L'arrêt de principe du Conseil d'Etat sur la taxe sur la distribution gratuite à domicile d'imprimés non adressés : il ne s'agit pas d'un octroi, et, de plus …

Sylvie Bollen - Juillet 2004
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L'auteur

Sylvie Bollen Sylvie Bollen

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Ce 24 juin 2004, la quinzième Chambre du Conseil d'Etat [1] a rendu un arrêt important en matière de taxe sur la distribution gratuite des "toutes boîtes".

De manière particulièrement bien motivée, elle a définitivement mis un terme à l'argumentation controversée suivant laquelle cette taxe serait constitutive d'un octroi, prohibé.

Elle apporte également bon nombre d'éléments d'analyse très intéressants quant à cette taxe. Lecture commentée.

I. Contexte

Le 30 décembre 1998, le conseil communal de … adopte un règlement qui établit, pour les exercices 1999 à 2000, une taxe sur la distribution gratuite à domicile d'imprimés non adressés.

La taxe est fixée à deux francs par exemplaire distribué [2] ; elle est due par l'éditeur, ou s'il n'est pas connu, par l'imprimeur, ou si l'éditeur et l'imprimeur ne sont pas connus, par le distributeur.

Le règlement prévoit l'obligation pour le contribuable de faire, préalablement à chaque distribution, une déclaration à l'administration communale, comportant tous les éléments nécessaires à la taxation, et qu'à défaut, ledit contribuable sera imposé d'office d'après les éléments dont l'administration communale pourra disposer, une majoration - allant de 10 à 200% de la taxe - étant alors appliquée.

Le règlement stipule encore que celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contrevient à ses dispositions s'expose à une amende, dont le montant est fixé conformément à l'article 499 du Code des Impôts sur les revenus.

C'est à l'encontre de ce règlement que plusieurs éditeurs de journaux "toutes boîtes" ont introduit recours en annulation; ils invoquent à l'appui de celui-ci finalement [3] quatre moyens, résumés comme suit:

1) violation de plusieurs dispositions constitutionnelles et légales (ce moyen comportant trois branches);

2) erreur manifeste d'appréciation et absence de motifs légalement admissibles;

3) violation du principe "Non bis in idem";

4) incompétence de l'auteur de l'acte et excès de pouvoir.

Le Conseil d'Etat va analyser précisément ces moyens, pour les rejeter tous, sans exception.

II. Examen des moyens et de leur réfutation par le Conseil d'Etat

A. Premier moyen, première branche: la taxe litigieuse constitue un octroi, prohibé par la loi du 18 juillet 1860 [4]

Selon les éditeurs, la taxe litigieuse est constitutive d'un octroi, au motif qu'elle agirait comme une taxe indirecte sur l'entrée, sur le territoire de la commune, du produit réalisé par l'éditeur.

Ils invoquent, à l'appui de leur analyse, les deux arrêts de la Cour d'appel de Liège prononcés le 8 février 2002 [5], lesquels ont considéré que la taxe litigieuse de la commune était un octroi, car constituant "… une taxe indirecte sur des prestations particulières – à savoir l'entrée et la mise en circulation de tels journaux au sein de ce territoire – qui, en grevant le coût de ses produits au préjudice des annonceurs commerciaux et finalement des consommateurs, correspondait à un octroi prohibé par la loi du 18 juillet 1860".

Ultérieurement, les éditeurs vont invoquer les arrêts de la Cour de cassation rendus le 19 septembre 2003, rejetant les pourvois introduits par la commune à l'encontre des décisions de la Cour d'appel de Liège du 8 février 2002.

Réfutation par le Conseil d'Etat

Après avoir rappelé la nature des impôts communaux connus sous le nom d'octrois et analysé les termes de l'arrêté royal du 2 août 1860 portant exécution de la loi du 18 juillet 1860, le Conseil d'Etat définit l'octroi comme "… un impôt indirect de consommation grevant les denrées ou les marchandises qui en sont l'objet et venant ainsi s'ajouter à leur prix, pour atteindre en dernière analyse le consommateur; que ce qui le caractérise est le fait qu'il grève le produit lui-même et constitue une contribution indirecte prélevée en vue des besoins généraux d'une commune sur certains objets destinés à la consommation; …".

