Les finances communales

Les finances communales: structures et évolutions récentes

Katlyn Van Overmeire - Dernière mise à jour: Décembre 2018
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L'auteur

Katlyn Van Overmeire Katlyn Van Overmeire

Conseiller à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

1. Des missions, des dépenses, des investissements

La Constitution annonce "l'attribution aux conseils communaux de tout ce qui est d'intérêt communal" (art. 162, 2°), tandis que le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (art. L1122-30) précise que "le conseil règle tout ce qui est d'intérêt communal".

L'intérêt communal est très large. Ainsi, à de vastes compétences, à de nombreuses missions correspondent tout naturellement de nombreuses dépenses.

En ce qui concerne l’évolution de ces dernières, on remarquera que des différences internes marquées peuvent apparaître au sein des communes, notamment en fonction de leur appartenance régionale. Ainsi, on peut noter que, si la croissance des dépenses courantes à l’exercice propre des entités belges entre 2007 et 2012 a été de + 3,3 % en moyenne, la croissance des entités wallonnes sur la même période ( + 3 % en moyenne) était inférieure à celle observée au nord du pays (+ 3,6 %) et à Bruxelles (+ 3,2 %).

En moyenne, en 2018, les communes wallonnes ont consacré en moyenne 1.469 euros/habitant. Le tableau ci-dessous présente les dépenses ordinaires des communes par habitant classées par catégorie de population (budgets 2017). Il s'agit de près de 5,3 milliards d'euros.

Dépenses ordinaires (exercice propre) Wallonie: budget 2018

Nombre d'habitants (NH)

Nombre de communes

En millions d'euros

En euros/hab.

Densité

(hab./ km²) (*)

NH < 5.000

58

281,7

1.383,8

136

5.000 < NH < 10.000

92

808,0

1.239,8

234

10.000 < NH < 15.000

48

743,7

1.256,9

158

15.000 < NH < 20.000

25

539,5

1.229,9

246

20.000 < NH < 30.000

222

698,7

1.265,7

196

30.000 < NH < 50.000

8

358,2

1.281,9

151

NH > 50.000

9

1.880,3

1.995,4

n.d.

Région wallonne

262

5.310

1.469

202

 (*) source INS au 1-1-2005

Source: Belfius

Contrairement aux attentes, les plus petites communes ne sont pas caractérisées par le niveau relatif de dépenses le plus faible. En effet, elles consacrent 1.383,8 euros/habitant tandis que les communes de 5.000 à 10.000 habitants dépensent environ 144 euros/habitant de moins. Le niveau de dépenses des communes augmente ensuite de manière non linéaire en fonction de la taille de la population pour atteindre 1.839 euros/habitant pour les communes de plus de 50.000 habitants, soit bien plus que la moyenne régionale. En résumé, ce sont donc les plus petites communes et les plus grandes qui se caractérisent par un niveau de dépenses élevé.

Cette tendance générale s’explique aisément par l’influence, au niveau des petites entités, des frais fixes et des dépenses liées à l’extension du territoire, et, au niveau des villes, par le financement de services parfois coûteux (écoles, infrastructures culturelles et sportives, …) bénéficiant également aux citoyens des communes environnantes. Ce phénomène est généralement connu sous le vocable "externalités", ou effets de débordement.

Les dépenses ordinaires des communes wallonnes en ventilation fonctionnelle

Budgets 2018 - Wallonie

En millions EUR

En %

Administration générale

Police

Incendie

Voirie

Economie

Enseignement

Culture-Loisirs-Cultes

Aide sociale

Salubrité publique

Non ventilable

844,29

10,62

5,31

1.752,3

392,94

403,56

1.115,1

90,27

647,82

249,57

15,90%

0,20%

0,10%

33,00%

7,40%

7,60%

21,00%

1,70%

12,20%

4,7%

Dépenses ordinaires totales

5.310

100,0%

Source: Belfius

Les communes consacrent plus de 50 % de leur budget aux trois plus gros postes fonctionnels (administration générale, voirie et culture-loisirs-cultes). On signalera toutefois que la position du poste "enseignement" a fortement réduit son poids, suite à une modification des règles comptables. Le Gouvernement wallon a demandé aux communes de supprimer, depuis l’exercice 2008, la rétribution des enseignants pris en charge par la Communauté française des pièces comptables (A.G.W. 5.7.2007, art. 67 du Règlement général de la comptabilité communale). Il s’agissait en effet de sommes financières qui ne transitaient pas par les caisses communales.

