Quelle place pour les communes dans le plan Marshall?

Olivier Dubois - Décembre 2006
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L'auteur

Olivier Dubois

Les actions prioritaires pour l’avenir wallon, initiées en août 2005, "marquent une nouvelle étape dans le déploiement de la stratégie de développement régional mis en œuvre depuis 2000 et la rupture opérée par le Contrat d’avenir" [1].

En effet, le "Plan Marshall pour la Wallonie" s’inscrit dans le mouvement de fond initié en 1999, mais accentue encore le processus de nouvelle gouvernance publique en ce sens qu’il identifie un nombre limité de mesures que le Gouvernement a assorties de moyens budgétaires.

L’objectif principal du Plan Marshall est de fédérer les forces vives de la Wallonie autour d’un objectif prioritaire commun: celui d’œuvrer au redressement économique de la Région.

Compte tenu de l’importance du document, il semble particulièrement bienvenu d’analyser en profondeur quelles sont les opportunités, mais également les faiblesses, qu’il constitue pour l’action des communes en matière de développement économique. Préalablement à l’analyse détaillée des mesures de celui-ci, nous aimerions toutefois rappeler quelques éléments relatifs à la place des communes dans le développement économique de la Wallonie et résumer brièvement les principaux critères de localisation des entreprises, autant d’éléments nécessaires à une compréhension complète des enjeux du Plan Marshall pour le pouvoir local.

La commune et l’économie wallonne

Les communes pèsent d’un poids non négligeable dans l’économie de notre Région. Cette importance, souvent mésestimée du grand public, s’articule autour de deux pôles majeurs.

Les communes sont tout d’abord des investisseurs de premier plan. Ainsi, au niveau de la formation brute de capital fixe, il s’agit du plus gros contributeur public, représentant plus de 40 % du total des sommes investies. Les communes et les organismes parapublics (zones de police, CPAS, intercommunales, …) emploient également près de 120.000 agents, soit environ le tiers de l’ensemble de l’emploi public en Région wallonne[2].

Au-delà, les communes sont également des facilitateurs de développement. Les mandataires et le personnel œuvrent ainsi quotidiennement au développement économique et social de la Région.
La commune est généralement la première autorité publique que le citoyen et l’investisseur rencontrent dans leur vie privée, professionnelle ou économique. Elle est l’autorité-pivot dans la gestion des implantations industrielles, commerciales et économiques. Pour cela, elle gère un grand nombre d’outils liés à l’urbanisme, à l’environnement et à l’aménagement du territoire. Enfin, elle dispose d’une connaissance inégalée des acteurs et des sources de développement qui se trouvent sur son territoire.

Les municipalistes partagent pleinement les objectifs de redressement économique poursuivi par le Gouvernement wallon et se positionnent en tant que partenaires à la réalisation de ce projet. Compte tenu des éléments présentés ci-dessus, la question de la place accordée à la commune dans le Plan Marshall revêt une importance particulière que nous soulevons ici. Toutefois, apprécier exactement le rôle que les communes peuvent jouer nécessite de se pencher quelque peu sur les critères de localisation des entreprises et du développement économique qu’elles portent.

Les principaux facteurs de localisation et de croissance des entreprises

Nous n’entrerons pas ici dans le détail des études relatives aux critères de localisation des entreprises.

Rappelons brièvement l’importance de l’échelle d’observation du phénomène et, partant de là, la nécessité de moduler les actions des pouvoirs publics en fonction de l’unité territoriale gérée, du type d’entrepreneur et des outils législatifs sur lesquels chaque niveau de pouvoir peut jouer.

Ainsi, une multinationale qui s’implante dans l’une de nos communes fait d’abord un choix au niveau mondial (pourquoi choisir le nord-ouest européen?), avant de poser un choix au niveau national (pourquoi choisir la Belgique?), puis, successivement, au niveau régional (en milieu urbain, suburbain ou rural? en Flandre, en Wallonie ou à Bruxelles?) et, enfin, local (quelle commune? quel terrain?). Pour un porteur indépendant de projet dans le secteur Horeca, le choix se limitera peut-être à une sous-région, ceci avant d’affiner son choix de localisation au niveau local. A un niveau encore plus fin, certains petits porteurs de projets indépendants n’envisagent pas d’autre choix que celui de la commune qui est la leur et s’intéressent alors aux conditions générales qui soutiendront leur activité.

Dans ce cadre, le travail des mandataires locaux se situe essentiellement au niveau des critères relatifs au dernier échelon du choix, les autres leur échappant pour l’essentiel. Au niveau local, il semble que des critères tels que l’accessibilité automobile, les possibilités de parking, la disponibilité et les coûts de l’immobilier et du foncier, la proximité avec les clients, la simplicité des démarches administratives, la qualité générale du cadre de vie ou encore le prestige d’un lieu particulier, sont autant d’éléments qui guident le choix des entrepreneurs et sont autant de leviers sur lesquels la commune peut agir.

Le développement local peut alors se définir selon différents angles d’attaque, non mutuellement exclusifs. L’action communale sur les entreprises de portée nationale ou supranationale interviendra dans le choix exact d’implantation, après que cette dernière ait choisi la sous-région (la périphérie bruxelloise, le plateau ardennais, le bassin liégeois, …) qui lui convient le mieux. Concernant les porteurs de projets de portée locale (une ou quelques communes), l’action consistera surtout à mettre le territoire et les institutions en état de soutenir leur démarche afin qu’ils parviennent à transformer leur projet en emploi durable. On parle alors parfois de "développement endogène".

