Développement économique: la commune, moteur essentiel

Françoise Lannoy - Mars 2005
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L'auteur

Françoise Lannoy

En collaboration avec Kathleen Michiels

Les communes sont, de longue date et dans les trois Régions du pays, les plus gros investisseurs publics. Acteurs de premier plan afin de fournir aux citoyens et aux entreprises un équipement de qualité, chaque année, elles consacrent des moyens énormes dans des domaines aussi essentiels que variés tels que la voirie, le sport, la culture, l'enseignement ou encore le logement.

Cette place de premier de la classe mais également l'importance des montants investis méritaient une étude spécifique.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie s'est donc penchée sur les comptes des communes wallonnes afin d'évaluer l'effort d'investissement réalisé chaque année et de mettre en lumière leur rôle moteur dans le développement économique de la Wallonie.

Dans un premier temps, nous avons réalisé une comparaison régionale des dépenses d'investissement des différentes administrations locales. Du poids des communes dans le secteur local au mode de financement privilégié, on observe des différences régionales significatives.

La seconde partie de notre étude est historique, les recettes et les dépenses extraordinaires des communes sont présentées sur une période allant de 1986 à 2002. L’occasion d’évaluer à long terme (17 années) l’évolution des dépenses d’investissement, mais également de mettre en évidence l’influence des cycles électoraux (3 scrutins communaux se présentent sur la période: 1988, 1994, 2000).

Les investissements communaux: comparaison régionale

Pour réaliser une comparaison régionale des dépenses d’investissement et de leur mode de financement, les informations statistiques sont issues du rapport de la Banque Dexia publié annuellement [1].

Les dépenses d’investissement

Au sein du secteur public, les pouvoirs locaux sont les investisseurs les plus importants. Ainsi, dans les comptes nationaux 2003 [2], la formation brute de capital fixe [3] s'élève à 2.069,8 millions d'euros pour les administrations locales (soit 49 % de la formation brute de capital pour l'ensemble des administrations publiques), 1.703,2 millions d'euros pour les communautés et Régions (soit 40 %), et 359,2 millions d'euros pour le pouvoir fédéral (8 %).

Au sein des administrations locales et sur base des statistiques Dexia, la moitié des investissements publics sont réalisés en 2003 par les communes, les intercommunales réalisent 26 % des investissements locaux, viennent ensuite les CPAS (12 %) et les provinces (11 %) [4].

Graphique 1: Répartition des investissements

par catégorie d'administrations locales belges en 2003

Source: Dexia 2004

Cette répartition des administrations locales varie d’une Région à l’autre. Ainsi, si les communes occupent dans chacune des trois Régions la première place, les intercommunales pèsent nettement moins dans la Région Bruxelles-Capitale qu’en Wallonie (32 %) ou en Flandre (25 %). Les CPAS, quant à eux, représentent le deuxième plus gros investisseur à Bruxelles avec près d’un tiers des investissements locaux de cette Région en 2003.

Tableau 1: Répartition régionale des investissements locaux en 2003

 

Flandre

Wallonie

Bruxelles

Belgique

Communes

51,8 %

44,1 %

63,1 %

50,0 %

Provinces

11,2 %

13,0 %

-

10,8 %

CPAS

11,0 %

9,5 %

31,5 %

12,4 %

Zones de police

0,4 %

1,2 %

1,9 %

0,9 %

Organismes divers

0,4 %

0,2 %

0,2 %

0,3 %

Intercommunales

25,1 %

32,0 %

3,2 %

25,6 %

Source: Dexia 2004

En euros par habitant, la comparaison des dépenses d'investissement entre les trois Régions du pays est également révélatrice d’une distribution des rôles. 

Tableau 2: Evaluation des investissements locaux en euros par habitant en 2003

 

Flandre

Wallonie

Bruxelles

Belgique

Communes

138

144

175

143

Provinces

30

42

-

31

CPAS

29

31

88

35

Zones de police

1

4

5

2

Organismes divers

1

1

1

1

Intercommunales

67

104

9

73

Total administrations locales

266

325

278

286

Source: Dexia 2004, calculs UVCW

Les pouvoirs locaux wallons ont le niveau de dépenses d’investissement par habitant le plus élevé du pays avec 325 euros par habitant en 2003 (278 pour Bruxelles et 266 pour la Flandre).