On notera, au-delà de l’importance de certains postes, la grande diversité des domaines d’action des communes.

On pourrait s'étonner, à l'heure de la prise de conscience du rôle important du développement local, que les communes ne consacrent que 7,4 % de leur budget à la promotion des activités économiques locales. Mais pour ces missions, dont les retombées dépassent généralement leur cadre territorial, les communes ont le plus souvent préféré s'associer avec d'autres niveaux de pouvoirs publics, voire avec des partenaires privés, au sein d'intercommunales d'expansion économique ou d’asbl, notamment. Par ailleurs, le rôle des communes dans le développement économique local dépasse le cadre budgétaire. Elles œuvrent ainsi souvent en tant que facilitateurs de projets émergents. Enfin, il convient de noter que certaines dépenses, reprises dans d’autres postes, ont une influence certaine sur la promotion du développement économique, comme par exemple, la construction et l’entretien des voiries ou le financement des services de sécurité (zones de police et zones de secours).

Il est également opportun d'examiner la ventilation économique des dépenses communales prévues aux budgets 2018. On y remarquera la part prépondérante des dépenses de personnel. Le poste "transferts" connaît une évolution ascendante constante, en raison de la réforme des polices (glissement depuis les postes "personnel" et "fonctionnement" vers le poste "transfert") et de demandes de plus en plus importantes adressées aux CPAS. Cette tendance est accentuée par la réforme des services incendie et la création des zones de secours dotées de la personnalité juridique.

En matière de charges financières, notons qu’après une baisse due à la renégociation des dettes de très nombreuses communes et à la chute des taux d’intérêt, les dépenses financières, également appelées charges de dette, ont fortement chuté jusqu’en 2011. Depuis lors, nous assistons à une stabilisation des charges.

Les dépenses ordinaires des communes wallonnes en ventilation économique

Budgets 2018 - Wallonie

En millions EUR

En %

Personnel

2.078

39,13%

Transferts

1.615

30,41%

Fonctionnement

856

16,12%

Dette

629

11,85%

Prélèvements fonctionnels

133

2,50%

Dépenses ordinaires totales

5.310

100,0%

Source: Belfius

A côté des dépenses ordinaires, il est important de ne pas oublier les dépenses liées au financement des investissements communaux (les dépenses extraordinaires). On notera d’ailleurs à ce propos que les pouvoirs locaux (dont les communes constituent le maillon principal) sont les plus importants investisseurs publics du pays, concentrant à eux seuls environ 40 % des investissements, et constituent donc un levier économique majeur[1].

Le financement des investissements des communes wallonnes se décompose comme suit:

Budgets 2018 - Wallonie

En %

Emprunts

58%

Subsides en capital

36%

Vente de Patrimoine

6%

Total

   100,0

Source: Belfius

L'emprunt est le moyen de financement le plus utilisé par les communes, en particulier les emprunts directement à charge de la commune. Notons toutefois qu’il a diminué par rapport à 2005 où il représentait 60 % des modes de financement des investissements. En 2014, on remarque que les emprunts ne représentaient plus que 43,6 % du financement des investissements, devançant les subsides en capital. La pondération entre les différents vecteurs de financement peut en effet être influencée par la mise en place de programmes ponctuels de soutien aux investissements communaux.

Rappelons que les emprunts communaux sont régis par le Règlement général de la comptabilité communale (RGCC), dans les articles 25 à 27. De façon générale, il faut savoir que "sur décision du conseil communal, la commune peut contracter des emprunts pour couvrir le montant des dépenses extraordinaires. Le délai de remboursement des emprunts ne peut excéder la durée d'amortissement des biens pour lesquels ces emprunts ont été contractés (…)" (RGCC, art. 25).

Les subsides en capital représentent également des montants non négligeables pour les communes réalisant des investissements. La part des subsides est, quant à elle, en forte hausse par rapport aux comptes 2005 où ces derniers représentaient seulement 15,5 % des modes de financement des investissements.

2. Les recettes

Afin d'être à même de réaliser leurs différentes missions et donc de subvenir aux diverses dépenses qui découlent de celles-ci, les communes perçoivent plusieurs types de recettes.

Selon les budgets 2017, les recettes ordinaires des communes wallonnes se montaient à 5.135 millions d'euros. En dehors de quelques années particulières, on constate un ralentissement de la croissance des recettes entre la fin des années '90 et le début des années 2000. Ce ralentissement a également été observé au cours de la législature 2007-2012 puisque le taux de croissance annuel moyen des recettes ordinaires entre 2007 et 2012 a été de 3 % contre 4,0 % pour la période 2001-2006.