Un premier enseignement que peut apporter le Plan Marshall aux communes se situe au niveau de la démarche, c'est-à-dire cibler les atouts d’un territoire pour développer des activités, tant à destination des forces vives locales qu’à l’attention des acteurs extérieurs. Cette ligne de conduite de la politique de développement est d’ailleurs déjà d’actualité dans toute une série d’entités, notamment parmi celles disposant d’une agence de développement local.

Du contrat d’avenir de 1999 au Plan Marshall

On peut identifier les racines du Plan Marshall dans le Contrat d’avenir pour la Wallonie rédigé sous le précédent Gouvernement régional, et adopté par le Parlement wallon le 15 février 2000. On y retrouve notamment des objectifs chiffrés de rattrapage de la moyenne européenne dans les domaines du PIB par habitant et du taux d’emploi, autant de références du Gouvernement actuel.

Suite à une évaluation réalisée en 2001, une actualisation est proposée: c’est le Cawa. Cette nouvelle version met en évidence 20 mesures prioritaires pour la période 2002-2004.

La logique du Contrat d’avenir est reprise par le Gouvernement actuel lors de sa mise en place. Le nouveau document couvre la période 2005-2015 et ses objectifs sont recentrés autour de l’adoption de "plans stratégiques transversaux".

Le document sera retravaillé sous forme de Car (Contrat d’avenir renouvelé) en janvier 2005, suite notamment à une évaluation ayant mis en évidence une quantification insuffisante des objectifs et un risque de dispersions au travers des actions envisagées. Conformément à la philosophie première, il est articulé en quatre plans stratégiques, censés renforcer le caractère transversal des politiques et dont l’opérationnalisation en mesures concrètes restait alors à définir.

Le Plan stratégique transversal n° 1, relatif à la création d’activités et d’emplois, fort de 88 mesures, est adopté le 26 mai 2005. "Même si ce plan a reçu un accueil favorable des partenaires sociaux, certaines critiques étaient apparues à propos de l’absence de priorités et de mesures budgétaires."[3]

Le Gouvernement wallon, sensible à ces critiques qui s’inscrivent notamment dans un cadre plus large de débats autour de la situation réelle de l’économie wallonne, travaille durant l’été 2005 à cibler les mesures prioritaires et à quantifier les moyens dégagés. L’Exécutif régional s’appuie pour ce faire sur le Plan stratégique transversal n° 1 mais également sur les options définies dans le Plan stratégique transversal n° 2, relatif au développement du capital humain, des connaissances et du savoir-faire, adopté en juillet 2005.

Ces travaux débouchent sur l’adoption, le 30 août 2005, d’un plan d’actions. Ce plan, intitulé "Concentrer nos forces. Les actions prioritaires pour l’avenir wallon" est mieux connu du grand public sous l’appellation "Plan Marshall", en référence à une intervention d’Elio Di Rupo sur le sujet quelques semaines plus tôt dans la presse. La mise en œuvre de ce plan a notamment nécessité l’adoption, le 26 février 2006[4], d’un décret-programme.

Le Plan Marshall n’est donc pas un nouveau plan de développement pour la Wallonie mais peut se percevoir comme une sélection, parmi l’ensemble des mesures envisagées jusqu'alors, des actions prioritaires portées par le Gouvernement wallon, le tout soutenu par des moyens budgétaires clairement identifiés.

Le projet gouvernemental comprend 5 volets: les pôles de compétitivité, la stimulation de l’activité économique, l’allègement de la fiscalité sur les entreprises, la recherche et l’innovation et "susciter des compétences pour l’emploi".

Au niveau des moyens, il est prévu de dégager un peu plus d’un milliard d’euros, répartis sur quatre exercices, somme à laquelle il convient d’ajouter 500 millions d’euros de financement alternatif[5].  

Nous proposons, dans la suite de cet article, de passer en revue les principaux éléments contenus dans ce plan en identifiant les forces et faiblesses qui s’en dégagent pour les communes.

Les 5 volets du Plan prioritaire pour l’avenir wallon et la place des communes dans ce plan

Il convient tout d’abord de souligner que, si les effets d’entraînement du Plan Marshall venaient à se confirmer, les communes bénéficieraient indirectement des retombées du redéploiement économique. En effet, outre l’amélioration du bien-être des habitants, les finances communales pourraient s’améliorer suite au redressement de l’économie régionale. Ainsi, une récente étude menée par une équipe universitaire dans le cadre de l’Observatoire des Finances locales[6] a montré l’influence positive d’un certain nombre d’indicateurs de santé économique régionaux ou nationaux sur les recettes communales.

Toutefois, un constat général que l’on peut émettre concernant le document est que le rôle des communes comme acteurs de développement économique ne nous semble pas suffisamment pris en compte dans ce projet. Ainsi, à l’une ou l’autre exception près, il n’est pas directement fait appel aux communes pour participer à la mise en œuvre des dispositions énoncées.

Or, même s’il convient bien évidemment de ne pas surestimer l’apport potentiel des pouvoirs locaux, il nous semble que ceux-ci ont quelques atouts à faire valoir dans la poursuite des objectifs soutenus par l’Exécutif régional.

