La maîtrise et le pilotage de la dépense locale: présentation de la situation belge

Louise-Marie Bataille et Olivier Dubois - Avril 2007
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Les auteurs

Louise-Marie Bataille Louise-Marie Bataille

Secrétaire générale de l Union des Villes et Communes de Wallonie

Olivier Dubois

PREAMBULE

La présente note, relative à la maîtrise des dépenses locales, s’inscrit dans la mission confiée par le Gouvernement français, en juillet 2006, à Monsieur Pierre Richard, Président du Conseil d'Administration de Dexia, concernant la maîtrise et le pilotage de la dépense locale.

S’inscrivant dans l’appui que Monsieur Richard pourrait retirer de l’examen des expériences étrangères, les lignes qui suivent décrivent la situation belge en général et wallonne en particulier.

C'est l'occasion pour l'Union des Villes et Communes de Wallonie de synthétiser son analyse des libertés de pilotage des finances communales par les mandataires, dans notre Région.

LE POIDS DES COLLECTIVITES LOCALES DANS L’ECONOMIE BELGE

AU NIVEAU DES DEPENSES COURANTES

Sur base des comptes nationaux, les dépenses courantes, à l’exclusion des charges d’intérêt des pouvoirs locaux belges (y compris les provinces), représentent, en 2005, 17,187 milliards d’euros, soit 13,9 % du total des dépenses des administrations publiques du pays et 5,78 % du PIB. Cette proportion est en légère augmentation depuis 10 ans.

Si on s’en tient aux seuls mouvements financiers enregistrés par les comptes et budgets communaux (analysés par le Service Etude de la Banque DEXIA), les communes belges ont dépensé, en 2005, 13,418 milliards d’euros, soit 1.284 euros par habitant en moyenne.

Toujours en se basant sur les comptes budgétaires des communes uniquement, le solde des dépenses courantes fait état d’un boni de 670 millions d’euros en 2003. L’exercice 2002 avait dégagé un boni de 170 millions d’euros, tandis que 2001 présentait un mali global de 117 millions d’euros. Observé sur l’ensemble des exercices, le solde ordinaire global des communes présente un bilan positif de 1,601 milliard d’euros à la fin de l’exercice 2003.

AU NIVEAU DES INVESTISSEMENTS

Toujours sur base des comptes nationaux, l’effort d’investissement des pouvoirs locaux représente, en 2005, 35,9 % des dépenses en capital de l’ensemble des administrations publiques du pays (2,9 milliards d’euros). Toutefois, le caractère sain des finances locales et de leur endettement se traduit notamment par le fait que les pouvoirs locaux ne supportent que 5 % des charges d’intérêts du secteur public (658 millions d’euros).

Sur base des documents des communes uniquement, celles-ci ont investi, durant l’exercice 2003, 1,8 milliard d’euros, soit l’équivalent de 187 euros par habitant.

LES FACTEURS D’EVOLUTION DES DEPENSES LOCALES ET LA CAPACITE   DES ELUS A PESER SUR CETTE EVOLUTION

Des missions confiées et des charges imposées en hausse et une érosion de l'autonomie fiscale

Les dépenses

La situation des pouvoirs locaux belges se caractérise par un poids important des missions et charges imposées par les autorités supérieures, ceci limitant fortement la capacité des élus à peser sur les dépenses.

Les missions confiées par les autorités supérieures aux pouvoirs locaux et les charges qui pèsent sur les communes sont multiples. Elles concernent différents aspects, s’inscrivent dans différents contextes et peuvent concerner l’ensemble des niveaux de pouvoirs, de l'Europe à la Région. C’est tout autant leur multiplication que certaines mesures précises qui pèsent sur les finances communales.

