle couvrait 29 % des recettes des communes wallonnes, elle procure aujourd’hui près de 40 % des moyens financiers. On observe, dans le même temps, une progression des subsides, soit des montants octroyés aux communes dans le but de réaliser une tâche bien définie. Leur importance a crû de 8 % depuis 1977. Ils couvrent aujourd’hui 30 % des moyens. Cette croissance en termes relatifs de la fiscalité et des subsides s’est faite essentiellement au détriment des dotations, transfert de fonds des autorités supérieures qui ne sont pas assujettis d’une obligation d’affectation, principalement couvertes par le Fonds des communes. L’importance de cette forme de financement a diminué de 13,5 %. Elle ne représente plus aujourd’hui que 20 % des recettes alors qu’elle occupait le premier rang en 1977 avec 33,5 %. Cette évolution trouve son origine dans l’inadaptation des montants distribués aux communes à titre de dotation - à euros constants, cette forme de financement a même subi une érosion de plus de 20 % entre 1978 et 1990 avant de remonter légèrement par la suite - qui, couplée au transfert incessant de nouvelles compétences [12] oblige les mandataires communaux à trouver en interne les ressources nécessaires à leur fonctionnement.

Quelle incidence ces changements peuvent-ils avoir sur le comportement des acteurs communaux en matière de développement territorial? La réponse doit être recherchée dans le mode de prélèvement des impôts locaux en Belgique.

Les contradictions entre la fiscalité locale et les objectifs de développement territorial durable

Depuis 1860 et la suppression des octrois, la fiscalité de notre pays est une fiscalité directe assise principalement sur la résidence. Les habitants et les propriétaires d’immeubles constituent l’essentiel des contribuables locaux. Cet apport se fait principalement via deux instruments: les taxes additionnelles à l’impôt des personnes physiques (IPP) et celles à l’impôt foncier (appelé chez nous "précompte immobilier" - Pr. I.). A eux deux, ces instruments - dont le poids est sensiblement le même en Région wallonne - couvrent 77 % des recettes fiscales [13], soit près du tiers des moyens globaux. Par conséquent, accroître les recettes fiscales signifie souvent accroître le produit de ces deux impôts. Or, ce recours accru aux impôts locaux est socialement inéquitable et peut entraîner un mode de gestion dispendieux de l’espace. Pourquoi?

Pour une commune, accroître le produit de ces impôts peut se faire par trois biais. Il y a d’abord une évolution "naturelle" liée, pour l’IPP, à la progression des revenus déclarés et, en ce qui concerne le Pr.I., à l’indice des prix à la consommation [14]. Ensuite, les autorités communales peuvent augmenter le taux d’imposition. Enfin, elles peuvent mener une politique qui favorise l’augmentation de l’assiette à la base du calcul de l’impôt.

On peut estimer l’importance de ces trois éléments au départ des budgets communaux 2000 et 2004. En Wallonie, durant cette période, le produit des additionnels a crû, à euros courants, de 21,5 % pour ceux à l’IPP et de 22,1 % pour le Pr. I. (graphique 2).

En ce qui concerne l’IPP, les taux ont légèrement augmenté depuis 2000 (+ 4,4 %). La croissance des recettes est donc à mettre surtout à l’actif de la croissance globale du revenu des ménages dans tout le pays (+ 18,6 %), et à l’attraction de nouveaux ménages à revenus aisés [15]. Toutefois, si on parle à euros constants, il faut également tenir compte de la progression de l’indice des prix (+ 8,5 %) qui compense partiellement la progression du revenu des ménages. On remarquera que la progression nominale (+ 21,5 %) est inférieure au reflet conjoint de la progression des taux (+ 4,4 %) et de la valeur de l’assiette (+ 18,6 %). La différence (- 1,5 %) peut être attribuée à la différence entre, du côté positif, l’attraction de nouveaux résidants et, du côté négatif, les effets de la réforme fiscale de 2001. En effet, celle-ci a pour conséquence principale que le produit de l’impôt - y compris ses additionnels - évolue moins vite que celui des revenus déclarés.