Le Conseil d'Etat en tire les conséquences logiques concernant la taxe sur la distribution gratuite des "toutes boîtes": celle-ci ne grève pas un produit, mais bien un service, "… représenté par la distribution gratuite à domicile de ces écrits, indépendamment du fait que ces imprimés et journaux soient lus ou non par la suite; …, ce n'est pas l'écrit lui-même, c'est-à-dire le support matériel de l'imprimé publicitaire ou du journal, qui est taxé par le règlement attaqué, mais la distribution de cet écrit dans certaines conditions, c'est-à-dire lors d'une distribution gratuite à domicile; que la taxation n'a dès lors pas pour objet des biens matériels ou des marchandises déterminées, …; qu'au contraire, la taxe litigieuse ne vise qu'une opération de distribution d'un bien remis gratuitement au destinataire, l'une des conditions de la débition de la taxe étant en effet qu'il s'agisse d'imprimés distribués gratuitement; …".

Concernant l'arrêt de la Cour de Cassation du 19 septembre 2003, le Conseil d'Etat constate qu'il ne présente pas de caractère déterminant quant à la qualification d'octroi de cette taxe, puisque la Cour de cassation n'a pas examiné ce moyen, se bornant à le déclarer irrecevable.

Considérant que la taxe litigieuse ne peut être qualifiée d'octroi, le Conseil d'Etat en conclut qu'elle ne contrevient pas non plus aux autres dispositions dont les éditeurs invoquaient la violation en cette première branche de leur premier moyen.

B. Premier moyen, deuxième branche: le règlement est discriminatoire, est contraire au décret d'Allarde, porte une atteinte disproportionnée à la liberté de presse, et viole le principe d'égalité en matière fiscale

Les éditeurs soutiennent que le taux de la taxe (2 francs par exemplaire distribué), par son caractère prohibitif, tend à faire disparaître les journaux gratuits non adressés du territoire de la commune; que la presse adressée n'étant pas soumise à semblable taxe, la commune favorise la diffusion de cette dernière, alors qu'elle génère également des déchets.

C. Premier moyen, troisième branche: la taxe est à ce point élevée qu'elle constitue plus une confiscation du capital qu'un impôt

Selon les éditeurs, la taxe est à ce point élevée qu'elle prive leur activité économique de tout bénéfice, et les met en déficit, ce qui les amène à considérer qu'il y a là confiscation du capital.

Réfutation par le Conseil d'Etat

Le Conseil d'Etat va répondre globalement à ces deux branches du moyen, en rappelant tout d'abord que les textes qui consacrent le principe de liberté du commerce et de l'industrie ne sont pas de nature à entraver le pouvoir fiscal des communes, "… pour autant que celles-ci demeurent dans les limites de leurs attributions et qu'il existe un lien entre le but poursuivi, les dépenses visées et la taxe instaurée"., le Conseil d'Etat estimant qu'il n'est pas établi que la taxe litigieuse entraverait au-delà du raisonnable, voire empêcherait l'exercice de l'activité des éditeurs.

Le Conseil d'Etat va ensuite rappeler que le principe d'égalité devant l'impôt n'exclut pas qu'un régime fiscal différent soit établi à l'égard de certaines catégories de personnes ou de biens, pour autant que la différenciation soit susceptible d'être justifiée de manière objective et raisonnable (justification à apprécier en tenant compte du but et des effets de la taxe, ainsi que de la nature des principes en cause).

Le Conseil d'Etat va ainsi admettre la différenciation entre les écrits "toutes boîtes" soumis à la taxe et les autres, considérant que "… les journaux dits "toutes boîtes" sont des journaux à vocation commerciale et publicitaire qui représentent une catégorie objectivement différente des journaux à vocation d'information, comme la presse quotidienne ou mensuelle d'information; …, à la différence de la presse adressée, qui est distribuée uniquement aux abonnés, à leur demande et à leurs frais, les journaux "toutes boîtes" visés par la taxe litigieuse sont diffusés gratuitement à l'ensemble des habitants de la commune, sans que les destinataires n'en fassent la demande; …".

D. Deuxième moyen: erreur manifeste d'appréciation et règlement dépourvu de motif légalement admissible

Les éditeurs ont ensuite estimé qu'en portant le montant de la taxe à 2 francs [6], la commune avait uniquement cherché à se procurer des ressources complémentaires, sans aucune raison objective exprimée dans la délibération, démontrant la nécessité de semblable augmentation.

