La taxe sur la distribution gratuite d'écrits publicitaires non adressés et la problématique des octrois

Sylvie Bollen - Octobre 2003
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L'auteur

Sylvie Bollen Sylvie Bollen

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Par arrêts du 12 septembre 2003, la Première Chambre de la Cour de Cassation a rejeté les pourvois introduits par une commune wallonne, à l'encontre des arrêts de la Cour d'appel de Liège du 8 février 2002, aux termes desquels ladite cour d'appel a estimé que la taxe sur la distribution gratuite d'écrits publicitaires non adressés constituait un octroi, prohibé par la loi du 18 juillet 1860.

S'agit-il d'un arrêt de principe de la Cour de Cassation qui mettrait définitivement fin, de manière univoque, à la possibilité pour les communes d'encore lever semblable taxe?

Nous ne le pensons absolument pas.

I. Rappel de la problématique des octrois

La loi du 18 juillet 1860 portant abolition des octrois communaux stipule, en son article 1er, que "les impositions communales indirectes connues sous le nom d'octroi sont abolies" et "qu'elles ne pourront être rétablies".

Il résulte clairement de cette disposition que seules les taxes indirectes sont susceptibles de constituer un octroi. Sont considérées comme taxes indirectes celles qui frappent "non une situation de nature durable, dans laquelle se trouve le contribuable, par son activité ou par son patrimoine, mais des faits, fussent-ils isolés dont le contribuable est l'auteur déclaré ou, au défaut de celui-ci, l'auteur présumé" [1].

Par ailleurs, toutes les taxes communales indirectes ne sont pas constitutives d'octrois, mais seulement certaines d'entre elles. "Il ressort en effet du texte de la loi "que le législateur a manifesté une volonté certaine de ne pas prohiber toutes les impositions communales indirectes" …" [2]. On relèvera que l'arrêté royal d'exécution [3] de la loi du 18 juillet 1860 énumère certaines taxes communales indirectes constitutives d'octrois prohibés (les droits d'entrée, les droits de transit sous le nom de passe-debout, …).

La jurisprudence a fortement développé la matière. Elle s'est ainsi notamment "… attachée à dégager les caractéristiques communes à tous les prélèvements visés par cet arrêté royal. …" [4]. En 1882, la Cour de Cassation définit l'octroi comme "… une contribution indirecte établie en vue des besoins généraux d'une commune sur des objets destinés à la consommation. …". Plus tard, elle définira "… les octrois, en 1907 et 1925, comme des impôts indirects de consommation, grevant le produit lui-même qui en était l'objet et venant ainsi s'ajouter à son prix, pour atteindre, en dernière analyse, le consommateur" [5].

Dans un arrêt du 10 novembre 1994, elle définit l'octroi comme étant une "… taxe indirecte sur un objet de consommation locale, créée en vue de subvenir aux besoins généraux de l'autorité locale qui l'instaure" [6]. De son côté, le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 28 octobre 1998 [7] définira l'octroi comme "… un impôt indirect de consommation grevant le produit qui en est l'objet et venant ainsi s'ajouter à son prix, pour atteindre, en dernière analyse, le consommateur …" , en insistant sur le fait que ce qui caractérise un tel impôt c'est qu' "… il grève le produit lui-même" . Dans un arrêt du 23 février 2000 [8], le Conseil d'Etat considérera qu'il ressortait de la loi de 1860 et de son arrêté d'exécution que "… doivent être compris parmi les octrois prohibés, non seulement les droits de douane ou les droits similaires, mais aussi de manière générale les droits "sur la fabrication ou l'extraction de certains produits dans l'intérieur de la commune" …" .

II. Le cas soumis à l'examen de la Cour de Cassation et son arrêt

Le dossier porté à l'origine devant la Cour d'appel de Liège relevait du contentieux fiscal communal tel que fixé par la loi du 24 décembre 1996 relative à l'établissement et au recouvrement des taxes communales et provinciales, avant sa modification par la loi du 15 mars 1999.

Il s'agissait en effet d'un recours introduit par le contribuable à l'encontre de la décision de la Députation permanente de la province de Liège relative aux cotisations à la taxe sur la distribution d'écrits publicitaires non adressés de l'exercice 1996.

D'après la cour d'appel, c'est à bon droit que la requérante avait soulevé "… que le règlement taxe, en grevant de 1 BEF par exemplaire la distribution gratuite d'écrits publicitaires toutes boîtes sur le territoire communal, constitue une taxe indirecte sur des prestations particulières - à savoir l'entrée et la mise en circulation de tels journaux au sein de ce territoire - qui, en grevant le coût de ces produits au préjudice des annonceurs commerciaux et finalement des consommateurs, correspond à un octroi prohibé par la loi du 18 juillet 1860; …, qu'en l'espèce, la taxe vise l'activité même de production des périodiques toutes boîtes ayant pour but de diffuser de la publicité et des informations rédactionnelles, même si cette taxe n'a pas eu pour effet d'entraîner leur disparition; …" [9].