De la même manière, la croissance du produit des additionnels au Pr. I. doit être attribuée tout autant aux constructions neuves et rénovations enregistrées (+ 7,3 %), qu’à une croissance des taux pratiqués par les communes (+ 6,3 %) ou à l’indexation des revenus cadastraux (+ 8,5 %) qui, de plus, ne fait que compenser la croissance des prix. En Brabant wallon, zone traditionnelle d’émigration de populations aisées, il convient même d’attribuer aux rénovations enregistrées et aux constructions neuves plus de 50 % de la progression du produit des additionnels au précompte immobilier, les communes de cette province ayant globalement fort peu augmenté leur taux d’imposition (+ 4,1 %) entre 2000 et 2004. On remarquera par ailleurs que ce mouvement, favorable à une croissance de l’assiette de calcul de l’impôt, était encore plus important durant la période 1995-2000, période de meilleure conjoncture économique ayant entraîné une activité plus intense du secteur de la construction.

La faible croissance des taux s’explique aisément par deux phénomènes. Tout d’abord, depuis 1997, les autorités régionales se sont fixé comme objectif de garantir la "paix fiscale" via un contrôle sur les taux. Chaque année, la circulaire budgétaire du Ministre en charge des pouvoirs locaux fixe un taux d’imposition recommandé pour toutes les taxes, plafond qui est respecté par les communes. Ensuite, une augmentation des taux d’imposition peut entraîner le mécontentement des habitants. Ainsi, pris entre la nécessité d’accroître les recettes fiscales et les contraintes qui pèsent sur l’augmentation des taux d’imposition, les mandataires locaux se voient poussés à se lancer dans une politique favorable à la croissance démographique.

Le graphique 2 met en évidence une autre réalité actuelle de la fiscalité communale: il semble plus aisé - pour des questions liées à la clé de répartition du Fonds des communes, mais aussi, peut-être, car cela permet de délocaliser une partie de la charge fiscale sur certains ménages extérieurs à la commune - d’œuvrer à la stabilité des recettes en favorisant la progression du produit du précompte immobilier. C’était particulièrement vrai entre 1994 et 2000, mais la croissance actuelle des taux des additionnels au précompte immobilier reste supérieure à celle appliquée à l’IPP. Or, en matière de croissance du précompte immobilier, une construction neuve contribue, plus que les transformations, à la croissance de l’assiette d’imposition: d’une part, le "saut" de revenu par rapport à un terrain vierge sera toujours plus élevé qu’une rénovation (il est, en moyenne, d’un facteur 1 à 60 en Région wallonne, le RC des  parcelles de logement étant, en moyenne, plus élevé de 60 fois que celui des terrains à bâtir) et, d’autre part, une enquête menée en 1999 dans deux communes belges (Gesves et Heusden-Zolder) a montré qu’une part substantielle des améliorations importantes apportées au bâti échappe aux contrôles de l’administration du cadastre. Par conséquent, les édiles communaux seront poussés à œuvrer à l’urbanisation de leur territoire puisque cet élément est le vecteur privilégié qui permet d’accroître les recettes fiscales sans rehausser les taux.

Dès lors, les communes sont tentées d’évoluer dans un contexte de concurrence sur le marché de la localisation résidentielle, particulièrement celui du candidat bâtisseur. Les conséquences potentiellement néfastes de ce mouvement en termes de gestion parcimonieuse du territoire ne doivent pas être démontrées ici [16]. Je m’attarderai plutôt sur le caractère inéquitable d’une telle évolution. Tout d’abord, en se reposant sur le produit des impôts locaux, la lente, mais profonde, évolution actuelle restreint les mouvements de péréquation, ce qui ne peut que favoriser relativement les entités "riches" par rapport à leur consoeurs moins bien dotées. Certains travaux antérieurs ont, à ce propos, souligné que les agglomérations doivent appliquer une pression fiscale supérieure aux banlieues pour obtenir des recettes équivalentes et que les écarts de richesses ont tendance à s’accroître au cours du temps [17]. En ce qui concerne les impositions additionnelles à l’IPP, on est en droit de se demander si leur maintien ne favorise pas une répartition inéquitable de l’impôt, frappant particulièrement les revenus du travail au détriment des autres sources de revenus, d’une importance généralement croissante en fonction des émoluments. Il s’agit toutefois là d’un débat qui dépasse le cadre de la fiscalité communale pour toucher celui de l’ensemble de l’impôt sur le revenu.