Pour la Région de Bruxelles-capitale, on soulignera le poids dominant des communes et CPAS, pour la Wallonie et dans une moindre mesure pour la Flandre, les communes et les intercommunales sont les acteurs prépondérants en matière d’investissements locaux.

Les investissements dans le secteur local wallon ont donc un profil propre, en termes d'acteurs de terrain mais également en termes de mode de financement.

Le financement des investissements

Les communes disposent de diverses possibilités quant au financement de leurs projets d'investissements. A la lecture des résultats présentés au graphique 2, on constate toutefois que les emprunts constituent le mode privilégié, avec 51 % des investissements financés par des emprunts à leur charge.

Les subsides en capital constituent le second mode de financement, pour 31 %, des investissements communaux. Les subsides en capital comprennent les emprunts à charge de tiers, les emprunts à charge des autorités supérieures (c’est-à-dire les emprunts "part autorités subventionnantes") et les subsides en capital.

Troisième mode de financement des investissements, l’autofinancement, c’est-à-dire le financement à partir de moyens propres tels que les prélèvements du service ordinaire, les prélèvements du fonds de réserves extraordinaires, les recettes de vente et le boni du service extraordinaire.

Graphique 2: Modes de financement des investissements

des communes belges en 2003

Source: Dexia 2004

Le poids des différents modes de financement n’est pas identique dans les trois Régions du pays. En effet, si l'emprunt est la première source de financement des investissements en Flandre (57 %) et en Région bruxelloise, bien que dans une moindre mesure (49 %), ce sont les subventions accordées par l'Etat, la Région ou la Communauté qui constituent la principale source de financement des investissements des communes wallonnes en 2002 (45 %).

Tableau 3: Répartition des sources de financement des investissements en 2003

 

Flandre

Wallonie

Bruxelles

Belgique

Emprunts

57,2 %

40,9 %

49,1 %

51,5 %

Subventions

21,3 %

44,7 %

37,1 %

30,0 %

Auto-financement

18,8 %

13,2 %

12,4 %

16,5 %

Autres

2,7 %

1,2 %

1,4 %

2,0 %

Source: Dexia 2004, calculs UVCW

Les investissements communaux en région wallonne: 1986-2002

Les données utilisées sont issues des comptes budgétaires d'un échantillon de communes wallonnes dont la collecte et le traitement ont été réalisés par la Banque Dexia (de 249 à 262 communes présentes dans l'échantillon selon l'année).

La période d’observation couvre 17 années (1986-2002).

Graphique 3: Evolution des dépenses extraordinaires totales

des communes wallonnes (en euros, 1986-2001)

Source: Dexia

En début de période, les dépenses extraordinaires s’élèvent à 369 millions d’euros. En 2002, elles atteignent 637 millions d’euros. Le taux de croissance moyen s’élève à 4,5 % (en valeur nominale), pour une dépense moyenne par habitant de 156 euros.

Ce graphique laisse apercevoir un cycle dans les dépenses. En effet, trois creux se dessinent au lendemain des élections communales des années 1988, 1994 et 2000 (apparaissant en rouge sur le graphique) et trois pics apparaissent en 1987, 1993 et 1999, veilles de ces élections.

A côté de ces cycles, on constate également que le niveau général des investissements s’élève nettement dès 1997 et se maintient à un niveau plus élevé par la suite. Différents facteurs expliquent cette évolution:

- la chute des taux d’intérêt depuis la fin des années 1990,

- la prise de mesures pour maîtriser les déficits publics et plus particulièrement la reprise en 1989 d'une partie des dettes de certaines communes par l'Etat,

- et les opérations Dexia dont les recettes ont été affectées prioritairement au remboursement de la dette des pouvoirs locaux (v. infra).

