Redevances et clauses pénales

Mathieu Lambert - Février 2011
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L'auteur

Mathieu Lambert Mathieu Lambert

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

La commune peut-elle ajouter des frais de recouvrement aux montants dus au titre de redevances en cas de retard de paiement?

Le règlement-redevance constitue, dans chaque cas d'espèce où il trouve application vis-à-vis d'un redevable, un ensemble de dispositions contractuelles auxquelles le particulier a marqué son accord par le fait même de recourir au service.

Cela découle de la nature même de la redevance, considérée comme la rétribution de services et prestations de l'autorité. L'obligation de payer ne frappe pas d'autorité tels actes auxquels les intéressés ne peuvent se soustraire; elle découle de la situation même de l'usager du service, dans laquelle il s'est mis volontairement. Le règlement-redevance deviendrait ainsi, par analogie, un ensemble de conditions générales d'un contrat d'adhésion, que l'usager accepte en décidant de recourir au service proposé.

Le non-respect par le redevable de son obligation de s'acquitter de la somme due sur invitation à payer peut en outre être assorti d'une clause pénale ou indemnité forfaitaire, au sens des articles 1226 et suivants du Code civil.

Et c'est le conseil communal qui est ainsi compétent pour ce faire, au titre de "conditions contractuelles" mentionnées dans le règlement-redevance.

Le principal avantage de la clause pénale est qu'elle permet de ne pas devoir démontrer le préjudice subi et son montant. Ceux-ci sont présumés du simple fait que le débiteur n'a pas payé la redevance et cela suffit à justifier le paiement de l'indemnité forfaitaire convenue[1].

Il faut cependant que l'indemnité forfaitaire qui est réclamée reste proportionnée au préjudice qui est présumé être subi du fait du non-paiement de la redevance. En effet, malgré l'épithète "pénale" qui lui est accolée, la clause ne peut pas constituer une peine. Elle est indemnitaire et ne peut poursuivre une fonction coercitive (ou comminatoire). C'est ce qu'affirme l'article 1126 du Code civil, entérinant ainsi la définition donnée auparavant par la Cour de Cassation[2].

Le principe est ainsi celui de l'intangibilité de la clause pénale: le créancier ne peut obtenir ni plus ni moins que le montant inscrit dans la clause, de sorte que "le débiteur ne peut échapper à la clause pénale, en établissant que le préjudice qu'a subi le créancier s'avère, en fin de compte, inférieur au forfait conventionnel; même dans l'hypothèse où il apparaîtrait que le créancier […] n'a subi aucun dommage, [l'indemnité forfaitaire] restera due dans son intégralité"[3].

Malgré l'affirmation de ce principe, des exceptions existent et les hypothèses de réduction de la clause pénale ne sont pas rares. Ainsi le juge pourra-t-il réduire la clause pénale "lorsque cette somme excède manifestement le montant que les parties pouvaient fixer pour réparer le dommage résultant de l'inexécution de la convention" (C. civ., art. 1231, par. 1er), soit lorsqu'elle est disproportionnée. Cette disposition n'est pas supplétive (il n'est donc pas possible d'écarter conventionnellement le pouvoir de réduction judiciaire des clauses excessives). Les tribunaux se voient ainsi investis d'un pouvoir d'appréciation marginale: "ce n'est que si le montant de la clause est, à l'évidence, sans rapport avec celui qu'aurait fixé tout homme raisonnable et équitable placé dans les mêmes circonstances, qu'il doit être revu à la baisse"[4].

La deuxième hypothèse est celle de la réduction des intérêts moratoires conventionnels excessifs, conformément à l'article 1153, al. 5, du Code civil. Ceux-ci constituent en effet une clause pénale. En revanche, la clause qui prévoit que le non-paiement d'une dette donne lieu au paiement de l'intérêt légal n'est pas une clause pénale: elle se borne à rappeler ce à quoi le créancier a droit en vertu de l'art. 1153 du Code civil[5].

La troisième hypothèse est celle de la réduction de la clause pénale en cas d'exécution partielle. Aux termes de l'article 1231, par. 2, du Code civil, "la peine peut être réduite par le juge lorsque l'obligation principale a été exécutée en partie". Ce pouvoir de réduction du juge ne pourra être exercé que dans le cas où le débiteur s'est exécuté partiellement, alors que la clause pénale n'a été prévue que pour pallier l'inexécution totale de son obligation par le débiteur.

La quatrième et dernière hypothèse de réduction consiste en la modération de l'exercice de la clause pénale en cas d'abus de droit. Ainsi, s'il constate que le créancier abuse de son droit en réclamant l'application intégrale de la clause, le juge du fond est autorisé à réduire l'usage de la clause pénale à son exercice normal[6]. Cette hypothèse de réduction diffère de celles déjà rencontrées, en ce qu'elle concerne une clause pénale qui est "en soi irréprochable: c'est sa mise en œuvre qui, compte tenu des circonstances concrètes de l'espèce, prête le flanc à la critique"[7]. L'application de cette hypothèse de réduction dépend donc des circonstances particulières de l'espèce et de l'appréciation qu'en a le juge.

Par ailleurs, il faut garder en mémoire que l'autorité de tutelle sera également appelée, lors de l'examen des règlements-redevances qui lui sont transmis pour approbation (CDLD, art. L3131-1, par. 1er, 3°), à apprécier le caractère proportionné d'une clause pénale telle que celle visée ici. Le Ministre des Pouvoirs locaux indique ainsi dans sa circulaire budgétaire annuelle qu' "il n'est pas admissible que le montant de [la clause pénale] s'éloigne d'une évaluation correcte du dommage subi par la commune suite au non-paiement par le particulier. Les dispositions prévoyant une indemnité forfaitaire de plusieurs centaines d'euros en cas de non-paiement de la somme due après envoi de l'invitation à payer sont donc illégales car elles constituent de véritables peines privées interdites par l'article 6 du Code civil".