Enfin, concernant l’impôt foncier, dont la part majeure est prélevée par les pouvoirs locaux, on est en droit d’émettre l’hypothèse qu’un impôt assis sur le loyer est un impôt régressif puisqu’il est communément admis que la part du revenu consacrée au logement diminue lorsque celui-ci augmente [18].

Les subsides, une prime à la consommation d’espace?

Nous avons souligné qu’outre la part croissante prise par la fiscalité locale, les budgets des communes wallonnes étaient également caractérisés par une part croissante prise par les subsides (+ 8 % depuis 1977). Cet autre élément n’est pas non plus sans conséquences pour le développement du territoire wallon.

Notons en premier lieu que ces subsides sont généralement octroyés aux communes dans le but de réaliser une série de tâches précises. A ce titre, les sommes allouées ne peuvent être affectées à d’autres priorités. Tout développement d’une initiative particulière, non couverte, par les subsides passe donc par un accroissement de la fiscalité locale ou une majoration des dotations. Le mouvement général favorable aux subsides a donc pour conséquence une restriction de l’autonomie communale puisqu’il tend à limiter la politique communale aux outils promus par les autorités de tutelle.

En outre, si les pouvoirs de tutelle proposent une aide financière aux communes, il est rare que ceux-ci prennent en charge l’entièreté des dépenses. Ainsi, pour la mise en place d’un SSC, la Région intervient pour un montant forfaitaire et ne couvre le surplus qu’à concurrence de 50 %. Cette remarque est autant valable pour des démarches "volontaires" (SSC, PCDR, PPNC, …) que pour des transferts "imposés" de compétences (réforme des polices locales, …). A charge de la commune de compléter cette somme sur ses moyens propres, fiscaux pour l’essentiel.

Enfin, on peut remarquer que la grande majorité des subsides soutiennent l’investissement. Les communes sont ainsi aidées lorsqu’elles construisent, lorsqu’elles rénovent, parfois lorsqu’elles démolissent et assainissent, rarement lorsqu’elles entretiennent un patrimoine existant ou lorsqu’elles gèrent leur territoire avec parcimonie. On constate donc que les subsides, quoique ayant leurs avantages et utilités, n’aident pas toujours les communes dans leurs efforts de gestion parcimonieuse du territoire. De plus, vu leur ancrage communal, ils multiplient parfois des investissements au sein de territoires qui ne sont pas toujours pertinents.

Les critères de répartition du Fonds des communes

Les critères actuels de répartition du Fonds des communes présentent également quelques contradictions en regard des principes d’un développement territorial durable. Principalement, ces critères - encore partiellement hérités des années 70 durant lesquelles le fonds servait d’outil d’aide aux entités de vieilles industries frappées par la crise - se réfèrent essentiellement à la structure socio-économique de la population alors que les caractéristiques du territoire interviennent peu.

Ainsi, si on fait abstraction des sommes forfaitaires allouées aux grandes villes, 85 % des montants distribués sont liés, directement ou indirectement, au nombre d’habitants. En accord avec les objectifs sociaux du fonds, on trouve également une présence très importante de critères liés à la situation économique des communes ou de leurs habitants (quotient fiscal, richesse des habitants, pauvreté, perte d’emplois, …), tandis que les critères liés au territoire sont quasi-inexistants: moins de 2 % des sommes sont distribuées au prorata de la longueur de la voirie et des infrastructures incendie - deux éléments, par ailleurs, une nouvelle fois, liés aux investissements.