Citons principalement comme charges liées aux missions des communes:
- l’existence de nombreuses politiques non obligatoires mais fortement promues par les autorités supérieures, généralement sans que le financement afférent ne couvre l’entièreté des frais (la prise en charge est le plus souvent de 50 %). Cela concerne surtout les domaines des travaux de voirie, du logement et de l’aménagement du territoire et de l'environnement (assainissement des sites désaffectés, équipement en égouttage, …), mais aussi les équipements sportifs, l’accueil extra-scolaire, les amendes administratives à l'encontre des petites incivilités, etc.;
- le coût croissant de missions communales (le revenu minimum d'intégration, l'insertion socioprofessionnelle et l’aide sociale notamment);
- la diminution, par introduction de critères plus stricts, de certains financements traditionnels (hôpitaux et services aux personnes âgées).

L’accroissement des frais de personnel (plus de 50 % des dépenses courantes des pouvoirs locaux) est sans conteste un élément important de la croissance des dépenses. Par un mouvement qui s’impose aux pouvoirs locaux, ces augmentations sont généralement décidées sans concertation et sans financement adéquat. Parfois, comme dans le cadre de la réforme des polices, l’insuffisance des dotations – pourtant promises – d’autres niveaux de pouvoir oblige les communes à pallier les carences de financement des réformes. En matière de personnel, les principales réformes que l’on peut citer sont celles qui touchent à la police, à la révision générale des barèmes du personnel communal, les implications financières des différentes conventions sectorielles, l’augmentation du traitement des mandataires. A cela s’ajoute la problématique des pensions du personnel communal, dont le financement dépend des seuls agents statutaires, en nombre de plus en plus réduit.

Par ailleurs, la grande complexité législative et réglementaire, mouvement sans cesse croissant et qui nécessite un surcroît de travail et de qualification dans le chef du personnel communal, est un autre facteur très important de la croissance des charges.

L’imposition aux communes de développements techniques est un autre volet important qui pèse sur les budgets communaux. Principalement, cela concerne le secteur des nouvelles technologies de l’information (tout le domaine de l’e-gouvernement) et de la communication (pensons par exemple au système Astrid imposé aux zones de police et aux services incendie); cela concerne aussi le secteur de l’énergie (introduction, en vue d'accroître la performance énergétique, de normes d’équipement et de certification dans les bâtiments publics).

Bref, le problème de la maîtrise de la dépense locale est loin d'être sans lien avec le non-respect par les autorités supérieures du principe du décideur-payeur.

Les recettes

Rappelons qu’en Belgique, l’autonomie fiscale des communes est garantie par la Constitution. Toutefois, dans les faits, on se rend compte que cette autonomie a tendance à être de plus en plus encadrée. Il s’agit d’ailleurs d’un phénomène qui s’accélère progressivement depuis quelques années (plafonnement des taux par circulaire, réformes fiscales, …).

Aussi les charges croissantes décrites précédemment s’inscrivent-elles dans un contexte de pressions de plus en plus importantes sur les recettes fiscales. Concrètement, différentes réformes récentes (impôt des personnes physiques, taxe foncière), ainsi que la mise en place de certaines politiques particulières (Natura 2000, et l’ensemble des incitants fiscaux accordés au travers de l’impôt des personnes physiques) contribuent, toutes autres choses étant égales par ailleurs, à diminuer les rentrées fiscales des communes.

Pour assurer leurs missions et responsabilités toujours plus importantes, pour mettre en œuvre des politiques efficaces et des services performants, il est indispensable que les villes et communes disposent d'une assise financière suffisante et stable.

C'est pourquoi l'Union des Villes et Communes de Wallonie revendique le refinancement du Fonds des communes, dotation générale. En effet, au cours des dernières années, la part du Fonds des communes dans les recettes communales n'a cessé de diminuer jusqu'à son actuel plancher historique de 20 %; pour garder l'équilibre des sources de financement des communes, il doit remonter à minimum 25 %. Le Fonds des communes doit en effet répondre aussi bien au besoin de péréquation entre communes qu'à la prise en charge de la problématique des villes-centres qui assurent des services pour toute une sous-région.
Le Fonds des communes doit ensuite être assorti d'un mécanisme de liaison automatique à l'évolution des charges des communes, de sorte que la part du Fonds dans les recettes communales soit stabilisée.