Dans son pourvoi, la commune a développé deux moyens de cassation; nous n'examinerons que le premier de ceux-ci [10]. Les dispositions légales dont le pourvoi invoquait la violation étaient l'article 1er , par. 1er de la loi du 18 juillet 1860 portant abolition des octrois et le règlement taxe litigieux de la commune.

Dans une première branche, le pourvoi soutenait que le règlement de taxe incriminé n'instituait pas une taxe indirecte, mais bien une taxe directe (à savoir une taxe due en raison d'une situation durable), que partant, l'arrêt avait erronément qualifié la taxe de taxe indirecte, et qu'il n'avait pu, dès lors, "… sans violer l'article 1er , par. 1er de la loi du 18 juillet 1860 et le règlement-taxe, considérer que la taxe litigieuse est une taxe indirecte sur des prestations particulières correspondant à un octroi prohibé …" [11].

Dans une seconde branche, le pourvoi arguait que la taxe établie par le règlement n'était pas visée par la loi du 18 juillet 1860 et son arrêté d'exécution, qu'elle était une taxe directe portant sur un mode de distribution du journal, pratiqué de manière durable, et qu'elle ne pouvait donc pas être légalement qualifiée d'octroi.

La rencontre de ces moyens, par la Cour de Cassation, mérite, selon nous, d'être reproduite in extenso:

"Sur le premier moyen:

Quant à la première branche:

Attendu que l'impôt indirect frappe, non une situation de nature durable où se trouve le contribuable par son activité ou par son patrimoine, mais des actes, des opérations ou des faits passagers, isolés de nature, fussent-ils répétés, dont le contribuable est l'auteur déclaré, ou à défaut de celui-ci, l'auteur présumé;

Attendu que le règlement-taxe n° 57 prévoit en son article 1 er l'établissement d'une taxe communale sur la distribution gratuite, dans le chef des destinataires, à domicile d'imprimés non adressés; que l'article 5 dispose que le contribuable est tenu de faire, préalablement à chaque distribution, une déclaration à l'administration communale contenant tous les renseignements nécessaires à la taxation;

Attendu que l'arrêt décide légalement qu'il s'agit "en réalité [d']une taxe indirecte sur des prestations particulières, à savoir l'entrée et la mise en circulation de tels journaux au sein [du] territoire [communal]";

Que le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli;

Quant à la seconde branche:

Attendu que le moyen, en cette branche, soutient que la taxe litigieuse ne peut légalement être qualifiée d'octroi, mais omet d'indiquer avec précisions les dispositions de la loi du 18 juillet 1860 et de son arrêté royal d'exécution que l'arrêt violerait;

Que le grief de violation du règlement-taxe n° 57 est entièrement déduit de la violation vainement alléguée de ces dispositions;

Que le moyen, en cette branche, est irrecevable; …" .

III. Quel enseignement tirer de cet arrêt de Cassation?

La Cour de Cassation ne tranche pas la question de la qualification d'octroi de la taxe sur la distribution gratuite d'écrits publicitaires non adressés. Elle déclare en effet cette branche du moyen irrecevable.

Par contre, elle répond à la première branche du premier moyen du pourvoi en analysant la taxe litigieuse comme une taxe indirecte et non comme une taxe directe, en tirant dès lors comme conséquence que c'est à bon droit que la cour d'appel a décidé qu'il s'agissait là d'une taxe indirecte sur des prestations particulières, à savoir l'entrée et la mise en circulation de tels journaux au sein du territoire communal.

IV. Alors? Taxe indirect, oui. Octroi, non.

L'arrêt de la Cour de Cassation estime que la taxe sur la distribution gratuite d'écrits publicitaires non adressés constitue bien une taxe indirecte.

Il est toutefois important de souligner que par arrêts du 11 mai 1978, le Conseil d'Etat avait déjà tranché en ce sens, [12] estimant qu'en frappant "… la diffusion gratuite de catalogues, journaux, feuillets et cartes publicitaires non adressés…" avec comme redevable "… l'éditeur de la publication ou lorsque l'identité de celui-ci n'est pas connue … la personne physique ou morale faisant l'objet de la publicité …; … le conseil provincial a ainsi imposé, non pas une situation de nature durable, dans laquelle se trouve le contribuable, par son activité ou par son patrimoine, mais des faits, fussent-ils isolés, dont le contribuable est l'auteur déclaré ou, au défaut de celui-ci, l'auteur présumé; qu'une telle taxe constitue un impôt indirect …" .

Y a-t-il pour autant octroi?

Non, et c'est en ce sens que l'arrêt de la Cour d'appel de Liège (et non de la Cour de Cassation, puisqu'à notre estime, elle n'a pas examiné l'application de la notion d'octroi à la taxe litigieuse) est critiquable.

Pourquoi?