Ces chiffres restent toutefois assez peu parlants si l'on n'examine pas leur ventilation économique.

Les recettes ordinaires des communes wallonnes en ventilation économique

Budget 2018 - Wallonie

En millions d'euros

En %

Prestations

Transferts, dont :

       Fiscalité

       Fonds

       Subsides

Dette

Prélèvements fonctionnels

          382

       4.686

                2.542

                1.268

                   876

          117

          211

        7,08 %

      86,84 %

                47,11 %

                23,5 %

                16,23 %

        2,17 %

        3,91 %

Total

       5.396

    100,0 %

Source: Belfius

Il n'y a ici aucune ambiguïté possible. On remarque en effet clairement que ce sont les recettes provenant de la fiscalité, constituées à près de 80 % par les taxes additionnelles, qui constituent la plus grosse source de revenus pour les communes (47,11 %), suivies de loin par les revenus provenant du Fonds des communes (23,5 %) et des subsides (16,23 %). Nous reviendrons par ailleurs plus en détail sur la fiscalité communale et le Fonds des communes. Les subsides sont quant à eux essentiellement liés aux dépenses de fonctionnement et au remboursement d'emprunts et d'intérêts par l'autorité subsidiante. Remarquons que les recettes de dette, également appelées recettes financières, qui reprennent les dividendes des participations dans les intercommunales, sont depuis quelques années relativement faibles. Cette décroissance est largement influencée par le recul structurel des dividendes des intercommunales de distribution d’électricité et de gaz à la suite des effets de la libéralisation et de la restructuration du secteur de l’énergie.

Cette répartition des recettes n’est pas figée dans le temps. On constate en la matière une lente progression depuis une quarantaine d’années au profit de la fiscalité (passée de 29 % des recettes wallonnes en 1977 à près de 50 % actuellement) et des subsides (de 22 % à 29 % en 2006, avant la suppression de la comptabilisation des subsides liés au personnel enseignant) et au détriment, essentiellement des dotations, dont le Fonds des communes (de 33 % à environ 23 % à l’heure actuelle).

3. Une politique maîtrisée - Un budget en équilibre

Si le budget est de fait un instrument prévisionnel de gestion financière et d'affirmation de la politique communale, il peut s'avérer assez éloigné de la réalité pratique à venir. C'est pourquoi il est sans doute intéressant de regarder en parallèle le budget proprement dit et les comptes budgétaires afférents au même exercice. En effet, les résultats ressortant de ces comptes sont généralement plus favorables du fait de la prudence dont font preuve les gestionnaires locaux dans l'élaboration des budgets.

Pour rappel, un budget n'est qu'une projection financière de la politique prônée au niveau de la commune et pour laquelle le conseil communal approuve un certain nombre d'articles budgétaires. Les montants prévus pour ceux-ci ne représentent donc finalement que le crédit maximum autorisé pour tel ou tel poste.

L'article 7 du Règlement général de la comptabilité communale du 5 juillet 2007 précise que "le budget comprend l'estimation précise de toutes les recettes et de toutes les dépenses susceptibles d'être effectuées dans le courant de l'exercice financier, à l'exception des mouvements de fonds opérés pour le compte de tiers ou n'affectant que la trésorerie".

Si les textes prévoient que les budgets doivent être présentés à l’équilibre, on remarque cependant que 14 % des communes wallonnes ont rencontré des difficultés à équilibrer leur exercice propre en 2014, malgré les nouvelles mesures prises par le Gouvernement wallon (limitation des investissements acceptés par la tutelle et création d’un crédit spécial de recettes fictives préfigurant des dépenses non engagées). Le nombre de communes présentant un budget en déficit a fluctué fortement entre 2006 et 2008 (77 en 2006, 104 en 2007 et 94 en 2008), et s’est stabilisé jusqu’en 2011 (90 en 2009, 93 en 2010 et 94 en 2011). En 2012, davantage de communes présentaient un budget initial déficitaire à l’exercice propre (99 sur 262) et, en 2013, ce sont 107 communes qui ont adopté leur budget initial déficitaire à l’exercice propre. En 2014, comme précisé ci-dessus, la proportion de communes déficitaires au budget a chuté à 14 % suite aux changements de règles. Les communes sont désormais obligées de présenter un budget en équilibre à l’exercice propre. À partir de 2015, le nombre de communes wallonnes présentant un exercice propre en déficit a par conséquent drastiquement diminué (5 communes avec un budget en déficit). Cette tendance s’est maintenue en 2016 avec seulement 2 communes présentant un budget en mali, puis en 2017 avec une seule commune ayant présenté un budget en mali. En 2018, aucune commune wallonne n’était en mali. De manière générale, on remarque qu’à l'exercice global, la situation est encore plus saine, les communes wallonnes affichant un solde à l’exercice global en boni de l’ordre de 316 millions d'euros en 2017, passé à 320 millions d’euros en 2018.

