La problématique du versement des additionnels communaux à l'IPP et le système d’avances préconisé par les trois associations représentatives des communes

Olivier Dubois - Mars 2007
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L'auteur

Olivier Dubois

Ce 23 janvier 2007, notre association a été auditionnée par le Conseil supérieur des Finances, conjointement avec ses consoeurs bruxelloise et flamande. Les débats du jour étaient consacrés à la question du versement aux communes du produit des centimes additionnels à l’impôt des personnes physiques (IPP).

Ce sujet n’est pas neuf. Depuis de nombreuses années, et particulièrement depuis le début de cette décennie, les pouvoirs locaux sont confrontés à un versement de plus en plus tardif et irrégulier du produit de cette taxe additionnelle. Ceci occasionne régulièrement des soucis de trésorerie, nécessitant le recours à des crédits de caisse souvent coûteux.

Les conseillers des trois associations représentatives des communes ont, à l’occasion de cette audition, présenté une communication commune, témoin de la convergence de vue qui nous anime. Le contenu de cette communication, dont vous trouverez des extraits ci-dessous, fut axé principalement sur l’instauration d’un système systématique d’avances, exigence importante de notre association depuis plusieurs années.

La problématique du versement du produit des additionnels par le fédéral préoccupe les communes depuis de longues années. Grâce, notamment, à l’intervention de l’Union des Villes et Communes, des avancées notables ont pu être obtenues récemment dans ce dossier comme la réduction des frais administratifs, le versement d’avances en début d’exercice ou encore l’amélioration du rythme d’enrôlement du précompte immobilier. Le dossier est toutefois loin d’être clos. Au cœur de nos revendications actuelles: l’instauration d’un système permanent d’avances et la suppression complète des frais administratifs. A la veille de la formation d’une nouvelle majorité à l’échelon fédéral et à la suite d’une audition au Conseil supérieur des Finances sur le sujet, l’Union fait le point dans ce dossier.

L’importance économique des additionnels à l’IPP

D’après les relevés effectués par Dexia, il a été accordé en 2005 un montant de 639,3 millions d’euros aux communes wallonnes (2.226,4 milliards d’euros pour tout le pays) dont 99 % atterris effectivement dans les caisses des communes (cf. point 5.2).

Cela représente environ 15 % du total des recettes perçues (17 % en moyenne pour la Belgique), ce qui place cette source de financement au troisième rang, après le Fonds des communes et les centimes additionnels au précompte immobilier.

Les centimes additionnels à l’IPP sont par conséquent une source fondamentale de revenus pour les communes. Tout élément en frappant le montant ou les délais de perception risque donc d’affecter profondément l’équilibre des finances locales.

La procédure de perception et de versement du produit des additionnels aux communes

Quel est le chemin emprunté par les additionnels versés aux communes?

Durant l’exercice N, le contribuable verse mensuellement le précompte professionnel au trésor fédéral. Le calcul de ce précompte prévoit une part d’additionnels communaux. Ceux-ci sont calculés sur base d’un taux provisoire fixe sur l’ensemble du territoire (actuellement 7 %).

Remarquons toutefois que cette thèse du lien direct entre les centimes additionnels et le pourcentage forfaitaire du précompte professionnel est réfutée par certains. Leur hypothèse est toutefois contredite par la justification qui a été faite du relèvement de ce pourcentage forfaitaire de 6 % à 6,7 %, puis 7 %, qui était clairement lié à la croissance des taux d’imposition communaux.

Le contribuable a jusqu’au 30 juin de l’exercice N+1 pour rentrer sa déclaration fiscale concernant les revenus perçus durant l’exercice N.

L’administration fiscale procède ensuite à l’enrôlement des déclarations et dispose, pour ce faire, d’un délai qui se termine au 30 juin de l’exercice N+2. Auparavant, les enrôlements débutaient dès le mois d’octobre de l’exercice N+1. Pour différentes raisons, et notamment car le délai de dépôt des déclarations a régulièrement été différé ces dernières années, le début des enrôlements est de plus en plus tardif (cf. point 3).

Le contribuable dispose de deux mois pour procéder au versement qui découle de la procédure d’enrôlement (article 413 du CIR 92).

L’administration fiscale procède au versement de la part additionnelle qui revient aux communes durant le mois qui suit la régularisation par le contribuable soit 3 mois après l’enrôlement qui a lieu entre octobre N+1 et juin N+2.