Sans remettre en cause le bien fondé de ces critères sur le plan social, force est de constater que ceux-ci n’incitent pas au développement durable des territoires. La gestion parcimonieuse du sol et la promotion d’un aménagement durable des villes et villages ne sont ainsi pas reconnus alors qu’ils sont certainement dommageables sur le plan des recettes fiscales. Remarquons toutefois que les différents projets de réforme du fonds envisagés ces dernières années tendent à y inclure un volet relatif aux externalités - soit les "effets de débordement" - ce qui semble être un premier pas vers plus de cohérence entre finances locales et aménagement régional du territoire.

La conséquence: une autonomie communale bridée

L’évolution actuelle des institutions communales, faite d’un renforcement du poids des impôts locaux dans les budgets et de l’apparition de charges nouvelles, souvent imposées - directement ou indirectement - entretient une relation ambiguë avec la notion d’autonomie communale.

D’un côté, les libertés légales accordées aux communes en matière fiscale font de la structure de financement actuelle l’une des plus autonomes depuis 1919 (avec la période 1931-1948), même si cette autonomie est partiellement bridée par la "paix fiscale". Il s’agit là d’une liberté et d’une souplesse de gestion importantes pour les communes. Aussi, les municipalistes, généralement très attentifs à préserver cette autonomie fiscale, réagissent lorsque la tutelle tente d’imposer des restrictions à cette liberté.

D’un autre côté, les autorités communales sont sans cesse confrontées à des charges incompressibles de plus en plus lourdes. Aussi, comme cela a déjà été signalé par l’Union des Villes et Communes, "les communes n’augmentent pas volontiers leur fiscalité, c’est malheureusement une stricte nécessité" (Lannoy et Depret, 2002).

On est donc en droit de se demander si la liberté fiscale accordée aujourd’hui aux communes n’offre pas l’image d’une autonomie de façade. En effet, comme le rappelait déjà le Ministre Theunis dans les années 20: "l’imposition aux communes par la loi de nouvelles dépenses est tout aussi attentatoire à leur autonomie" (Van Audenhove, 1990, p. 49).

En outre, cette apparente autonomie a un coût: en déléguant ou en imposant aux communes des prérogatives nouvelles dont le coût n’est pas entièrement pris en charge par la tutelle, les autorités régionales favorisent la répartition inéquitable des charges entre les communes. Ainsi, les habitants des entités pauvres ont à supporter, à charge égale, une contribution proportionnellement plus lourde que les citoyens des communes riches. Poussée à l’extrême, cette tendance consacre l’individualisme en réduisant la solidarité entre l’ensemble des citoyens wallons, phénomènes encore favorisés par la tendance à l’homogénéisation sociale de certains espaces de la région (M.-L. De Keersmaeker, 2001).

Vers une structure organisationnelle qui favorise un développement territorial durable par l’application réelle du principe de subsidiarité  

Ces différentes constatations conduisent à poser clairement la question du rôle des pouvoirs communaux et locaux comme acteurs de développement et, partant, des structures qui doivent les soutenir dans leurs initiatives. Ce questionnement et certains éléments de réponse, s’articulent autour des deux axes développés précédemment: celui des territoires pertinents et celui du financement des institutions.

Les territoires pertinents: entre sub- et supra- communalité

Notre analyse des travaux de la CPDT conduit à affirmer que si le Gouvernement wallon entend faire jouer à la commune un rôle important dans la mise en œuvre de son projet territorial, il y gagnerait à favoriser, par des instruments souples, la délégation à des entités territoriales sub- et supra- communales, éventuellement en autorisant la fédération de morceaux de territoires communaux à l’image des parcs naturels. Ainsi, les communes, qui le souhaitent, seraient encouragées à inscrire leurs politiques de développement dans des territoires pertinents.

