L'avenir des finances locales

Louise-Marie Bataille , Michèle Boverie et Olivier Dubois - Novembre 2007
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Les auteurs

Louise-Marie Bataille Louise-Marie Bataille

Secrétaire générale de l Union des Villes et Communes de Wallonie

Michèle Boverie Michèle Boverie

Secrétaire générale adjointe de l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Olivier Dubois

Le Gouvernement wallon se penche actuellement sur l’avenir des finances locales. L'Union des Villes et Communes de Wallonie souhaitait donc remettre en perspective à la fois le rôle extrêmement important des communes dans la dynamique du Plan Marshall, les graves problèmes financiers dans lesquels elles sont en train de s’enliser et les solutions que nous croyons possibles de dégager à court terme.

Les communes: un moteur pour la relance de la Wallonie

Le rôle important que jouent les villes et communes pour le citoyen, pour l’économie, pour la Région n’est plus à démontrer. Vous savez comme nous que des pouvoirs locaux dynamiques constituent un levier certain pour la réussite du Plan Marshall wallon.

Ainsi, et pour simple rappel, pouvons-nous souligner que les communes apportent quelque 50 % de l’effort d’investissement de l’ensemble des pouvoirs publics. Les communes sont bel et bien le plus gros investisseur du pays.

En termes d’équipements et de services, les villes et communes offrent aux citoyens et aux entrepreneurs wallons:
- la majorité de l’infrastructure de voirie: 85 % des routes wallonnes sont communales;
- un effort plus que substantiel dans la sécurité: 60 % des moyens financiers de la police locale proviennent des communes, et les communes prennent en charge 90 % des dépenses en matière d'incendie;
- 57 % des dépenses des pouvoirs publics belges pour la protection de l'environnement sont le fait des pouvoirs locaux; cela représente plus d'un milliard d’euros;
- 206 parcs industriels qui hébergent, en Région wallonne, plus de 4.500 entreprises employant 115.000 personnes;
- 240.000 élèves dans l'enseignement fondamental communal (ce qui représente 50 % de l'offre francophone);
- 9.200 places d'accueil pour la petite enfance (42 % de l'offre en Wallonie);
- 120.000 logements sociaux offerts, directement ou indirectement, par les communes wallonnes;
- 550 millions d'euros d'aides sociales, dont 45 % de revenus d’intégration sociale, sont accordées par les CPAS wallons;
- 6.565 lits de maisons de repos (20 % de l'offre Région wallonne), 5.833 lits MRS (40 % de l'offre);
- 9.724 lits d'hôpitaux (46 % de l'offre en Région wallonne);
- …

Quant à la politique de l’emploi, garante de paix sociale, on relèvera que 120.000 personnes travaillent dans les pouvoirs locaux wallons (communes, CPAS, intercommunales et zones de police). C’est peu de dire que les autorités locales n’ont pas ménagé leurs efforts ces dernières années pour assurer une certaine croissance de l’emploi tout en maîtrisant au mieux leurs dépenses. Il ressort des informations collectées auprès de l'ONSSAPL que le volume d'emploi au sein des communes (sans tenir compte du personnel de police, mais en tenant compte du personnel des services incendie) a crû de quelque 30 % entre 1995 et 2005. Les données relatives aux CPAS (sans tenir compte des hôpitaux) révèlent, pour la même période, une croissance de 73,5 %.

L’importance de l’effort communal est trop souvent passée sous silence. A la veille de cette importante réunion du Gouvernement wallon, nous souhaitions la rappeler brièvement.

Mais, pour permettre aux communes d'implémenter efficacement les politiques régionales et d'assurer aux citoyens comme aux entreprises les équipements et services dont ils ont besoin, il est crucial et urgent que la Région apporte aux communes l’assurance de recettes stables.

La crise financière communale

Les villes et communes wallonnes s’enlisent dans une crise financière qui pourrait s’avérer très grave si des remèdes rapides ne sont pas apportés. L’Union des Villes et Communes de Wallonie a déjà tiré la sonnette d’alarme lors de sa toute dernière assemblée générale du 11 mai.

En effet, dès 2010, c’est-à-dire demain, le déficit des communes wallonnes à l'exercice propre plonge à 216 millions d’euros.