Sur ce point, le Conseil d'Etat a considéré que le règlement attaqué était motivé par référence au règlement antérieur, lequel énonçait longuement sa motivation; à l'occasion de la réfutation de ce moyen le Conseil d'Etat a notamment rappelé qu'une commune est libre "… lorsqu'elle établit des taxes justifiées par l'état de ses fiances, de faire porter l'imposition sur des activités qu'elle juge présenter pour elle des charges et des inconvénients particuliers; …", mais également qu'en matière d'impôt – contrairement à la redevance – "… il ne doit pas exister de rapport de proportionnalité entre le montant de cette taxe et le coût généré par les activités des sociétés redevables de cette taxe; …".

E. Troisième moyen: violation de l'article 6, par. 1 er, II, 2, 1° de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 et du principe "Non bis in idem"

En vertu de la loi spéciale de réformes institutionnelles, l'autorité fédéral demeure compétence pour ce qui est des "normes de produit". Or, les demandeurs au Conseil d'Etat considèrent que la taxe litigieuse agit comme une "norme de produit", au mépris de la compétence fédérale. Ils poursuivent en soulignant que le papier servant aux journaux est déjà soumis à une éco-taxe par la législation fédérale, en manière telle qu'il y aurait double imposition, et même triple imposition, dans la mesure où la commune dispose en outre d'une taxe sur l'enlèvement des immondices, lequel impose à nouveau les mêmes journaux, sans que ceux-ci n'aient subi aucune transformation ni modification.

Réfutation par le Conseil d'Etat

Se fondant sur la jurisprudence de la Cour d'arbitrage [7], le Conseil d'Etat en conclut que la norme querellée ne constitue pas une norme de produits mais une mesure fiscale.

Il poursuit en considérant qu'il n'y a ni double, ni triple imposition, la taxe litigieuse étant différente tant des éco-taxes que de la taxe sur l'enlèvement des immondices, rappelant par ailleurs, sur ce point, que "… l'adage "non bis in idem" ne constitue pas un principe général de droit applicable en l'espèce et ne s'oppose en tout cas pas à la coexistence de deux impôts comparables, mais dont les causes qui les justifient sont différentes, levées par des pouvoirs taxateurs différents, au niveau fédéral et au niveau local; …".

F. Quatrième moyen, subsidiaire: incompétence de l'auteur de l'acte et excès de pouvoir

Les éditeurs estiment que c'est sans compétence que le conseil communal a érigé une sanction dans son règlement taxe, quand il prévoit que quiconque contrevient aux dispositions du règlement dans une intention frauduleuse ou à défaut de nuire s'expose à une amende dont le montant est fixé conformément à l'article 449 du Code des impôts sur les revenus.

Les requérants estiment en effet que le conseil communal peut seulement prévoir un accroissement d'impôt, conformément à l'article 6 de la loi du 24 décembre 1996 relative à l'établissement et au recouvrement des taxes provinciales et communales.

Réfutation par le Conseil d'Etat

Pour le Conseil d'Etat, l'amende de nature pénale prévue par l'article 8 du règlement incriminé n'est pas fondée sur l'article 6 de la loi du 24 décembre 1996 (ladite disposition autorisant les communes à prévoir une majoration d'impôts), mais bien sur l'article 449 du Code des impôts sur les revenus, rendu applicable aux taxes communales par l'article 12 de ladite loi.

Ce dernier moyen est, lui aussi, rejeté par le Conseil d'Etat.

III. CONCLUSION

L'arrêt commenté ci-avant mérite très certainement de figurer en bonne place dans les tablettes des municipalistes.

En effet, il met fin à la polémique de la qualification de la taxe sur la distribution gratuite des imprimés non adressés; il rappelle également de manière utile certains principes importants en matière de fiscalité communale.

Gageons que nos lecteurs en feront bon usage …

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  1. Cf. arrêt n° 132.983 du 24.6.2004.
  2. Un règlement antérieur, du 28 décembre 1995, fixait le taux de la taxe à un franc par exemplaire distribué et ne prévoyait pas la possibilité d'une amende en cas de contravention à ses dispositions.
  3. Les requérants ont soulevé trois moyens principaux, ainsi qu'un dernier moyen, développé à titre subsidiaire.
  4. La violation d'autres dispositions est invoquée, nous ne l'analyserons pas dans les détails.
  5. Pour une analyse de ces arrêts, cf. S. Bollen, La taxe sur la distribution gratuite d'écrits publicitaires non adressés et la problématique des octrois, octobre 2003.
  6. alors que le précédent règlement prévoyait un montant d'un franc
  7. selon laquelle "… les normes de produit doivent s'entendre "des seules règles qui fixent les conditions auxquelles un produit doit satisfaire, notamment en matière de protection de l'environnement, pour pouvoir être mis sur le marché".

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