Concrètement, le Gouvernement wallon pourrait soutenir et développer la création d’agglomérations et de fédérations de communes. Malgré de nombreuses velléités, ces entités, légalement reconnues par une loi de 1971 et sous responsabilité des autorités régionales depuis les accords du Lambermont, n’ont jamais vu concrètement le jour, exception faite de l’agglomération bruxelloise entre 1972 et 1989 [19]. Elles possèdent pourtant de nombreux avantages. Ainsi, au contraire des intercommunales, elles sont régies par les lois et règlements qui s’appliquent aux services publics, ce qui favorise leur transparence. Elles possèdent également une certaine autonomie de gestion, notamment en termes financiers. Ainsi, l’agglomération bruxelloise percevait des recettes propres, représentant environ 10 % des moyens cumulés des communes, au départ de centimes additionnels et de certaines taxes locales dont le produit lui fut cédé (Carbonelle, 1977). Une promotion de ces outils s’inscrirait également pleinement dans le Contrat d’avenir et rencontrerait une demande depuis longtemps exprimée par l’Union des Villes et Communes.

A plus court terme, il convient de souligner les avancées que permettra la réforme en cours des intercommunales, initiée par le Ministre Courard. On regrettera toutefois que les projets actuellement en cours de débats ne prévoient pas l’introduction d’un pouvoir fiscal.

Encore, faut-il que les communes fédérées au sein de ces structures constituent des ensembles pertinents en regard des dynamiques territoriales? A ce titre, à l’image des "pays" mis en place en France, il semble qu’il soit particulièrement difficile de faire coopérer des entités de statuts socio-économiques différents. Il conviendrait donc d’imaginer, en plus des structures légales, des incitants pour surmonter certains clivages d’ordre économique, social ou idéologique.

Par ailleurs, il conviendrait également de se pencher sur la question des structures sub-communales. Comme semblent le prouver différentes initiatives [20], il y a vraisemblablement, dans certains domaines, un besoin de développer des structures de proximité. Or, hormis les conseils de districts dans les communes de plus de 100.000 habitants [21] et comme le soulignait C. Vandermotten lors du colloque CPDT 2001, il n’existe actuellement aucun outil de représentation pérenne et démocratique à ce niveau.

Vers une nouvelle architecture de financement

(ou comment tirer les leçons du passé pour construire un avenir en accord avec les projets du Gouvernement?)

Le profil actuel des recettes et dépenses communales en Wallonie prouve que l’autonomie des collectivités locales ne peut se juger à la lumière de l’importance des recettes fiscales. Il apparaît difficile de demander à des entités dont la stabilité financière dépend d’un certain type de développement de favoriser des politiques différenciées en fonction des souhaits des citoyens et des conditions sociales, économiques et environnementales du territoire. Il convient donc de repenser le problème en s’interrogeant sur le rôle de l’autonomie fiscale au niveau local.

Si on estime - comme l’affirment la plupart des ouvrages traitant d’économie publique locale [22] et nombre de déclarations politiques dans l’histoire des finances locales en Belgique - que la liberté de gestion que procure cette autonomie doit servir au développement de politiques propres, alors l’autonomie fiscale, dont bénéficient les communes belges, trouve peu de raisons d’être, la majorité des dépenses étant "fixes". Dans ce cas, ne serait-il pas préférable de garantir aux communes un transfert financier en rapport avec ces frais incompressibles et de laisser à la fiscalité locale le soin de financer des initiatives décidées par les mandataires? Bien que moins importante, la fiscalité serait alors un véritable outil d’autonomie.

Cette option a déjà été à la base de deux profondes réformes du financement des pouvoirs locaux en Belgique: celle de 1919 qui, trop radicale car elle supprimait toute idée de fiscalité additionnelle, fut progressivement supprimée entre 1922 et 1931 et, celle de 1948, connue sous l’appellation "loi Vermeylen" du nom du Ministre de l’Intérieur de l’époque.