En conséquence, la part des recettes fiscales dans les ressources communales a dû croître pour atteindre aujourd'hui 40 % en raison de l'insuffisance des autres ressources pour assurer l'ensemble des missions confiées aux communes.

Les subventions constituent 30 % des recettes communales. Pour les travaux subsidiés et plus largement l'ensemble des politiques subventionnées, l'Union demande la mise en œuvre d'un droit de tirage sur base de critères objectifs préétablis. Outre son apport à la simplification administrative, le droit de tirage apporterait autonomie et prévisibilité à nos recettes.

UN CADRE LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE, AINSI QUE DES OUTILS QUI PERMETTENT A LA TUTELLE DE CONTROLER RECETTES ET DEPENSES

Ces éléments, de nature à réduire la marge de manœuvre des pouvoirs locaux, s’insèrent dans un arsenal législatif et réglementaire qui contraint les communes à respecter une série de règles précises en matière de gestion financière. A ces aspects purement légaux s’ajoutent encore certains outils de tutelle qui encadrent la gestion financière communale.

Rappelons ici que l'Etat belge est composé d’une autorité fédérale et d’une série d’entités fédérées (3 Régions et 3 Communautés). Ces entités ne sont donc pas des collectivités territoriales mais sont, chacune, une part de l’autorité nationale avec des compétences propres. Au gré des réformes successives, la tutelle sur les communes est devenue une compétence essentiellement régionale.

 - Au niveau légal, la confection des budgets est soumise à tutelle d’approbation et, éventuellement, de réformation en regard de la légalité, mais aussi de l’intérêt général. Une commune qui ne remet pas de budget à la tutelle peut même se voir imposer l’envoi d’un commissaire spécial.

Les comptes annuels doivent être envoyés à l’autorité de tutelle, avec les pièces justificatives. Il s’agit uniquement d’une tutelle d’approbation en regard de la légalité des documents.

Par ailleurs, au quotidien, la commune est tenue de respecter une série de textes légaux (Code de la démocratie locale, arrêtés du Gouvernement wallon, Règlement général sur la comptabilité communale). Dans ce cadre, le receveur communal, garant de la légalité, joue un rôle important.

- Parmi les règles qui s’imposent, l’obligation de présenter un budget en équilibre mérite que l’on s’y attarde.

Diversement appliquée tout au long de l’histoire des finances publiques, l’obligation légale de présenter un budget où les recettes ordinaires équilibrent les dépenses (laissant l’emprunt au seul bénéfice d’investissements modifiant la valeur du patrimoine communal) est globalement la règle depuis le milieu des années 80. Par conséquent, à l’heure actuelle, la dette des communes belges est principalement une dette d’investissement et progressivement moins une dette d’assainissement.

On notera toutefois que cette nécessité d’équilibre ne s’applique pas à un exercice propre mais à l’ensemble des exercices confondus. C’est dans ce cadre légal, étendu à la notion d’intérêt général, que le Ministre de Tutelle permet aux communes de présenter un budget dont le déficit à l’exercice propre n’excède pas le tiers du boni constaté tous exercices confondus.

- En complément de ces aspects purement réglementaires, la Région dispose d’outils particuliers qui lui permettent d’exercer son contrôle. Nous mentionnerons ici deux de ces outils: la circulaire budgétaire qui reprend la "paix fiscale" et le Centre régional d’Aide aux Communes (Crac).

Chaque année, le Ministre de Tutelle (régional) s’adresse aux communes par le biais d’une circulaire afin d’énoncer une série de directives budgétaires. Il y rappelle un certain nombre de règles légales que les communes sont tenues de respecter, ainsi qu’une série de recommandations en regard de l’intérêt général. Les éléments principaux inclus dans ce texte concernent un plafonnement des taux des taxes locales ainsi que des directives pour l’indexation de certaines dépenses. Il s’agit là de la concrétisation de ce que l’on nomme la "paix fiscale".