Nos hypothèses sont strictement minimalistes, nos calculs n’intégrant pas l’accroissement pourtant certain à moyen terme des charges de pensions, le renchérissement de l’énergie, le surcoût que pourraient apporter de nouvelles législations comme, par exemple, la réorganisation des zones d’incendie, etc.

Dès cette année 2007, nous constatons des signes avant-coureurs qui ne trompent pas: Dexia vient, en effet, d'annoncer qu'une commune wallonne sur deux est déficitaire à l’exercice 2007. L’analyse des chiffres Dexia prouve que les communes wallonnes, pour ne pas voir leur budget refusé par dépassement du tiers boni, ont fortement sous-estimé leurs dépenses 2007. On constate ainsi une très faible progression de leur dotation aux CPAS (+ 0,6 % selon Dexia) et zones de police (+ 1,5 %). Au total, les communes wallonnes n'annoncent qu'une progression des dépenses de 2,6 %, quand la moyenne nationale s'élève à 3,6%. Cette sous-estimation n'est pas tenable à terme et nous confirmons que nos prévisions sont minimalistes dans le cadre d'un budget-vérité.

En d'autres mots, pour s’équilibrer à l’horizon 2010, les finances locales ont besoin d’un apport supplémentaire de quelque 216 millions d’euros, toute autre chose étant égale, c’est-à-dire en conservant les aides  Tonus I (46 millions), les compensations annuelles aux pertes de PRI (25 millions) et les compensations accordées dans le cadre du Plan Marshall (38 millions).

Devant la nette détérioration des équilibres financiers, la Région se doit d’être proactive et d’anticiper pour éviter la faillite des communes wallonnes, laquelle serait immanquablement synonyme de réduction des services aux citoyens et de diminution drastique des investissements nécessaires à la vie économique wallonne.

Le besoin d’un refinancement durable des pouvoirs locaux

Pour l’Union des Villes et Communes de Wallonie, le refinancement durable des pouvoirs locaux s’articule autour des quatre axes suivants : assurer la neutralité financière des décisions prises par les autorités supérieures, refinancer et réformer le Fonds des communes, revitaliser la fiscalité locale, simplifier les subsides.

Assurer la neutralité financière des décisions prises par les autorités supérieures (fédérales, régionales et communautaires)

Cette neutralité financière pourrait pleinement se réaliser si toutes les décisions prises par les autorités supérieures faisaient l’objet d’une analyse d’impact sur les pouvoirs locaux, laquelle mènerait à un financement adéquat des missions ou charges nouvelles imposées.

Dans le même ordre d’idée, toute décision supérieure dont l’effet est de diminuer les recettes communales doit faire l’objet d’une compensation pérenne et dynamique, c’est-à-dire d’une compensation incluant, dans son calcul, l’évolution future qu’aurait, en tout état de cause, connu la recette.

L’Union des Villes et Communes de Wallonie entend souligner les efforts consentis par le Gouvernement wallon dans la voie des compensations. Nous l’incitons à les poursuivre et à assurer aux compensations le caractère dynamique qui leur fait actuellement défaut.

L’Union des Villes et Communes de Wallonie demande également au Gouvernement wallon de défendre les villes et communes dans les dossiers fédéraux. En effet, le Gouvernement fédéral oublie trop souvent de compenser les impacts financiers importants que ses décisions induisent immanquablement sur les pouvoirs locaux. Ainsi, l’Union demande-t-elle tout l’appui de la Région dans des dossiers très lourds en termes financiers comme:
- la police et son sous-financement fédéral chronique;
- le Fonds des amendes routières dont les critères actuels de répartition entre Régions doivent être impérativement sauvegardés;
- la réforme des services incendie au sujet de laquelle l’Union refuse toute forme de régionalisation puisqu’il est grand temps que le Fédéral rééquilibre enfin son effort pour tendre vers un financement à 50/50 avec les communes;
- la problématique énergétique: l’Union demande un prix plafond pour la fourniture d’électricité destinée à l’éclairage public et une réduction (à 6 % par ex.), voire une suppression, de la TVA sur l’ensemble des surcharges et redevances facturées aux communes;
- les pensions communales dont on sait combien leur financement va coûter;
- les additionnels à l’IPP pour lesquels l’Union demande un système d’avances systématiques;
- …

Nous vous invitons à consulter sur notre site (www.uvcw.be), le mémorandum fédéral 2007 que nous avons dressé à l’attention du futur Gouvernement fédéral.