Entre autres caractéristiques qui nous intéressent peu dans le cas présent [23], cette loi s’appuyait sur deux principes (Van Audenhove, 1990): doter les communes de moyens suffisants pour couvrir les besoins jugés indispensables et assurer une liberté suffisante pour permettre de développer des activités non imposées par la loi. En conséquence, les dotations furent considérablement revues à la hausse, passant de 1.950 millions en 1948 à 5.100 millions en 1949 et le poids de la fiscalité diminua fortement (de 4.200 millions à 1.800 millions).

Les résultats furent probants dans un premier temps (comptes rééquilibrés, mandataires satisfaits). Malheureusement, les concepteurs de la loi avaient fortement sous-estimé la progression rapide des dépenses communales des années 50 et 60 (t.a.a. de 5,5 % entre 1948 et 1962, de 5,8 % entre 1963 et 1973) et la croissance des dotations s’avéra insuffisante. En réaction, le Gouvernement allait de nouveau libéraliser progressivement la fiscalité locale en 1962 (loi Gilson) et en 1983, tout en limitant les dotations, ce qui conduisit à la situation actuelle. Aussi, si la loi Vermeylen s’avère être un échec, il nous semble qu’il ne faille pas, comme le fait A. Van Audenhove, par exemple, en rejeter les principes mais, au contraire, d’en retirer les leçons pour imaginer une structure de financement durable pour l’avenir.

Concrètement, cela impliquerait de favoriser la péréquation des moyens en revoyant l’équilibre entre recettes de transfert et recettes fiscales au profit des premières. L’Union entrevoit que ce refinancement pourrait passer par l’utilisation conjointe de trois outils.

- Une première majoration unique des montants alloués au Fonds des communes qui permettrait, à tout le moins, de retrouver aujourd’hui des moyens équivalents au quart des recettes en lieu et place du cinquième actuellement. Remarquons que l’on parlait du tiers en 1977 et que les montants distribués à l’époque résultaient déjà de différentes coupes sombres imposées par l’Etat depuis 1973 à un financement auparavant réglé par la loi.

- Une progression "naturelle" du fonds suffisante et garantie. Il conviendrait donc de mieux protéger cette dotation afin d’éviter que les évènements observés depuis le début des années 70, soit une amputation quasi-arbitraire des moyens par les pouvoirs supérieurs, ne se répètent. A ce titre, les dotations doivent être perçues plus comme un outil de solidarité et de péréquation des moyens que comme une aide financière des "grands" envers les "petits". Aussi, en la matière, la contractualisation doit être préférée aux décisions unilatérales.

- Une application plus stricte du principe du "décideur-payeur", notamment présentée, par l’Union des Villes et Communes, comme l’un des principes fondamentaux devant guider les relations entre les pouvoirs locaux et les pouvoirs supérieurs. Une application de ce système signifierait une majoration suffisante des transferts chaque fois qu’une charge supplémentaire ou qu’une limitation de son autonomie fiscale s’impose aux communes, ce indépendamment de la progression "naturelle" du fonds. Signalons qu’en la matière le Gouvernement régional a consenti, depuis 2003, de nombreux efforts et que les principales décisions récentes grevant les recettes communales ont fait l’objet de compensations.  

Au-delà de ce financement garanti, la fiscalité locale pourrait alors jouer pleinement son rôle. En effet, l’essentiel des charges liées aux tâches obligatoires seraient couvertes par les dotations ou par des subsides. Dès lors, la fiscalité locale, bien que d’une importance relative moindre qu’à l’heure actuelle, servirait principalement à financer des actions voulues par les habitants et qui engageraient la responsabilité des mandataires communaux.  

Il convient enfin d’intégrer les deux réflexions relatives au territoire pertinent et à la fiscalité locale. Cela conduit à s’interroger sur la possibilité que, pour les communes désireuses de s’inscrire dans un schéma dynamique, une partie de cette réelle autonomie pourrait être déléguée à des entités sub- et supra-communales. Cela favoriserait une "pleine gouvernance", alliant toutes les dimensions de la décision, y compris l’aspect financier. Pour être réellement efficace, le schéma imaginé jusqu’à présent devrait donc garantir aux structures déléguées une autonomie fiscale et de gestion [24], évidemment limitée et sous tutelle des communes qui restent les acteurs-clés de l’ancrage local du développement territorial.