Par ailleurs, depuis 1995, le Gouvernement wallon a mis en place le Centre régional d’Aide aux Communes (Crac). Celui-ci intervient dans les communes présentant des difficultés financières structurelles. Ces communes bénéficient durant un certain temps de prêts destinés à combler un déficit structurel des dépenses ordinaires. Le remboursement de ces prêts est partiellement pris en charge par la tutelle. En contrepartie, les communes s’engagent à respecter un plan de gestion, assez contraignant, qui vise à réduire les dépenses et à optimaliser les recettes.

LA CAPACITE DES ELUS A PESER SUR L’EVOLUTION DES RECETTES ET DEPENSES

Signalons préalablement qu’il existe 3 associations représentatives des intérêts communaux en Belgique, chacune fédérant l’ensemble des communes situées sur le territoire d’une Région, ainsi qu’un certain nombre de structures paracommunales (CPAS, intercommunales, zones de police, …). On distingue donc, du côté wallon, l’Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW, 262 communes, http://www.uvcw.be); du côté flamand, de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG, 308 communes, http://www.vvsg.be/) et, à Bruxelles, l’Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale (AVCB, 19 communes, http://www.avcb.be/).

Dans quelle mesure les éléments décrits aux deux points précédents sont-ils susceptibles d’être décidés en concertation avec les autorités communales?

Existe-t-il une procédure de consultation strictement définie des associations représentatives des communes?

Au niveau fédéral, il n’existe pas une procédure strictement définie, à part le fait que les associations participent à nombre de comités consultatifs.

Il existe, en Région wallonne, un conseil consultatif propre aux pouvoirs locaux. Il s’agit du Conseil supérieur des Villes, Communes et Provinces de la Région wallonne. Ce conseil, institué par le décret du 1er juillet 1993, a pour mission "d’émettre un avis au sujet de tout projet de décret du Parlement wallon et de tout projet d’arrêté du Gouvernement wallon susceptibles d’influencer les finances et/ou la gestion des villes, CPAS, provinces de la Région wallonne". Bref, tous les projets de décret ou d’arrêté intéressant les pouvoirs locaux passent devant le Conseil supérieur. Le conseil intervient une seule fois en donnant un avis sur un projet de texte. Le Parlement ou le Gouvernement disposent de l’avis, non contraignant, du conseil pour finaliser leur projet. L’Union des Villes et Communes de Wallonie est largement représentée dans ce conseil. Rappelons que notre association fédère l’ensemble des 262 communes wallonnes sans exception.

En dehors du cadre défini ci-dessus, les associations de collectivités locales sont consultées au sein d’un certain nombre de comités, tant au niveau fédéral que régional. Par ailleurs, les Unions des Villes et Communes sont souvent auditionnées par les Parlements sur les projets de loi ou de décret importants pour les pouvoirs locaux. Enfin, dans de nombreux dossiers, nous sommes consultés en amont, au stade des avant-projets, voire préalablement.

Les associations représentatives des communes sont-elles pour autant systématiquement consultées sur les questions qui ont une incidence sur leurs intérêts?

Tant au niveau du Fédéral que celui des Régions, la consultation n’est pas toujours systématique et il arrive très souvent que les associations doivent faire preuve d’une grande vigilance pour se saisir à temps d’une question qui aura un impact sur les collectivités locales, notamment sur leurs finances. Ainsi, les associations représentatives des pouvoirs locaux sont-elles par exemple intervenues d’initiative pour réclamer des compensations en faveur des communes lorsqu’une réforme (fiscale notamment) ou lorsque la libéralisation du marché de l’énergie ont fait craindre le pire pour les ressources financières des communes.

Peut-on identifier des différences entre niveaux de pouvoir dans leur relation avec les pouvoirs locaux?