Nous conclurons ce point par un dossier extrêmement important pour les pouvoirs locaux, celui de la trajectoire budgétaire.

L’Union des Villes et Communes de Wallonie constate que le Conseil supérieur des Finances, dans son dernier rapport, tend à fixer des objectifs de plus en plus explicites à l’encontre des pouvoirs locaux. Notre association s’oppose fermement à ce que le Conseil supérieur des Finances ou le Gouvernement fédéral s’occupent de répartir l’effort au sein de l’Entité II.

En ce qui concerne les villes et communes, non seulement leurs perspectives financières sont médiocres mais encore l’effort communal en termes d’investissement public est totalement nié. Il est donc impératif de tout faire pour éviter de peser négativement sur un endettement sain qui est synonyme d’accroissement du patrimoine public et d’offre de nombreux services aux citoyens et aux acteurs économiques.

Aussi, les communes wallonnes ne sauraient accepter que d’autres objectifs budgétaires que ceux issus de l’article L1314-1 du Code de la démocratie locale et de la règle du tiers boni leur soient imposés.

Par conséquent, tout objectif accepté par la Région wallonne concernant l’Entité II ne peut se concevoir que sous sa propre et entière responsabilité financière.

L’Union des Villes et Communes de Wallonie invite dès lors le Gouvernement wallon à n’accepter aucun objectif explicite pour les pouvoirs locaux dans les accords de coopération conclus entre l’Etat fédéral et les entités fédérées relatifs aux programmes de stabilité budgétaire.

Refinancer et réformer le Fonds des communes - conserver intact son caractère de dotation générale - assurer sa croissance annuelle

Réformer le Fonds des communes

On s’accorde généralement pour dire que le Fonds des communes doit être réformé. Les nouveaux critères qui seront choisis par la Région devront, selon nous, au moins, prendre en compte le profil socio-économique de la commune; la solidarité entre les communes à rendement fiscal très différent (principe de péréquation); les services rendus à la population et, enfin, les externalités.

Refinancer le Fonds des communes

La fixation de nouveaux critères de répartition du Fonds des communes doit nécessairement s’accompagner d’un refinancement de celui-ci.

En effet, alors qu’il représentait, dans les années septante, 30 % des recettes communales, le Fonds des communes est tombé à quelque 20 % aujourd’hui. La chute de la part du Fonds des communes dans les recettes communales doit être enrayée, car elle perturbe profondément la structure des recettes communales qui doit rester équilibrée entre dotation générale (servant à financer les missions locales de base), les subsides et la fiscalité.

L’Union des Villes et Communes de Wallonie demande que le Fonds des communes, instrument de solidarité, retrouve une place significative dans les recettes locales et remonte, pour ce faire, à minimum 25 %. Selon nos calculs, Le montant nécessaire pour retrouver ce plancher de 25 % des recettes communales s'élèverait à 250 millions d'euros: 200 millions de financement frais auquel s’ajouteront les 46,5 millions d’euros issus de Tonus I.

Conserver le caractère de dotation générale du Fonds des communes

Par ailleurs, l’Union des Villes et Communes de Wallonie insiste avec force pour que le Fonds des communes ne perde jamais son caractère de dotation générale.

Cette recette est, en effet, octroyée par la Région aux communes pour que ces dernières puissent assurer, au profit de tous, les différentes missions incompressibles parce qu'indispensables. La recette tirée du Fonds est dite non affectée. Elle n’est pas ‘orientée’ vers un objectif ou un autre. Il ne s’agit pas de subsides. Elle sert de socle aux missions communales de base. Si cette recette était tirée dans un sens, ce serait nécessairement au détriment d’une autre politique. Une certaine ‘affectation’ du Fonds des communes prendrait nécessairement en otage une politique (voire même une politique prônée par la Région elle-même) au profit d’une autre.