Conclusions et perspectives

Les développements, qui précèdent, tendent à montrer qu’il existe actuellement certains éléments organisationnels qui limitent l’émergence des communes comme acteurs de la mise en place d’un processus de développement territorial durable en Wallonie.

Les contradictions majeures se scindent en deux groupes. Les premières font référence au territoire d’action pertinent. Principalement, on constate une certaine frilosité dans la promotion de structures de gouvernance sub- et supra- communales pertinentes au sein desquelles se retrouveraient légitimité démocratique, pouvoir de décision, autonomie financière et transparence de fonctionnement. Les secondes transparaissent dans le mode de financement des communes. Les recettes communales, aujourd’hui dominées par les moyens propres, offrent le visage d’une structure de plus en plus inéquitable. Vu les nombreuses difficultés budgétaires, liées à une dotation qui ne permet pas de couvrir les dépenses obligatoires, et le modèle fiscal belge, basé sur la résidence, les communes sont également tentées de répondre favorablement aux logiques individuelles de la population, s’opposant en cela aux vœux exprimés par le Gouvernement wallon dans le SDER.

En nous appuyant sur ces contradictions, nous avons exposé, dans cet article, quelques idées de réforme du modèle organisationnel des pouvoirs locaux pour notre Région. Principalement, si le Gouvernement wallon désire associer pleinement les mandataires locaux comme des partenaires incontournables du projet qu’il exprime pour son territoire, il nous paraît indispensable de faire la promotion d’accords solides de coopération sub- et supra- communaux où le pouvoir de décision serait accompagné d’une péréquation des retombées.

Par ailleurs, un refinancement des dotations permettrait de redonner tout son sens à la notion d’autonomie communale puisque la fiscalité locale servirait uniquement à couvrir des projets décidés par les mandataires locaux en dehors de leurs obligations légales.    

Tout ceci créerait-il une situation où les intérêts communaux rejoindraient l’intérêt régional? Oui et non.

Oui, car les communes ne seraient plus tributaires, en tout point du territoire régional, d’une croissance démographique et d’une extension de l’habitat pour assurer leur survie financière. De plus, si les autorités régionales parviennent - notamment en leur offrant des avantages - à fédérer des communes centrales et périphériques dans des structures supra communales qui favorisent une péréquation des moyens, on pourrait initier un contrôle intégré de l’urbanisation au sein d’un territoire pertinent.

Non, car l’accroissement des moyens des communes pour mener à bien leur politique de développement resterait fortement tributaire de l’accueil de nouveaux habitants, de préférence riches et candidats bâtisseurs. Aussi, il nous semble important de réfléchir sans tabous à de nouvelles formes d’impôts dont le produit, qui se doit d’être relativement important, pourrait venir concurrencer les rentrées d’argent qui dépendent du nombre d’habitants et des caractéristiques quantitatives et qualitatives des constructions.

Graphique 1: évolution comparée des dotations et des recettes fiscales des communes belges depuis la fusion des communes -
budgets communaux en millions d’euros de 2000
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Source: Dexia Banque