Ainsi, la position privilégiée des gestionnaires communaux, en contact direct avec les opérateurs économiques, en fait des relais privilégiés entre le "terrain" et les autorités supralocales. Améliorer les outils aux mains de communes, pour ce faire, aurait été bienvenu. 

Ce constat général nous amène à exprimer quelques craintes pour le devenir des microprojets porteurs d’emplois. En effet, ces "petits porteurs" s’adressent souvent à la commune, notamment via les ADL, pour les aider. Or, sans reconnaissance de cette aide apportée au niveau local, le risque est grand de voir de nombreux projets échouer par manque de soutien des autorités publiques. Il ne faut pas perdre de vue que si, individuellement, ces acteurs semblent avoir un poids peu important, pris ensemble ils constituent un potentiel de développement non négligeable, ce d’autant plus que la multiplication des acteurs en fait un tissu économique peut-être plus stable que celui composé de quelques entreprises importantes.

Au-delà de ces éléments de portée générale, nous avons relevé une série d’éléments propres aux 5 volets du projet régional qu’il convient de souligner.

Les pôles de compétitivité

Un pôle de compétitivité peut être défini comme "la combinaison, sur un espace géographique donné, d’entreprises, de centres de formation et d’unités de recherches publiques et/ou privées engagés dans une démarche partenariale destinée à dégager des synergies autour de projets communs au caractère innovant"[7]. Le rayonnement de ces pôles doit dépasser les frontières de la Région pour viser une taille critique et constituer un moteur pour les exportations.

Le Gouvernement wallon, au travers d’une étude de l’ULB, a sélectionné 5 pôles de compétitivité. Début décembre 2005, il a invité les acteurs à rentrer une série de projets concrets associant entreprises et centres de recherche. Après sélection, les meilleurs projets ont reçu, durant l’été 2006, l’appui du Gouvernement wallon, notamment en débloquant une partie de l’enveloppe de 280 millions d’euros. Un second appel à projets devrait prochainement être lancé.

Eu égard au caractère international des domaines ciblés, les communes sont peu concernées par ce premier volet. On peut toutefois souligner que le développement de certaines filières particulières aura probablement des effets bénéfiques pour les communes accueillant les infrastructures et les employés des secteurs concernés.

Stimuler la création d’activité

Un budget de 372 millions d’euros répartis sur quatre années, auquel viennent s’ajouter 500 millions d’euros de financement alternatif sont prévus pour stimuler la création d’activités.

Ce second volet comprend en fait trois axes distincts qu’il convient d’analyser séparément: la création et le développement d’entreprises, le soutien à la création d’emplois et le renforcement de l’attractivité.

La création et le développement d’entreprises

Cet axe peut lui-même se décliner en trois points que sont la rationalisation de l’animation économique, les aides à l’investissement et le soutien à l’exportation.

Concernant le premier point, le Gouvernement est parti du constat qu’un "nombre important d’organismes divers subventionnés par les pouvoirs publics interviennent pour mettre en œuvre la politique de stimulation économique, parfois de façon redondante ou même concurrente, mais en atteignant rarement une taille suffisante"[8]. La volonté de l’Exécutif wallon est donc de jouer un rôle de régulateur et de mieux coordonner ces aides, notamment dans la perspective d’offrir aux entreprises un guichet unique[9].

Concrètement, le décret-programme de février 2006 institue une agence de stimulation économique(ASE), dont le travail s’appuiera sur la mise en place de structures locales de coordination (SLC) (fig. 1).

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Figure 1: La réforme de la stimulation économique selon le Plan Marshall

 

Le rôle de l’ASE est de "coordonner la politique régionale de stimulation économique, conseiller le Gouvernement en cette matière et contrôler le fonctionnement et le travail des SLC"[10]. Ces dernières rapprochent au sein d’une structure commune les acteurs privés et publics de stimulation. Ces structures recevront l’agrément du Gouvernement sur présentation d’un plan d’action précisant les spécificités de chaque intervenant dans le cadre d’un projet commun, ainsi qu’un programme pluriannuel contenant les propositions d’actions et les moyens budgétaires nécessaires. Il est prévu de créer 6 SLC, une par province à l’exception du Hainaut où deux structures seront présentes.

Il apparaît important de signaler que la réforme imaginée par le Gouvernement concerne la stimulation économique[11]. Dans l’esprit du législateur, il s’agit de l’ensemble des services publics aux entreprises et aux particuliers en vue d’aider à développer leurs activités. Sont donc concernés les organismes responsables de l’octroi de subventions et d’avantages financiers divers, de la fourniture d’aides matérielles (locaux, secrétariat social, …), ainsi que d’expertise au service des porteurs de projets (business plan, …).

La dynamisation économique, soit le travail en amont, celui qui aide à faire émerger les projets potentiellement porteurs d’avenir, n’est pas concernée par la réforme envisagée. Or, le travail des communes, principalement celles qui disposent d’une agence de développement local, concerne tout autant, si pas plus, ce travail proactif.

Est-ce à dire que les communes ne sont pas concernées par la réforme qui s’annonce? Non, bien sûr.