Voilà pourquoi l’Union des Villes et Communes de Wallonie s’oppose à ce que la Région sanctionne les communes qui ne mèneraient pas une politique du logement public par le biais d’une réduction des dotations au Fonds des communes. Quand bien même la politique de logement social est importante, nous estimons qu’il s’agirait d’un précédent dangereux. Si sanction il doit y avoir, elle ne pourra être trouvée que dans le cadre sectoriel de la politique du logement. Soucieuse d’apporter des pistes constructives aux problématiques dont elle est saisie, l’Union a fait une proposition très circonstanciée au Gouvernement wallon (adopter un mécanisme de prélèvement de solidarité pour faire participer toutes les communes à l’effort mais sans toucher au Fonds des communes).

Assurer la croissance annuelle du Fonds des communes

Enfin, une fois que le Fonds des communes sera refinancé, il s’agira de le maintenir toujours au même niveau dans les recettes communales. Le Fonds devra donc être assorti d'un mécanisme dynamique de liaison automatique à l'évolution des charges communales, essentiellement des charges de personnel. Comme on fait allusion au ‘panier de la ménagère’, on définirait ainsi un 'panier du bourgmestre' qui tiendrait compte du coût du personnel, de l’indice abex de la construction, du prix de l'énergie, des taux d'intérêt, etc.

Revitaliser la fiscalité locale

L’Union des Villes et Communes de Wallonie plaide pour une fiscalité locale équilibrée, pérenne et dynamique.

La fiscalité représente 40 % des recettes communales.

Revitaliser les additionnels à l’IPP et au PRI

La colonne vertébrale de cette fiscalité est, sans conteste, constituée par les additionnels à l’IPP et au PRI, lesquels représentent 80 % des recettes fiscales communales. Ils ont cependant subi de fortes pressions ces dernières années avec les réformes fiscales fédérale et régionale (réformes wallonnes du PRI, Plan Marshall). Dans ce contexte, la garantie de pérennisation des compensations PRI et Plan Marshall est absolument nécessaire.

Tant le PRI que l’IPP méritent une réflexion approfondie. On constate ainsi qu’un pour cent d’additionnel à l’IPP présente des rendements variant du simple au quintuple en fonction de la sous-région de Wallonie dans laquelle on se trouve. Quant au PRI, son assiette pourrait être redynamisée. C’est pourquoi l’Union des Villes et Communes de Wallonie est à la disposition du Gouvernement wallon pour réfléchir à une réforme tant de l’IPP que du PRI afin de maximiser le rendement de ces impôts dans une optique d’équité sociale.

Enfin, notre association sollicite l’appui du Gouvernement wallon pour obtenir du Gouvernement fédéral le mécanisme d’avances systématiques sur les additionnels à l’IPP que les municipalistes sollicitent depuis de nombreuses années déjà.

Revitaliser la fiscalité propre - percevoir la redevance gaz cette année - percevoir, à court terme, une redevance de voirie sur tous les utilisateurs (y compris les télécoms)

En ce qui concerne la fiscalité proprement communale, l’Union des Villes et Communes de Wallonie ne peut qu’en constater le tarissement.

Les taxes dont le rendement était historiquement le plus important (force motrice et toutes-boîtes notamment) subissent une réduction de recettes importante ces dernières années.

Dans un contexte financier difficile, la question énergétique est très interpellante. Ainsi, l’Union des Villes et Communes de Wallonie estime qu’il est absolument nécessaire que la redevance de voirie/gaz soit rendue opérationnelle cette année pour que les communes puissent faire face à la perte gaz évaluée d’ores et déjà à 25 millions d’euros. Cela nous paraît d’autant plus réalisable que le décret existe et nécessite seulement un arrêté du Gouvernement wallon pour être mis en œuvre.

De plus, pour permettre à tous les utilisateurs du domaine public de contribuer au service public local (essentiellement les opérateurs télécom qui jouissaient jusque là d’une immunité à laquelle l’arrêt, historique, de la Cour d’Arbitrage du 22.11.2006 vient de mettre fin), il est nécessaire que la Région adopte un décret  instituant une redevance de voirie au profit des communes, payable annuellement, que la Région percevrait elle-même et rétrocèderait aux communes. Il s’agit là, somme toute, du même modèle juridique que le décret-redevance voirie/électricité-gaz. L’intérêt de cette formule est grand, elle permet un véritable mécanisme optimal d’alimentation financière du budget communal (pas de frais pour la commune) et réalise une simplification administrative tant pour la commune que pour l’utilisateur.