Graphique 2: composantes de l’accroissement du produit des additionnels communaux entre 1995 et 2004 - budgets communaux
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  1. [Remonter] "L'échelon le plus bas n'abandonne à l'échelon supérieur que ce qui est strictement nécessaire, et a contrario la compétence de la collectivité supérieure s'étend aux fonctions qu'elle peut remplir de manière plus efficace que les communautés de base. Il s'agit donc d'un principe de répartition mobile des compétences. Rien n'y serait préfixé. C'est le principe d'efficacité qui, à un moment donné, entraîne telle ligne de répartition. L'enjeu n'est pas la souveraineté car, dans une construction fédérale, il n'y a qu'un seul souverain", M. Chemillier-Gendreau, Le Monde Diplomatique, 7/1992, p. 13.
  2. [Remonter] "Il faut renforcer l'ancrage démocratique d'une Union plus proche de ses citoyens... Ceci suppose que par une application plus résolue, le principe de subsidiarité se concrétise davantage", Lettre de Kohl-Chirac au président du Conseil européen, 6.12.1995.
  3. [Remonter] Contrat d’avenir pour la Wallonie, présentant également une version actualisée (CAWA).
  4. [Remonter] Schéma de développement de l’espace régional.
  5. [Remonter] Barthe-Batsalle H., Brück L., et al., 2002.
  6. [Remonter] V. les rapports du thème 1 de la CPDT pour les subventions 2000-2001 et 2001-2002.
  7. [Remonter] O. Dubois, I. Gabriel, et al., 2002.
  8. [Remonter] V., par ex., la définition du développement local de D. Decoster (1999), utilisée dans différentes recherches de la CPDT.
  9. [Remonter] "La correspondance est rarement parfaite entre l’espace que contrôle le Gouvernement offrant un service collectif et l’espace qu’occupe les agents économiques utilisant ce même service".
  10. [Remonter] Signalons à ce propos que la Fondation rurale de Wallonie réclame la possibilité de tester des PCDR supra communaux.
  11. [Remonter] "Lorsqu’une commune… construit un équipement municipal dont profiteront en partie les habitants des communes périphériques… il y a effet de débordement: le cercle des utilisateurs potentiels déborde les limites politiques de la collectivité qui décide (et paie) la production", Dafflon, 1996, p. 9.
  12. [Remonter] V. les nombreux documents rédigés sur ce thème par l’Union des Villes et Communes.
  13. [Remonter] Chiffres des comptes de 2004 fournis par Dexia Banque dans son rapport annuel sur les finances locales.
  14. [Remonter] Depuis 1991, le montant du revenu cadastral suit la progression de l’indice des prix à la consommation. Auparavant, il n’évoluait que lors d’une révision pour transformation.
  15. [Remonter] Dans l’hypothèse où le revenu des ménages établis en Wallonie en 2000 a connu une croissance similaire à celle de l’ensemble des ménages belges.
  16. [Remonter] V. à ce propos O. Dubois , et al., 2002, pp. 55-63.
  17. [Remonter] M.-L. De Keersmaeker, 2001.
  18. [Remonter] Le caractère régressif de l’impôt foncier a pu être démontré dans certaines situations étrangères (cf. p.e. Comby et Renard, 1985, p. 6). En Belgique, la seule donnée récente disponible concerne le revenu cadastral, pour lequel Valenduc (1994) constate que celui-ci "s’élève plus que proportionnellement par rapport au revenu imposable". Cette tendance a été partiellement confirmée dans une étude centrée sur le cas bruxellois (Dubois, 2003).
  19. [Remonter] Depuis 1989 les prérogatives de l’agglomération bruxelloise ont été reprises par la Région de Bruxelles-Capitale. Celle-ci continue cependant de bénéficier des rentrées fiscales de l’ancienne agglomération et notamment de centimes additionnels.
  20. [Remonter] Les comités de villages dans les PCDR en milieu rural, les contrats de quartiers, les QI ou encore les quartiers de Charleroi et les districts d’Anvers en milieu urbain.
  21. [Remonter] Const., art. 41 d’application depuis 1997.
  22. [Remonter] V., par ex., B. Dafflon (1994) ou G. Gilbert et A. Guengant (1991).
  23. [Remonter] Séparation de la fiscalité des communes et de l’Etat, maintien des seuls additionnels à l’impôt foncier, répartition du Fonds des communes en fonction des besoins, …
  24. [Remonter] Ce qui est déjà le cas pour les fédérations et agglomérations de communes.

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Ce document, imprimé le 24-06-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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