C'est ce que reflète le tableau ci-dessous relatif aux communes wallonnes.

Soldes budgétaires des communes wallonnes

Budgets

Budgets

Budgets

Budgets

2015

2016

2017

2018

Solde (millions d'euros)

Solde (millions d’euros)

Solde (millions d'euros)

Solde (millions d'euros)

Exercice propre

Communes en excédent

56

131

76

85

Communes en déficit

- 1

- 1

0

0

Total

55

130

76

85

Exercice global

Communes en excédent

343

291

316

321

Communes en déficit

0

-1

0

0

Total

343

290

316

321

Source: Belfius

Enfin, l'article 9 du RGCC précise que "lorsque les disponibilités budgétaires sont suffisantes, le conseil communal peut inscrire à son budget des crédits en vue d'affecter ces disponibilités:

  • à des placements rémunérateurs à plus d'un an;
  • à l'acquisition de fonds publics et de valeurs de portefeuille;
  • au remboursement anticipé d'emprunts les plus onéreux;
  • à la constitution: 
  1. de provisions ou de fonds de réserves ordinaires et extraordinaires ;
  2. de recettes extraordinaires, à prélever sur le service ordinaire, pour couvrir des
    dépenses extraordinaires de l'exercice".

L’évolution dans le temps du solde à l’exercice propre est intéressante à plus d’un titre.

Evolution du solde à l’exercice propre et à l’exercice global des communes wallonnes (en % des recettes ordinaires)

Source: Belfius

Sous l’influence de divers facteurs freinant les recettes (libéralisation du secteur énergétique, réformes fiscales, disparition progressive de certaines aides en faveur des communes en difficulté, impacts directs et indirects de la crise économique…) et poussant les dépenses à la hausse (charges imposées sans compensations financières, croissance des besoins des CPAS et des zones de police, surcoûts de l’éclairage public, …), la situation est de nouveau devenue délicate à partir de 2007, obligeant à diverses interventions (réforme du Fonds des communes, opérations de financement alternatif, ...). Le retour à un solde positif en 2008 s’explique par une certaine reprise de la croissance des recettes, imputable essentiellement à la fiscalité. Parallèlement, la majorité des dépenses sont restées bien maîtrisées

En réaction à divers scénarios prospectifs d’évolution du solde financier prévoyant une forte détérioration, les autorités régionales ont adopté, durant l’été 2008, une vaste réforme du Fonds des communes (cf. fiche relative aux dotations).

Malgré cette réforme qui intègre des fonds complémentaires, la croissance des dépenses en 2009
(+ 3,2 %) a été quelque peu supérieure aux recettes (+ 3 %). Cela s’explique notamment par des hausses substantielles des frais de personnel et de fonctionnement (+ 6,4 %) ainsi qu’à des hausses de dépenses de transferts (+ 8,5 % pour la dotation CPAS) non compensées par une croissance suffisante des recettes fiscales (+ 5,8 %). En effet, l’année 2008 a connu un taux d’inflation anormalement élevé (+ 4,5 %), ce qui a conduit à trois sauts d’index en matière de dépenses du personnel sur l’année et une hausse tout aussi directe des frais de fonctionnement. Quant aux hausses des dépenses des CPAS, elles résultaient à la fois de la forte inflation et de la crise économique.

En 2010, les dépenses et les recettes des communes wallonnes ont crû au même rythme (+ 2,5 %). On note toujours une très forte croissance des dépenses de transferts: + 7,5 % dans les communes wallonnes. En 2011, les dépenses (+ 2,9 %) ont à nouveau connu une progression plus forte que les recettes (+ 2,5 %).