D’une part, le travail de dynamisation ne peut se faire sans une fine connaissance des mécanismes de stimulation économique et sans une étroite collaboration avec les services qui s’en occupent. On remarquera d’ailleurs que la limite entre ces notions de dynamisationet de stimulation reste floue. Le guichet d’accueil de porteurs de projets, activité que l’on retrouve dans la grande majorité des agences de développement local, en constitue une preuve évidente[12].

D’autre part, une réforme du domaine de la stimulation économique ne peut valablement s’envisager sans l’avis des communes. Ces dernières constituent en effet une porte d’entrée incontournable pour toute une série de porteurs de projets, notamment - mais pas seulement - les "petits" porteurs. La connaissance du terrain du niveau de pouvoir le plus proche du citoyen s’avère indispensable lorsque l’on envisagera la nouvelle architecture des organismes chargés de venir en aide aux entreprises et aux particuliers désireux de développer leurs activités. De par leur position proche des acteurs, les communes sont les mieux placées pour garantir un ancrage fort - sur le terrain - des différents dispositifs qui feront l’objet de l’effort de rationalisation. 

Compte tenu de tout cela, il nous semble indispensable que l’échelon communal soit systématiquement représenté au sein des structures qui s’annoncent.

Aussi, au sein de l’agence de stimulation économique, il conviendrait d’inciter le représentant nommé sur proposition de Wallonie-Développement (l’association des intercommunales de développement économique) de relayer à la fois le niveau d’action supracommunal et communal.

Par ailleurs, au niveau des structures locales de coordination, une double représentation s’impose. Au niveau politique, au minimum un représentant des bourgmestres devrait être présent dans les organes décisionnels de ces structures. Au niveau des techniciens, il semble pertinent d’inclure un représentant des agents de développement économique (ADL, gestion de centre ville ou autres), avec voix consultative, dans chaque structure. L’avis de ces acteurs locaux actifs dans la dynamisation économique, soit le travail en amont visant à faire émerger de nouvelles activités porteuses d’emplois durables, s’avèrerait en effet très précieux.

Le second axe vise les aides à l’investissement. Il concerne peu les communes. Il s’agit essentiellement d’accélérer, par l’intermédiaire d’une croissance des moyens budgétaires, le traitement des demandes d’aides introduites par les entreprises et d’exonérer fiscalement l’octroi de ces avantages via un accord avec le Gouvernement fédéral.

Le troisième axe, enfin, concerne le soutien à l’exportation, en renforçant les démarches internationales (projets d’exportation et d’investissements à l’étranger) des entreprises. Il ne concerne, lui non plus, pas directement les communes.

Le soutien à la création d’emplois

Le Plan Marshall entend également soutenir la création d’emplois en limitant, par un soutien à certaines structures de service public, les freins à l’embauche. Dans ce domaine, le Gouvernement wallon prévoit de renforcer les services de proximité non marchands. Ainsi seront créés 1.950 postes par le biais du dispositif APE (600) et PTP (1.350) à destination des secteurs de l’accueil de l’enfance et de l’aide aux personnes dépendantes.

Les termes définitifs - et les emplois qui sont liés - de cette mesure sont en cours de concrétisation[13] et s’implémenteront progressivement pour être totalement finalisés vers le milieu de l’année prochaine.

L’attribution des postes se fera par le biais d’appels à projets qui s’inséreront dans différentes mesures particulières. Celle-ci ne se fera donc pas sur la qualité de l’employeur bénéficiaire. Aussi, bien qu’il paraisse évident qu’une partie des emplois proposés viendront renforcer les équipes des pouvoirs locaux - communes et CPAS notamment - établir un bilan chiffré exact à ce stade est aujourd’hui prématuré.

Nous soulignons toutefois positivement les mesures prises par le Gouvernement wallon dans ce cadre. Nous rappelons néanmoins la nécessité d’une coordination entre la Région wallonne et la Communauté française dans le phasage et les modalités de distribution de l’ensemble des subsides spécifiques aux matières concernées[14]. Par ailleurs, nous insistons pour qu’il soit tenu compte des spécificités propres au monde communal lorsque les appels à projets sont ouverts conjointement aux secteurs public et associatif. En effet, nous avons pu constater antérieurement que ces spécificités ont pu constituer un frein à l’attribution des subsides APE et PTP aux communes.

Cette mesure en faveur du non-marchand est complétée par un renforcement de l’initiative APE marchand, ceci pour permettre aux TPE et PME de "développer de nouvelles fonctions non pourvues aujourd’hui"[15]. L’initiative prévoit notamment de prolonger d’un an (3 ans au lieu de 2) l’aide si le demandeur d’emploi réside dans une commune où le taux de chômage est très élevé, ce qui favorise le redéploiement des entités socialement et économiquement défavorisées.

Le renforcement de l’attractivité

Le renforcement des atouts spécifiques de la Wallonie vis-à-vis des opérateurs extérieurs (coûts de l’immobilier et du foncier, équipement en infrastructures de transports, …) bénéfice de deux mesures spécifiques. D'une part, l’octroi d’un financement destiné à accélérer l’assainissement des sites d’activités économiques (à hauteur de 234 millions d’euros pour les sites pollués et de 100 millions d’euros pour les sites non pollués) et, d'autre part, le dégagement de moyens supplémentaires afin d’équiper des zones d’accueil des activités économiques (232 millions d’euros d’investissement). Une partie importante des moyens nécessaires à ces deux axes sera issue d’un financement alternatif qui génèrera un remboursement annuel de 18,5 millions d’euros.