L’Union des Villes et Communes souhaite, ici, bien souligner qu’il est très important d’avancer méthodiquement dans la problématique et qu’il faut que la redevance gaz soit d’abord activée très rapidement sur base de la législation existante. En d’autres mots, il est hors de question de reporter sa perception à l’adoption d’un nouveau décret qui soumettrait les autres utilisateurs du domaine public à redevance. Les pouvoirs locaux perdraient alors un temps précieux car une négociation d’une ‘paix télécom’ prendra nécessairement du temps.

L’Union des Villes et Communes de Wallonie souhaite également que soit restituée aux communes la taxe sur les automates, ‘régionalisée’ en 1998 mais jamais levée par la Région depuis.

Enfin, en ce qui concerne la future vignette autoroutière, l’Union des Villes et Communes remercie le Gouvernement wallon de son  engagement à compenser, de manière dynamique (c’est-à-dire en liant les montants de la compensation au volume sans cesse croissant de véhicules en circulation), la perte sur les additionnels à la taxe de circulation (30 millions d’euros de recettes). Par la présente, l’Union rappelle sa demande d’obtenir du Gouvernement wallon qu’il ristourne aux communes une partie des recettes nouvelles tirées de la vignette, ce qui constituerait un juste retour aux communes, gestionnaires de 85 % des voiries.

Simplifier les subventions

Les subsides représentent 30 % des recettes communales. L’Union des Villes et Communes de Wallonie plaide pour une simplification administrative d'ampleur, laquelle serait source d'économies indéniables.

Un droit de tirage sur les ‘travaux subsidiés’, le subside le plus important pour les pouvoirs locaux

Pour permettre une véritable prévisibilité des recettes et assurer une simplification administrative, le mécanisme des travaux subsidiés devrait se réaliser au départ d’un véritable système droit de tirage, sur base de critères préétablis dans la législation préalablement négociée avec l'Union des Villes et Communes de Wallonie. Par l'accélération des procédures qui en découlerait, ce droit de tirage présenterait en outre le très grand avantage d'entraîner moins de révisions, donc de réduire les coûts, donc de permettre plus de travaux. Il n’est pas besoin de souligner tout le profit qu’en retirerait l’économie wallonne si ce levier communal était ainsi optimalisé.

A l'instar du programme d'investissement et de développement de la Région bruxelloise, les moyens affectés aux travaux subsidiés, après avoir intégré le programme 'infrastructures sportives', pourraient se répartir en deux fonds: d’une part, un fonds d'investissement, qui représenterait  par exemple 70 % du budget alloué, ferait l’objet d’un droit de tirage en étant réparti sur base de critères préétablis, chaque commune disposerait alors d'une enveloppe connue pour des projets d'investissements communaux; et, d’autre part, un fonds de développement (représentant, par ex. 30 %), fonds que la Région se réserverait pour subsidier des projets spécifiques d'envergure supracommunale, des projets qu’elle juge prioritaires ou des projets communaux novateurs.

Regrouper les subventions en programmes

L’Union des Villes et Communes de Wallonie plaide pour un regroupement des subsides en programmes correspondants aux grandes politiques (environnement, développement territorial, emploi, médico-social, enfance, jeunesse, culture, …).

Ces programmes pourraient également évoluer progressivement vers un système de droit de tirage. Bien évidemment, à l'intérieur de l'enveloppe réservée à un programme, après avoir réparti des moyens entre communes sur base de critères préétablis, la Région pourra marquer davantage ses priorités politiques en fixant des taux d'interventions différenciés: exemple pour impulser des politiques nouvelles, mener des projets-pilotes, soutenir l'adoption d'outils de gestion, opérer des discriminations positives en fonction de la typologie de l'endroit où l'action se réalise, etc.

Uniformiser les procédures de subvention

Toujours dans un souci de simplification administrative, l’Union des Villes et Communes préconise  la standardisation de toutes les procédures comme suit: l'introduction d'une demande de subside, le versement d'avances à concurrence de 90 %, le contrôle des dépenses, la liquidation du solde.


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Ce document, imprimé le 29-05-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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