Les effets de la crise de l’économie réelle sur les recettes fiscales se firent clairement sentir dans les budgets 2011, notamment au niveau des recettes fiscales. Le décalage, qui existe entre l’année d’enrôlement et l’année à laquelle se rapportent les revenus, fait qu’il s’écoule environ deux ans entre l’effet d’un contexte économique changeant et son impact sur les recettes communales. En outre, l’accélération de l’enrôlement de l’IPP a gonflé les recettes des additionnels communaux à l’IPP en 2009 et 2010, mais les communes en ont payé le prix en 2011 (+ 1,7 %). Par ailleurs, l’impact de la crise économique se marque également avec un certain retard sur les budgets des CPAS et par conséquent sur les budgets communaux. La liquidation du Holding communal et la perte récurrente de recettes de dividendes en découlant n’ont rien arrangé à la situation.

Dans les budgets initiaux 2012, les communes wallonnes ont budgété des recettes et dépenses évoluant au même rythme: + 4,3 %. Les dépenses de transfert, essentiellement composées des dotations aux CPAS et zones de police, croissent toujours fortement tandis que les charges financières confirment leur retour en force, après plusieurs années lors desquelles les taux d’intérêt, et donc les coûts d’emprunt, baissaient.

Pointons également les charges de pension qui, suite à une réforme du financement des pensions des agents statutaires votée en 2011, sont soumises à de très fortes pressions à la hausse depuis 2012 (cotisations de solidarité et cotisations de responsabilisation).

L’exercice 2013 a vu les dépenses et les recettes augmenter très fortement, alors que l’exercice budgétaire 2014 s’annonce moins tendu, avec des recettes prévues progressant de + 4 % et des dépenses évoluant à un rythme plus modéré, à + 2,3 %.

Le solde à l’exercice propre en 2014 est quant à lui en léger boni, alors que les dépenses d’investissement chutent (recul de 18,5 % après la diminution de 16,5 % déjà enregistrée en 2013 - et observée traditionnellement lors de la 1re année de la nouvelle mandature). Nous pouvons y voir un effet direct des nouvelles contraintes budgétaires imposées par la tutelle régionale depuis 2014, du nouveau crédit spécial de recettes fictives (énoncé ci-dessus) et d’un recours aux provisions.

En 2015, le solde à l’exercice propre se renforce encore, passant de 0,6 % en 2014 à 1,1 % des recettes ordinaires, soit son plus haut niveau depuis 15 ans. Nous pouvons y voir le résultat de l’incitation, par la tutelle régionale, de présenter un budget à l’équilibre à l’exercice propre, mais aussi du recours au crédit spécial pour dépenses non engagées (35 millions d’euros) et de l’imputation aux exercices antérieurs de la cotisation de responsabilisation en matière de pensions (25 millions d’euros). Nous constatons également une augmentation du solde global depuis 2013.

En 2016, le solde de l’exercice propre a plus que doublé par rapport à l’exercice budgétaire précédent et atteint 2,5 % des recettes ordinaires. Cette évolution est notamment due au retard d’enrôlement qu’à connu l’impôt des personnes physiques en 2015, provoquant ainsi un report de ces recettes issues des additionnels IPP sur l’année 2016. Par contre, l’évolution du solde à l’exercice global est plus préoccupante (passant de 7,1 % des recettes ordinaires en 2015 contre 5,7 % en 2016) et ce, en raison d’une détérioration du résultat relatif aux exercices antérieurs (boni ou mali reporté). Les projets d’investissements retrouvent leur ryhtme de croisière. Après deux baisses successives de plus de 15 % en 2013 et 2014, les dépenses d’investissement progressent de 25 % en 2016 après un premiere reprise de 9 % observée en 2015.

En 2017, le solde de l’exercice propre est revenu à un niveau « normal » et était même en légère progression par rapport au solde de 2015. La différence avec l’importance du solde à l’exercice propre de 2016 tient, comme nous l’avons vu, de l’effet de rattrappage du retard d’enrôlement de l’IPP. Le solde à l’exercice global reste quant à lui stable et positif, malgré un léger tassement.

En 2018, les communes wallones ont présenté un excédent de 85 millions d’euros, soit 1,6% de leurs recettes ordinaires. Quant à l’exercice global, celui-ci s’est établi à 320 millions d’euros de boni. Celui-ci subit otutefois une érosion progressive en raison d’une détérioration du résultat relatif aux exercices antérieurs (boni ou mali reporté) et du poids croissant de la cotisation de responsabilisation (imputée jusqu’à présent aux exercices antérieurs).


[1]     Voir fiche 1 du chapitre développement local.

Focus sur la commune

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