En réalité, ces deux mesures prolongent, en les accélérant, des politiques débutées antérieurement.

L’équipement des zones d’activités économiques concerne les terrains mobilisés dans le cadre du plan prioritaire adopté lors de la législature précédente (1.500 hectares de terrain répartis sur 34 nouvelles zones d’activités économiques).

Concernant les sites d’activités économiques désaffectés, le décret-programme modifie le décret-sol afin d’étendre la notion de site désaffecté en introduisant la notion de "site à réaménager" en lieu et place des notions de "site d’activités économiques désaffecté" et de "site d’activité économique à réhabiliter". Les parcelles concernées sont ici également définies par le Gouvernement régional.

Les sommes prévues seront octroyées aux intercommunales et aux sociétés d’assainissement de sites par la Région wallonne, via la Sowalfinal (Société wallonne pour la Gestion d’un Financement alternatif), filiale spécialisée de la SRIW[16]. Concrètement, une fois les travaux réalisés, un décompte est présenté à l’Administration wallonne qui donne droit, après validation, à un remboursement du coût des travaux à hauteur de 80 % (qui peut monter à 95 % dans le cadre des sites à réaménager).

Nous nous réjouissons de la reconnaissance des intercommunales comme opérateurs de premier plan pour la gestion concrète de ces travaux. Nous exprimons toutefois notre inquiétude concernant le financement du solde de 20 % (ou 5 %) par les intercommunales (et donc, par les communes, soit par le biais d’une augmentation des cotisations, soit, directement, par une participation à charge du budget communal de l’entité bénéficiant des aménagements). En effet, vu les montants particulièrement élevés des travaux à réaliser, ce solde représente des montants considérables mis à charge des communes (plus de 63 millions d’euros!). Rappelons que si le monde communal souhaite ardemment participer à l’effort de relance de l’économie wallonne, il n’en reste pas moins que le soutien au développement économique est souvent une opération globalement coûteuse pour la commune, y compris en tenant compte des retombées fiscales[17]. Par ailleurs, vu les sommes mobilisées, la question de l’impact du préfinancement sur la trésorerie des intercommunales mériterait également une attention particulière.

Alléger la fiscalité sur les entreprises et créer des zones franches

Alléger la fiscalité sur les entreprises

Voici certainement la mesure du plan qui fait le plus de bruit au niveau communal. Outre différents allègements qui concernent la fiscalité provinciale, le décret-programme de février 2006 prévoit deux mesures relatives à la fiscalité communale: l’exonération du précompte immobilier sur le matériel et l’outillage pour tout investissement acquis à l’état neuf et une mesure similaire concernant la taxe sur la force motrice.

Ensemble, ces deux taxes représentent 150 millions d’euros de recettes fiscales pour les communes wallonnes, soit, environ, 8,5 % du total du produit de la fiscalité. Il convient d’ajouter à cela l’impact négatif de la diminution de recettes liées au matériel et à l’outillage sur la taxe industrielle compensatoire (environ 12 millions d’euros de recettes répartis entre 10 communes).

Le produit de ces taxes ne disparaîtra toutefois pas totalement du jour au lendemain puisque seuls les investissements acquis à l’état neuf font l’objet d’une exonération. Par conséquent, les recettes afférentes à ces taxes diminueront au rythme des déclassements de matériel ancien remplacé par des éléments neufs.

En accord avec les engagements exprimés au sein de la Déclaration de politique régionale, le Gouvernement wallon s’est engagé à compenser le manque à gagner qu’entraînent ces mesures pour les communes. Ce dernier se propose de calculer les pertes sur base d’une durée d’amortissement de 25 ans pour le matériel et l’outillage et de 10 ans en ce qui concerne la force motrice. La différence de traitement entre les deux taxes est liée au fait que celle qui frappe la force motrice concerne du matériel mobile, plus léger, ayant une durée de vie plus courte. Les engagements du Gouvernement concernent la législature régionale en cours, à savoir les exercices 2006 à 2009.

Si l’Union des Villes et Communes de Wallonie s’est montrée satisfaite des propositions avancées[18], elle fait état de divers éléments qui importent pour l’avenir de la situation financière des communes.

Premièrement, ces mesures contribuent à éroder un peu plus le pouvoir fiscal et l’autonomie des pouvoirs locaux. Le soutien des politiques locales par une fiscalité adaptée s’en trouve donc diminué.

Ensuite, les propositions financières du Gouvernement n’occultent en rien le fait qu'elles s’établissent en référence à la situation des recettes constatées aujourd’hui. La perte de recettes par rapport à cette base est compensée mais ce qui faisait hier l’accroissement des recettes entre deux exercices (croissance de la base d’imposition et augmentation des taux) est irrémédiablement perdu et devra trouver une compensation par un autre biais (augmentation des recettes, notamment le refinancement du Fonds des communes, et/ou diminution des dépenses).  

Troisièmement, la nouvelle donne en matière de fiscalité de l’investissement en entreprise risque d’entraîner divers effets pervers.

Ainsi, la suppression de l’impôt sur les investissements acquis à l’état neuf risque d’être un frein aux futures et nécessaires reconversions de certains sites industriels (qui font par ailleurs l’objet d’une mesure particulière du Plan Marshall!). Quel investisseur choisirait un ancien site taxé alors qu’un site vierge est désormais libre d’impôts?