Des conseils communaux souhaitent parfois mettre également à la charge du débiteur défaillant des "frais de gestion du dossier". Ce genre de clause constitue une clause pénale, au sens que nous avons décrit[8].

Bien qu'elle ait déjà été considérée comme contraire à l'article 1023 du Code judiciaire par la Cour d'appel de Bruxelles[9], nous pensons, comme la Cour d'appel de Liège, que la clause pénale stipulée "à titre de participation dans les frais administratifs et autres causés par le retard de paiement" échappe à l'interdiction de l'article 1023 du Code judiciaire: "pareille clause précise que c'est le retard qui y donne ouverture et non l'introduction d'une action judiciaire qu'un créancier normalement prudent et diligent fait précéder de rappels et de démarches destinées à persuader le débiteur de l'intérêt d'une exécution volontaire"[10].

Il nous revient cependant que l'autorité de tutelle n'admet pas la réclamation de frais de constitution du dossier en vue de poursuites judiciaires pour le recouvrement de redevances. En effet, ces frais sont contraires à la notion de redevance (rétribution en vue de couvrir les frais subis par la commune au profit du contribuable), puisque la commune dispose déjà de tous les éléments à fournir dans le cadre de la procédure judiciaire (nom et adresse du redevable, montant à payer) et qu'elle ne subit en principe aucuns frais supplémentaires.

Quant aux frais de port liés aux rappels éventuels, rien n'empêche en principe qu'ils soient récupérés auprès du redevable, pour autant cependant qu'ils n'aient pour seul objectif que de couvrir les frais d'envoi.

Par ailleurs, prévoir dans un règlement-redevance le paiement des frais d'envoi liés aux rappels de paiement éventuels entraîne le cumul de deux clauses pénales: l'indemnité forfaitaire et la participation aux frais d'envoi[11].

Toutefois, "ce cumul n'est […] envisageable que si chaque clause vise à réparer un dommage prévisible distinct"[12]. La commune pourrait donc être appelée à devoir démontrer au juge civil compétent qu'outre des frais d'envoi (que la seconde clause pénale vise nommément), un dommage distinct (couvert quant à lui par l'indemnité forfaitaire) était prévisible et fondait l'existence d'une clause pénale propre.

Il existe en outre une tendance en jurisprudence à globaliser les montants des différentes clauses pénales pour en apprécier le caractère indemnitaire, de sorte que des clauses pourtant considérées comme acceptables séparément peuvent être réduites par le juge qui estime que la somme de leurs montants est manifestement disproportionnée[13].

Pour ces raisons et compte tenu du fait qu'une clause pénale couvrant les frais administratifs ne peut concerner – selon la tutelle – que les seuls frais d'envoi des rappels, nous pensons qu'il est peu recommandé d'ajouter à une indemnité forfaitaire une clause pénale relative aux frais d'envoi. La globalisation des montants en une seule indemnité forfaitaire permet néanmoins de tenir compte de ces frais d'envoi, pour autant que celle-ci conserve son caractère indemnitaire.

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  1. [Remonter] P. Wéry (dir.), Les clauses applicables en cas d'inexécution des obligations contractuelles, Bruxelles, La Charte, coll. Droit en mouvement, 2001, pp. 253 et 266; v. aussi Cass., 3.2.1995, Bull. Cass., 1995, p. 130.
  2. [Remonter] Cass., 17.4.1970, Pas., 1970, I, p. 545.
  3. [Remonter] P. Wéry, op. cit., p. 280.
  4. [Remonter] Ibid., p. 289; v. aussi pp. 291-294.
  5. [Remonter] Ibid., p. 253.
  6. [Remonter] Cass., 18.2.1988, Pas., 1988, I, p. 729.
  7. [Remonter] P. Wéry, op. cit., p. 303.
  8. [Remonter] P. Wéry, op. cit., p. 308.
  9. [Remonter] Bruxelles, 20.12.1995, J.L.M.B., 1996, p. 1315: "il est […] interdit de prévoir dans les conventions des clauses pénales qui n'ont parfois implicitement que pour finalité de couvrir forfaitairement [des] futurs états d'honoraires et frais d'avocats, sans pouvoir le dire, en raison de l'existence de l'article 1023 du Code judiciaire".
  10. [Remonter] Liège, 27.11.1997, J.L.M.B., 1998, p. 655 (sommaire).
  11. [Remonter] Quant à la clause qui prévoit que le non-paiement d'une dette donne lieu au paiement de l'intérêt légal, elle n'est pas une clause pénale, puisqu'elle se borne à rappeler ce à quoi le créancier a droit en vertu de l'article 1153 du Code civil.
  12. [Remonter] P. Wéry, op. cit., p. 272.
  13. [Remonter] Liège, 9.5.1989, Ann. Dr. Liège, 1990, p. 49; Civ. Bruxelles, 31.5.1996, J.L.M.B., 1997, p. 29; Liège, 2.6.1998, J.L.M.B., 1998, p. 433; v. aussi les travaux préparatoires de la loi du 23.11.1998 modifiant le Code civil en ce qui concerne la clause pénale et les intérêts moratoires, spéc. Doc. parl., Ch. repr., sess. 1997-1998, n° 1373/4, p. 9.

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Ce document, imprimé le 28-04-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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