Nous remarquons, dans ce processus, que la part additionnelle du précompte professionnel reste dans les caisses du Trésor pendant une période qui varie, en théorie, de 12 mois à 33 mois. On peut estimer qu’actuellement cette durée est, en moyenne, de 24 mois. Cela procure un avantage financier important pour le pouvoir fédéral qui peut percevoir des intérêts sur ces sommes. Ainsi, sur base d’un rendement de 3 % appliqué aux montants 2005, l’avantage serait de 122,50 millions d’euros.

Le rythme des enrôlements et ses conséquences pour la trésorerie des communes

Pour bien comprendre les effets des variations du rythme d’enrôlement, nous prendrons une situation fictive idéale pour laquelle les enrôlements débutent en octobre de l’exercice N+1 et s’étalent, selon un rythme régulier, jusqu’en juin de l’exercice N+2.

L’enrôlement s’étend donc sur 9 mois, d’octobre à juin, mais compte tenu du délai de 3 mois mentionné ci-dessus, les versements s’étalent entre janvier N+2 et septembre N+2, à raison, dans notre exemple hypothétique de référence, de 1/9 par mois.

Appliquons cette clé au total des additionnels perçus par les communes en 2004-2005 pour les revenus déclarés durant l’exercice d’imposition 2004 (revenus perçus par le contribuable en 2003). Ce montant s’élève, pour les communes wallonnes, à 662,1 millions d’euros (droits constatés durant l’année budgétaire) et entre décembre 2005 et août 2006 les communes perçoivent mensuellement une somme identique de 73,6 millions d’euros [1].

Concrètement, l’administration fiscale n’étale pas ses enrôlements selon un rythme régulier mais a tendance à débuter les enrôlements de plus en plus tard (et d’accélérer le rythme durant les derniers mois qui précèdent le 30 juin de l’exercice N+2). C’est particulièrement durant l’année 2001 (exercice d’imposition 2000, revenus 1999) que le phénomène est apparu (tableau 1).

Tableau 1: Mois durant lequel les enrôlements ont débuté (situation pour le pays sur base des formulaires 173x du Ministère des Finances)

Exercice

Début des enrôlements

Exercice

Début des enrôlements

1997

10/1997

2002

12/2002

1998

10/1998

2003

12/2003

1999

10/1999

2004

1/2005

2000

2/2001

2005

1/2006

2001

1/2002

2006

10/2006

Le tableau 2 compare notre situation de référence à la situation réellement observée pour l’exercice d’imposition 2004.

 

Tableau 2: Comparaison entre le traitement idéal et le traitement actuel du recouvrement des additionnels à l’IPP (situation sur base des données de l’exercice d’imposition 2005 relatives à la Région wallonne).

graph
Source: SPF Finances, UVCW

On s’aperçoit du décalage important qui existe et qui a pour conséquence une perception de plus en plus tardive par les communes du produit de leurs additionnels à l’IPP. Cette situation a une incidence importante sur la trésorerie des communes, obligeant ces dernières à contracter des emprunts à court terme onéreux pour satisfaire à leurs engagements.  Sur base des données du tableau 1 et d’un taux d’emprunt à court terme de 6 %, cela représente environ 2,5 millions d’euros pour les communes wallonnes (3 millions d’euros sans les avances ponctuelles).

L’intervention actuelle du Fédéral
Depuis l’exercice 2001, le Gouvernement fédéral accorde aux communes deux avances sur la perception du produit des additionnels pour les premiers mois de l’année. Cette aide est annuellement renouvelée depuis cette date. Ainsi, deux avances sur les additionnels à l’IPP ont été accordées pour les mois de février et mars 2004. La récupération des avances ayant lieu exactement et de façon linéaire deux mois plus tard.

Les demandes de l’Union des Villes et Communes de Wallonie

Un système permanent d’avances sur le produit des centimes additionnels

Depuis de nombreuses années, l’Union des Villes et Communes de Wallonie, avec ses associations-sœurs bruxelloise et flamande, attirent l'attention sur la nécessaire régularité des versements relatifs aux additionnels. Nous proposons de passer désormais des mesures ponctuelles, adoptées à chaque fois dans l'urgence, à un système d'avances permanent et systématique qui permettrait de régulariser les versements, et donc de diminuer sensiblement le coût des avances de trésorerie à charge des communes.

Dans la première partie de l'année (N+2), les communes percevraient des avances, non remboursables, relatives à l’enrôlement des déclarations de l'exercice d’imposition précédent (N+1). La régularisation se ferait dans le courant du second semestre, sur base des montants réellement dus et des avances déjà perçues, et devrait leur permettre de disposer dans l'année de la totalité des sommes afférentes à cet exercice.