Par ailleurs, certaines communes pourraient devenir réticentes à l’idée de continuer à soutenir, notamment financièrement, l’équipement de zones d’activités économiques. En effet, comment vont réagir les communes si le retour fiscal qu’elles en obtiennent - retour qui ne couvre souvent que partiellement les frais qu’entraînent l’équipement et la gestion de ces terrains - continue à s’éroder?

Se pose également la question des communes fortement dépendantes des taxes visées par la réforme et dont la stabilité des finances sera demain conditionnée au fait que les acteurs économiques ne modernisent pas leur équipement, situation paradoxale qui pourrait entraîner des conflits. Nous demandons que des mesures ponctuelles puissent être adoptées au cas où des chutes brutales des recettes seraient enregistrées dans l’une ou l’autre entité[19].

Ensuite, si on peut souscrire aux voeux du Gouvernement wallon d’alléger la fiscalité qui grève l’investissement, cette réforme pose plus largement la question de la juste contribution des entreprises au financement des biens et services communaux dont elles profitent. Ainsi, on peut actuellement estimer qu’en moyenne, deux tiers de la contribution directe des acteurs privés au financement des communes provient des ménages. Ces derniers soutiennent donc massivement le financement des communes et de nouvelles réformes au bénéfice des entreprises risquent d’accroître la pression fiscale sur les particuliers.

Enfin, nous nous interrogeons sur l’impact des mesures envisagées.  

D’une part, diverses études et enquêtes auprès des acteurs économiques tendent à minimiser l’impact de la fiscalité locale sur les choix d’implantation ou de développement des entreprises en Belgique. Ceci est principalement lié au fait que cette fiscalité est de peu d’importance comparée à celle pratiquée aux autres niveaux de pouvoirs (pensons aux montants de l’ISOC par ex.). La justification de ces mesures dans l’exposé des motifs du décret-programme nous paraît ainsi peu convaincante: quasiment rien sur le précompte immobilier et une justification qui tombe comme un dogme concernant la taxe sur la force motrice (sur quelle base affirme-t-on, page 6, que "cette taxation est, par essence, de nature sinon à paralyser certaines initiatives économiques, du moins à les rendre plus malaisées"etque"l’existence de ces taxes compromet dans une mesure significative l’objectif de développement économique et industriel"?).

D’autre part, des exemples à l’étranger de concurrence fiscale entre territoires (en Suisse notamment) ont prouvé que les entités se lancent souvent dans une course à la réduction des taux d’imposition, préjudiciable à l’ensemble des finances publiques. Le discours de rentrée du Ministre-Président de la Région de Bruxelles-capitale du 18 octobre 2006, qui annonce des réductions similaires à celles décidées en Région wallonne, semble malheureusement en apporter la preuve, tout comme le fait que le Gouvernement wallon estime que "désormais, dans toute une série de domaines (fiscaux) nous sommes à des niveaux équivalents, voire plus favorables que les régions voisines"[20].

Aussi, compte tenu de toutes ces remarques, n’aurait-il pas été plus efficace de consacrer les moyens déployés (près de 95 millions d’euros si on compte également la taxe provinciale sur la superficie, cf. point suivant) à améliorer les autres facteurs considérés comme importants par les entreprises, notamment la qualité des infrastructures d’accueil et de transport?

Créer des zones franches

Initialement prévues pour moduler les allègements fiscaux décrits au point précédent, ce qui posait des problèmes de respect du droit européen de la libre concurrence, les zones franches ne servent plus que de base à la majoration de certaines aides destinées aux acteurs privés et publics et à la suppression de la taxe provinciale sur la superficie (présente uniquement dans le Hainaut).

L’idée est ici de soutenir, dans la logique de la discrimination positive, les zones particulièrement défavorisées. Le Gouvernement wallon a ainsi identifié 23 communes urbaines et 52 entités rurales bénéficiant de mesures particulières.

Le montant destiné aux zones urbaines est de 60 millions d’euros, qui se répartissent en 20 millions pour compenser la suppression de la taxe provinciale sur la superficie, 10 millions pour accroître les aides à destination des infrastructures d’accueil des activités économiques et le solde, soit 30 millions, pour la révision des taux d’aides inscrits dans les lois d’expansion économique. Les zones franches rurales bénéficieront, quant à elles, de 12,5 millions d’euros d’aide supplémentaire. Ces deux enveloppes seront éventuellement majorées de recettes supplémentaires liées à la Réforme des droits de donation.

En zone rurale, la somme disponible servira à couvrir les compensations pour les mêmes réductions fiscales que celles appliquées en zone urbaine, l’optimalisation des aides accordées dans le cadre des lois d’expansion économique, ainsi que le financement, en fonction des disponibilités budgétaires, de projets concrets de développement et d’équipement économique (hall relais, ateliers de travail partagé, centres d’entreprises, investissements immobiliers des coopératives d’utilisation de matériel agricole, projets de diversification alimentaire, incubateurs d’entreprises, centres de services auxiliaires, projets de développement en énergie renouvelable).

Nous regrettons principalement la faiblesse des enveloppes destinées à financer des éléments clés pour l’avenir des entreprises wallonnes.