Oui. On constate que le pouvoir fédéral est moins proche des pouvoirs locaux. C’est sans doute à ce niveau que la consultation est la moins bien organisée. On constate même que dans certaines commissions ad hoc (on pense aux commissions instituées pour la réforme des polices ou la réforme des services d’incendie) la procédure de "concertation" peut tourner à l’affrontement et à l’épreuve de force. Il n’est pas rare de voir ce niveau de pouvoir mettre à charge ou tenter de mettre à charge des pouvoirs locaux l’impact financier de mesures qu’il prend (cf. par exemple: la réforme des polices, la réforme fiscale fédérale, la réforme, en cours, des services incendie, …).

Au niveau régional, la Région sait que si les communes ont des difficultés (notamment financières), elle sera contrainte de les aider (cf. actuellement les mécanismes du Fonds des communes, les aides "exceptionnelles" via des plans comme les Plans Tonus ou des institutions comme le Crac, …). La systématisation de la consultation y est plus avancée via, notamment, le Conseil supérieur des Villes, Communes et Provinces de la Région wallonne, pour ce qui est de la consultation formelle, et la tradition de concertation locale, pour ce qui est de la consultation informelle avec l’UVCW. On soulignera tout l’intérêt pour la Région de faire participer en amont des décisions l’UVCW qui seule, en tant que fédération des pouvoirs locaux wallons, peut éclairer le Gouvernement sur l’impact de telle ou telle politique au niveau local. Notre mission de relais est essentielle. (Rappelons que l’UVCW, qui fédère l’ensemble des 262 communes wallonnes, l’ensemble des CPAS, l’ensemble des zones de police et la plupart des intercommunales, dispose d’une position tout à fait représentative de son secteur).

Un exemple particulièrement significatif des différences entre les niveaux fédéral et régional: la Déclaration de politique régionale du Gouvernement wallon prévoit expressément que toute mesure décidée au niveau régional ayant un impact sur les finances communales fera l’objet de compensations. Cette disposition, trouvant un prolongement concret dans une série de dossiers importants (même si l’intervention n’est malheureusement pas encore systématique), ne trouve pas d’équivalent au niveau fédéral. Conclusion: les réformes fiscales régionales de 2003 et 2006 donnent lieu à des compensations financières, tandis que celle, fédérale, de 2001 n’en prévoit pas.

En tout état de cause, on constate que, si dans un certain nombre de cas, les associations représentatives sont consultées, il ne s’agit pas régulièrement d'une réelle concertation. Aussi, quel que soit le niveau de pouvoir qui décide, diverses mesures sont régulièrement imposées aux communes, quand bien même celles-ci s’y sont opposées lors de la consultation.

La concertation syndicale et le rôle des Unions des Villes et Communes dans les organes de concertation

Les pouvoirs locaux devant pouvoir modifier unilatéralement les règles applicables aux membres de leur personnel si l’intérêt général le requiert, la loi du 19 décembre 1974 (M.B. 24.12.1974) prévoit l'obligation de négociation de ces modifications avec les organisations représentatives des travailleurs sans pour autant qu'un accord ne doive forcément intervenir: sera dans ce cas acté un protocole de désaccord.

La loi du 19 décembre 1974 concernant tant les fonctionnaires fédéraux, que régionaux, communautaires ou locaux, plusieurs lieux de négociation ont été mis en place.
On peut sommairement les présenter comme suit:
- le comité commun à l’ensemble des services publics (dit "Comité A");
- le comité des services publics provinciaux et locaux (dit "Comité C").
Il existe un Comité C fédéral: on y négocie les règles qui concernent le personnel local de l’ensemble du pays, comme le statut du personnel d’incendie.
Il existe plusieurs Comités C régionaux, dont un wallon, présidé par le Ministre des Pouvoirs locaux. On y négocie les règles qui concernent le personnel des pouvoirs locaux wallons;
- les comités particuliers: il y en a un par administration locale. C’est le bourgmestre qui le préside.

Dans le contexte légal actuel et hormis dans les comités particuliers, c’est donc toujours un Ministre qui négocie au nom des communes et non les employeurs locaux eux-mêmes. Les représentants des travailleurs n'ont donc pas en face d'eux un négociateur qui assume directement l'impact financier des avantages accordés aux agents.