Le calcul du montant des avances à octroyer pourrait se faire à partir des estimations annuelles envoyées aux communes en octobre N+1. Cette estimation fournit un montant relativement proche des recettes que les communes percevront au cours de l'exercice suivant.

Concrètement, selon notre exemple repris sur base des données de l’exercice d’imposition 2004 dont les additionnels ont été perçus en 2005, nous proposons d’accorder de manière linéaire, à chaque commune, 95 % des perceptions estimées par le Ministère des Finances  pour l’exercice 2005 (courrier reçu en octobre 2004) durant les six premiers mois de 2005, soit environ 105,00 millions d’euros par mois [2] (pour les communes wallonnes, hors retenue de 1 %) et de procéder aux réajustements durant les mois de juillet à décembre en fonction des enrôlements constatés jusqu’au 30 juin. L’effort de trésorerie que cela représente pour le Gouvernement fédéral et pour les communes wallonnes est repris dans la dernière colonne du tableau de la page précédente.

Couplé à la perception des centimes additionnels au précompte immobilier, qui a généralement lieu durant les mois de septembre à décembre, cela contribuerait à un flux régulier du produit des impositions dans les caisses des communes, rendant ainsi la gestion plus prévisible et moins coûteuse.

La suppression du prélèvement de 1 % pour frais administratifs

Les trois associations réclament par ailleurs la suppression du prélèvement de 1 % pour frais administratifs retenu sur les montants dus aux communes au titre de centimes additionnels (ce qui représente actuellement 22,3 millions d’euros pour la Belgique entière).

Certes, les opérations techniques de perception de cet impôt constituent un service rendu par le pouvoir fédéral aux communes. Nous faisons toutefois remarquer que les communes agissent dans de nombreux domaines comme pouvoir décentralisé du Fédéral sans que des financements adéquats ne soient prévus et que les intérêts générés par le pourcentage forfaitaire au précompte professionnel constituent une rentrée financière importante pour le Trésor.

L’évolution récente et la position de l’Union des Villes et Communes de Wallonie

Lors de nos derniers contacts avec le cabinet du Ministre des Finances et l’administration fiscale sur cette question, il nous a été répondu que différentes opérations techniques permettraient dorénavant de procéder plus rapidement aux enrôlements et que, dès lors, il n’y a plus lieu de prévoir un système permanent d’avances.

Nous pouvons effectivement percevoir les prémices d’une amélioration du rythme de l’enrôlement dans les dernières statistiques transmises par le Ministère des Finances (graphique 1). Alors que la situation tend à se dégrader d’année en année, en ce qui concerne l’exercice 2006 (perçu en 2007), les premiers enrôlements ont débuté en octobre et se sont accélérés en novembre et décembre. Par conséquent, les premiers versements aux communes concernant l’exercice 2006 devraient intervenir en janvier ou février 2007.

Malgré cela, les trois associations maintiennent leur demande d’un système d’avances. Trois raisons principales motivent notre choix:
- nous restons attentifs quant à l’ampleur réelle de l’amélioration annoncée. Ainsi, en décembre 2006, 10,5 % du total de l’exercice 2005 avaient été enrôlés, alors que dans un système basé sur un rythme régulier, on devrait atteindre, à cette date, 33 %,
- contrairement à un système d’avances, cette amélioration ne met pas les communes à l’abri d’un incident ponctuel à l’avenir,
- une amélioration globale de l’enrôlement ne signifie en rien que chaque commune percevra son dû suivant un rythme régulier. Dans un tel système, les contribuables de certaines communes pourraient très bien voir leur déclaration fiscale enrôlée tardivement, causant ainsi des problèmes de trésorerie à leur commune.

Nous signalons enfin que l’introduction d’un système d’avances aurait pour conséquence d’inciter le Trésor fédéral à enrôler au plus vite, alors que par un mécanisme pervers, le système actuel incite doublement les autorités fédérales à traiter les dossiers le plus tardivement possible. En effet, en plus du cas des communes, depuis la réforme fiscale, l’opération d’enrôlement présente un solde négatif pour les caisses de l’Etat (il rembourse plus aux contribuables qu’il ne leur réclame). Retarder l’enrôlement signifie donc garder des liquidités dans les caisses.

Graphique 1: Evolution récente des recettes brutes versées aux communes durant les premiers mois de l’année

graph

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  1. [Remonter] Dans l’hypothèse où l’ensemble des droits constatés est recouvert dans le délai légal de 2 mois et hors prélèvement de 1 % pour frais administratifs.
  2. [Remonter] Rappelons que le Trésor public dispose de 6,7 % d’additionnels depuis l’exercice N dans le cadre du précompte professionnel.
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