Tableau 1: les enveloppes financières destinées aux mesures du troisième axe du Plan Marshall


Allègements fiscaux, dont…

94,6

- fiscalité régionale, communale et provinciale

74,8

- suppression de la taxe provinciale sur la superficie dans les zones franches

19,8

Aides aux entreprises et infrastructures publiques dans les zones franches, dont…

52,7

- majoration des taux d’aides pour les infrastructures d’accueil des activités économiques en zone urbaine

10,0

- majoration des aides relatives aux lois d’expansion économique en zone urbaine

30,2

- fonds en faveur des zones franches rurales

12,5

"Le coût supplémentaire induit par certaines mesures sera couvert par les recettes supplémentaires attendues à la suite de l’introduction de taux réduits en matière de droits de donation sur biens meubles"[21].
Sur base de l’ajustement budgétaire de juillet 2006, on peut estimer le montant maximum disponible à 30 millions d’euros.

La recherche et l’innovation

Ce quatrième axe vise surtout à accroître l’effort de la Wallonie en matière de recherche scientifique et améliorer la coordination des efforts et l’exploitation des résultats.

Outre les moyens accordés dans le cadre des pôles de compétitivité, le Gouvernement wallon prévoit de consacrer 150 millions d’euros à ces objectifs.

L’impact direct de ces mesures sur la vie communale peut être considéré comme faible.

Susciter des compétences pour l’emploi

"Le redressement économique de la Wallonie peut difficilement se concevoir sans une action spécifique dans le domaine de l’emploi, où la situation est manifestement peu satisfaisante."[22]

Constatant que "la Wallonie connaît une présence insuffisante, sur son territoire, d’emplois privés davantage qu’un excès d’emplois publics", le Gouvernement entend s’attaquer, de manière explicite, à certains problèmes qui touchent le marché wallon de l’emploi.

Concrètement, un programme de formation sera mis en place, notamment avec l’aide du Forem. Il aura trois objectifs principaux: lutter contre le déficit de candidats dans des fonctions dites "critiques" (75 millions d’euros), développer un "plan langues" (60 millions d’euros) et renforcer la qualité de l’enseignement qualifiant, via la formation en alternance et l’accès à du matériel pédagogique moderne et de qualité (25 millions d’euros).

S’agissant de mesures essentiellement prises en charge par le Forem, les communes ne semblent pas directement concernées par cette mesure.

On notera toutefois les effets bénéfiques potentiels sur la situation socioprofessionnelle dans les communes les plus défavorisées. Par ailleurs, les autorités locales pourraient apporter leur appui à la réalisation de certains de ces objectifs, notamment en matière de fonction critique. En effet, par leur connaissance du terrain et des entreprises qui le composent, elles constituent un relais idéal entre les demandes du monde du travail et le couple travailleurs-formateurs.

Conclusions

A l’instar de tous, l’Union des Villes et Communes de Wallonie reste soucieuse du devenir de l’économie régionale. Nous nous réjouissons donc de la parution du Plan Marshall pour la Wallonie et souhaitons vivement que ses effets d’entraînement soient porteurs de développement pour notre Région. Les communes, comme tous les niveaux de pouvoir et l’ensemble des Wallonnes et des Wallons, ne pourront qu’en tirer bénéfice.

Compte tenu de leur rôle de proximité vis-à-vis de nombreux acteurs économiques, elles souhaitent également prendre une part active dans les efforts entrepris.

A ce titre, nous regrettons qu’une place plus grande n’ait pas été accordée à l’institution communale au sein de ce plan. En effet, si nous sommes bien conscients que la Région wallonne doit rester l’acteur central de l’effort de relance, nous pensons que le rôle actif de la commune n’est pas assez souligné, notamment en tant qu’acteur au contact direct avec le tissu de PME et TPE/TPI et en tant que levier privilégié pour garantir l’ancrage local fort et pertinent des politiques prônées par le Gouvernement.

Plus concrètement, nous exprimons une double crainte de nature à éroder l’efficacité du plan de relance. La première concerne les très petits porteurs de projets, notamment les individus désireux de développer leur propre emploi. Nous craignons qu’ils deviennent les délaissés du plan, alors qu’ils peuvent constituer les germes futurs d’un développement économique endogène fort, basé sur un nombre important de petites structures, garantes d’une certaine forme de stabilité. La seconde concerne l’implémentation des mesures du Plan Marshall. Les communes sont les mieux placées pour se saisir des dispositifs régionaux, afin de les diffuser et les adapter aux spécificités locales. A défaut de ce relais, le risque existe que les dispositifs mis en place soient en partie perçus comme technocratiques et éloignés des réalités quotidiennes.

Jouer ce rôle de relais local nécessite également des moyens financiers. Si nous ne contestons nullement la nécessité de penser la fiscalité en regard de ses effets sur la croissance, nous tenons à rappeler que les entreprises (et, par corollaire, la croissance économique) bénéficient de nombreux services assurés par les communes, en matière d’équipement, de voiries, de gestion des déchets, … Souvent ces efforts - financiers et humains - ne donnent pas lieu à un retour équivalent. Aussi, si les communes acceptent d’apporter leur contribution au soutien à la croissance, nous nous inquiétons de la nouvelle érosion du pouvoir fiscal qu’induit le Plan Marshall. Par ailleurs, il nous semble équitable que les acteurs économiques contribuent à leur juste hauteur au financement ordinaire de ces services.