Toutefois, l'Union des Villes et Communes de Wallonie siège au Comité C en qualité de technicien de la délégation du Ministre. Cette position de technicien de l'autorité permet de livrer "en direct" aux Ministres la position des pouvoirs locaux employeurs.
L'Union y remplit un rôle d'information et d'interpellation du Ministre. Mais la position de l'Union reste toutefois délicate car son rôle d'observateur ne lui donne aucun droit de veto. On soulignera, dès lors, que la présence de l'Union des Villes et Communes de Wallonie ne vaut pas, par elle-même, caution des accords signés entre les Ministres et les syndicats.

A noter qu'en Région flamande, l'Union des Villes et Communes flamandes a obtenu que le Ministre ne s'engage pas sans préaccord cosigné en tripartite (Ministre de tutelle, syndicats, Union des Villes et Communes flamandes).

LES OUTILS EXISTANTS POUR EVALUER ET MAITRISER LES DEPENSES LOCALES

De quels outils les autorités nationales, régionales et locales disposent-elles pour évaluer et maîtriser les dépenses locales?

Concernant la question de l’évaluation, on notera les difficultés que les communes et autres acteurs de la vie communale (Région, UVCW, universités, …) ont à analyser les recettes et dépenses: la centralisation des données statistiques détaillées est quasi inexistante et les outils d’analyse sont peu développés. La situation est toutefois meilleure en Région flamande.

Nous défendons la mise sur pied de techniques fiables d’évaluation, réellement au service de la vie communale, notamment basées sur une comparaison prudente des résultats, tenant compte du contexte et sans hiérarchisation. Nous soutenons et nous nous inscrivons également dans les recommandations du Conseil de l’Europe en la matière (voir le site du Conseil de l’Europe: http://www.coe.int/t/Congress/default_fr.asp).

Concernant la maîtrise des dépenses, nous renvoyons au point 3.2. pour ce qui concerne le niveau de tutelle. Concernant les communes elles-mêmes, nous avons montré au point 3.1. la difficulté à maîtriser une situation financière dont l’évolution est largement dépendante de décisions prises à d’autres niveaux de pouvoir.

Les carences au niveau du suivi financier de la gestion communale n’ont pas manqué d’interpeller le pouvoir de tutelle, qui a décidé de travailler à l’amélioration des systèmes de contrôle et d’audit, tant au niveau interne qu’externe. C’est ainsi que le Gouvernement wallon a adopté, le 16 juin 2006, un projet visant à améliorer la Gouvernance locale
(http://gov.wallonie.be/code/fr/comm_detail.asp?Primary_Key=1704). Entre autres choses, ce projet prévoit le renforcement de la tutelle, la rédaction d'un vade-mecum, l’amélioration de la formation des acteurs locaux, l’instauration de "check" listes, un meilleur contrôle des organismes paralocaux ou encore la création d’un office chargé de l’audit externe. Notre association souhaiterait que le projet de cet office d'inspection soit remplacé par celui d'une réelle Cour des Comptes indépendante, n’entraînant pas un renforcement de la tutelle et un accroissement, parfois inutile, de la lourdeur des procédures.

LA LISIBILITE DANS LE CHOIX ET L’UTILITE DES DEPENSES PUBLIQUES POUR LE CITOYEN

Le corollaire de l’absence d’outils d’analyse adaptés est qu’il reste difficile de communiquer avec transparence et simplicité sur la gestion financière locale. Ce point reste donc lié à la capacité de résoudre les difficultés rencontrées au point 4. On signalera toutefois qu’un nombre grandissant de communes proposent une version simplifiée du budget communal sur leur site internet et que, dans le cadre du projet d’amélioration de la gouvernance locale évoqué ci-dessus, une synthèse analytique standardisée sera intégrée lors de l’établissement des comptes communaux.


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Ce document, imprimé le 22-07-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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