Rappelons-le, toute taxe indirecte n'est pas constitutive d'octroi, tant la doctrine que la jurisprudence ayant rappelé que "le législateur a manifesté une volonté certaine de ne pas prohiber toutes les impositions communales indirectes " [13].

Par ailleurs, la Cour de Cassation elle-même a déjà eu l'occasion de définir l'octroi à de multiples reprises. Si l'on se réfère à sa jurisprudence récente, la cour définit celui-ci comme étant "…une taxe indirecte sur un objet de consommation locale , créée en vue de subvenir aux besoins généraux de l'autorité locale qui l'instaure" [14].

Le Conseil d'Etat également, dans son arrêt du 28 octobre 1998, [15] a défini l'octroi comme étant "… un impôt indirect de consommation grevant le produit qui en est l'objet et venant ainsi s'ajouter à son prix, pour atteindre, en dernière analyse, le consommateur …" , "… insistant sur le fait que "ce qui le caractérise est qu'il grève le produit lui-même " [16].

Or, la taxe sur la distribution gratuite d'écrits publicitaires non adressés ne frappe pas un objet ou un produit , mais un service . C'est le Conseil d'Etat lui-même qui - dans ses arrêts du 1 er février 1989 [17]- a procédé à cette analyse, dans des cas similaires à ceux évoqués par la Cour d'appel de Liège: "… Les impositions communales connues sous le nom d'octroi avaient en commun d'être établies sur l'importation, l'exportation, le transit, la fabrication ou l'extraction de denrées ou de marchandises ; que la distribution d'écrits publicitaires, sur laquelle la taxe communale litigieuse est établie, est un service ; qu'au contraire de ce que les requérantes soutiennent, …, ce n'est pas l'écrit publicitaire lui-même, c'est-à-dire le support matériel de la publicité, qui est taxé par le règlement attaqué, mais la distribution de cet écrit dans certaines conditions;…" .

La Cour d'appel de Liège elle-même, dans le dossier qui nous occupe, analyse d'ailleurs dans un premier temps la taxe litigieuse comme étant une taxe "… sur une prestation particulière …" (l'on relèvera d'ailleurs que sur ce point, la Cour de Cassation reproduit l'analyse de la cour d'appel, ce qu'elle ne fait pas quand la cour d'appel en vient à parler d'une taxe frappant un objet). On ne comprend dès lors pas comment la cour d'appel parvient ensuite à conclure qu'il y va d'une taxe communale indirecte frappant "… un objet de consommation locale …" , et partant d'un octroi prohibé.

Il aurait donc convenu que la cour d'appel, en analysant la taxe sur la distribution gratuite d'écrits publicitaires non adressés comme une taxe grevant un service , en conclue - comme l'a fait le Conseil d'Etat dans ses arrêts du 1 er février 1989 cités plus haut - qu'il ne pouvait s'agir d'un octroi prohibé.

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  1. Cf. C.E. n° 18.973 et n° 18.974 du 11.5.1978.
  2. Cf. E. Willemart, Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal , Bruylant, Bruxelles, 1999, p. 68, citant C.E., 1.2.1989, n° 31.892.
  3. Cf. A.R. 2.8.1860, relatif au montant des revenus de 1859 et à l'indemnité pour traitement d'attente du personnel, par suite de l'abolition des octrois ( M.B . 4.8.1860).
  4. Cf. E. Willemart, op. cit., p. 68.
  5. Op. cit., p. 69.
  6. Cf. Cass., 10.11.1994, F.J.F ., 1995, p. 164
  7. cf. C.E. n°76.718 du 28.10.1998 (sur avis contraire de l'auditeur P. Gilliaux), Droit communal , 1998, pp. 266 à 293.
  8. Cf. arrêt 85.563, A.P.T ., pp. 287 et ss.
  9. Cf. Liège, 8.2.2002, F.J.F ., 2002/148, p. 442.
  10. Le second moyen de cassation avait trait à la violation de l'article 149 de la Constitution, qui ne relève pas de la présente analyse.
  11. Cass., 12.9.2003 (F.02.0037.F/4).
  12. Cf. arrêts 18.973 et 18.974, en cause asbl Association des grandes Entreprises de Distribution de Belgique et consorts et asbl Union de la Presse périodique belge c/Province de Hainaut.
  13. Cf. E. Willemart, et arrêt C.E. 1.2.1989, n° 31.892 cités plus haut.
  14. Cf. Cass., 10.11.1994, F.J.F ., 1995, p. 164, déjà cité.
  15. Cf. arrêt n°76.718, déjà cité.
  16. Cf. E. Wilmart, op. Cit., p. 72.
  17. Cf. arrêts 31.892 à 31.894, en cause asbl Fédération belge des Entreprises de distribution (Fedis) c/ Commune d'Ans, Ville de Charleroi, Ville de Liège , R.A.C.E ., 1989, pp. 13 et ss.

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Ce document, imprimé le 13-12-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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