Par conséquent, nous souhaitons vivement la mise en place d’un véritable "partenariat de financement" qui associerait les communes aux autres niveaux de pouvoir et qui garantirait un soutien adéquat à l’institution communale dans ses efforts de soutien à l’économie wallonne. C’est notamment ici la question cruciale du refinancement du Fonds des communes qui se pose. Rappelons que ce dernier ne couvre plus que 20 % des recettes communales alors qu’il pourvoyait au tiers des recettes lors de la fusion des communes et qu’un retour au quart, demandé par l’Union, nécessite l’octroi d’environ 200 millions d’euros supplémentaires[23].   

Parallèlement à ces éléments, nous tenons néanmoins à souligner un ensemble de points positifs de ce plan pour les communes. La reconnaissance de l’expertise et du rôle des intercommunales de développement économique est certainement le point positif majeur. Le rôle pivot attribué à ces dernières dans les efforts de restructuration de l’animation économique, ainsi que dans la poursuite des objectifs d’amélioration de l’attractivité de la Wallonie pour les investisseurs, mérite une mention particulière. Le développement des structures d’accueil de la petite enfance et de l’aide aux personnes dépendantes est certainement un autre point positif qu’il convient de souligner.

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  1. [Remonter] Décret-programme relatif aux actions prioritaires pour l’avenir wallon, exposé des motifs, p. 2.
  2. [Remonter] Emploi public au lieu de domicile au 31.12.2003, reprenant l’ensemble des secteurs exclusivement ou majoritairement publics sur base des codes NACE-BEL à 5 chiffres, sections 75, 80, 85 et 9, soit un total estimé d’environ 385.000 emplois.  Doit encore y être ajouté l’emploi public dans des domaines où le privé occupe une place importante.
  3. [Remonter] A. Accaputo, B. Bayenet et G. Pagano, Le Plan Marshall pour la Wallonie, Courrier hebdomadaire du Crisp, n° 1919-1920, 2006, pp. 23-24.
  4. [Remonter] M.B. 7.3.2006.
  5. [Remonter] Dans la suite du texte, sauf mention spécifique, les sommes seront toujours exprimées en moyens répartis sur 4 ans.
  6. [Remonter] M. Beine, Convention  de recherche Iweps: Etude économétrique des déterminants des recettes et dépenses communales en Région wallonne, Rapport de recherche, 30.11.2005, 31 p.
  7.  7  B. Bayenet et L. Vandendorpe, Un plan de développement économique pour la Wallonie: le Plan Marshall, L’année sociale, 2005.
  8. [Remonter] A. Accaputo et al., op. cit., 2006, p. 37. L’exposé des motifs du décret-programme cite les intercommunales de développement économique, les centres européens d’entreprise et d’innovation, les chambres de commerce et d’industrie, l’Union wallonne des Entreprises, l’Union des Classes moyennes, les fédérations sectorielles, … en tout plus de septante organismes.  
  9. [Remonter] Décret-programme relatif aux actions prioritaires pour l’avenir wallon, exposé des motifs, p. 3.
  10. [Remonter] A. Accaputo et al., op. cit., 2006, p. 37.
  11. [Remonter] Que l’on nomme aussi parfois "animation économique".
  12. [Remonter] V. à ce sujet la mise en ligne des "Bonnes pratiques" des agences de développement local sur l’Espace ADL du site de l’Union.
  13. [Remonter] Pour un état des lieux au 18.9.2006, v. Gouvernement wallon, Plan Marshall, un an de concrétisations.
  14. [Remonter] V. notamment l’interpellation du Président de l’UVCW adressée aux Ministres Courard et Fonck en date du 22.6.2006, actualité de l’UVCW du 28.6.2006, Enfance: l’Union demande une coordination dans les subventions, (http://www.uvcw.be/actualites/2,129,1,0,1430.htm). 
  15. [Remonter] A. Accaputo et al., op. cit., 2006, p. 42.
  16. [Remonter] Décision du Gouvernement wallon du 27.10.2005.
  17. [Remonter] V. à ce propos l’avis du Conseil d’administration de l’UVCW du 11.10.2006 relatif aux plans communaux d’aménagement compensatoires.
  18. [Remonter]  V. l’avis du Conseil d'administration à ce propos. (http://www.uvcw.be/actualites/2,13,2,0,1351.htm).
  19. [Remonter] Actuellement, il est proposé par le Gouvernement que les communes perçoivent, annuellement, une somme censée compenser un renouvellement d’un dixième ou d’un vingt-cinquième de l’équipement aujourd’hui taxé. Aucun monitoring précis pour garantir que cet amortissement linéaire s’observe bien sur le terrain n’est prévu. 
  20. [Remonter] Gouvernement wallon, Plan Marshall, un an de réalisations, 18.9.2006.
  21. [Remonter] A. Accaputo et al., op. cit., 2006, p. 51.
  22. [Remonter] A. Accaputo et al., op. cit., 2006, p. 57.
  23. [Remonter] V. notamment la dernière actualité de l’UVCW à ce sujet: Projet de budget 2007 de la Région wallonne: à quand le véritable refinancement du Fonds des communes?, 26.10.2006, (http://intranet/web/v2/actualites/2,129,1,0,1541.htm)
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