Il est intéressant d'observer le poids et l'évolution des différents types de dépenses extraordinaires réalisées par les communes. Ainsi, le tableau ci-dessous reprend les principales dépenses extraordinaires réalisées par les communes en 2002 par domaine d’activité.

Tableau 4: Structure des dépenses extraordinaires

des communes wallonnes en 2002 (comptes budgétaires)  

 

Dépenses en milliers d’euros

% du total

Dépenses en euros par habitant

Communication et voiries

217.955

34 %

65

Education populaire et arts

95.966

15 %

29

Enseignement primaire

44.095

7 %

13

Patrimoine privé

44.025

7 %

13

Logement et urbanisme

39.497

6 %

12

Administration générale

33.749

5 %

10

Eaux usées

30.733

5 %

9

Commerce et industrie

17.013

3 %

5

Culte

15.536

2 %

5

Pompiers

11.851

2 %

4

Justice et police

9.375

1 %

3

Services généraux

8.882

1 %

3

Cimetières et environnement

7.403

1 %

2

Enseignement secondaire

7.400

1 %

2

Alimentation

6.961

1 %

2

Agriculture

5.858

1 %

2

Sécurité

5.386

1 %

2

Désinfection, nettoyage et immondices

4.890

1 %

1

Autres dépenses extraordinaires

30.279

4 %

9

Dépenses extraordinaires totales

637.306

100 %

190

Source: Dexia

En première position, par ordre d'importance, viennent les dépenses de communication et voiries. Les dépenses en matière d'éducation populaire et les arts, l'enseignement primaire, le patrimoine privé, le logement et l’urbanisme, l'administration générale et les eaux usées viennent ensuite .

Ces dépenses connaissent une part relativement stable dans le total des dépenses extraordinaires au cours de la période étudiée.

A l’exception cependant et en particulier, des dépenses de dettes. Celles-ci représentaient 36 % des dépenses extraordinaires des communes wallonnes en 1987 (245 millions d’euros) et n’atteignent plus en 2002 qu’une part de 0,1 % (502.660 euros). Ceci est le résultat d’une politique active de désendettement: mesures pour réduire les déficits publics et reprise en 1989 d'une partie des dettes de certaines communes par l'Etat.

Les principales catégories de dépenses font l’objet d’une analyse propre afin d’en observer leur évolution (croissance moyenne entre 1986 et 2002, leur poids moyen ainsi que la dépense moyenne en euros par habitant.

Communication et voiries

Les dépenses de communication et voiries se rapportent à la construction et les réparations des routes (de la voirie urbaine aux chemins agricoles, de grandes communications, de petite vicinalité ou encore les passages d’eau). Elles comprennent également la construction et la réparation de ponts, canaux, services de métro, l’aménagement d’aires de stationnement, l’équipement des voiries (dont les îlots directionnels, les barrières, la signalisation, …), ou encore l’éclairage public).

En matière de réseau routier, les communes wallonnes gèrent 90 % de la voirie [5]. L'importance du réseau routier communal explique la part élevée que prend ce poste dans les dépenses d'investissement des communes.

Ainsi, entre 1986 et 2002, les dépenses extraordinaires de communication et voiries représentent 30 % des investissements communaux. Ce poste a enregistré une croissance moyenne de 9 % (en terme nominal) pour atteindre une dépense de 218 millions d'euros en 2002. En moyenne, les communes ont ainsi dépensé 47 euros par habitant dans ce domaine.

Education populaire et arts

Les dépenses relatives à l'éducation populaire et aux arts sont relativement importantes. Elles concernent diverses activités telles que les centres récréatifs, la formation de la jeunesse, les fêtes et les manifestations, les sports et l’éducation physique, le délassement en plein air, les parcs et les plantations.

Ces dépenses représentent, en moyenne, sur la période 1986-2002, une part de 13 % des dépenses totales, pour un montant proche des 96 millions d'euros en 2002.

Elles ont par ailleurs connu une croissance soutenue au cours de la période envisagée (en moyenne 12,5 % par an), avec pour résultat un triplement des montants dépensés dans ces divers domaines entre 1986 (32 millions d’euros) et 2002 (96 millions d’euros).

Enseignement primaire

Presque toutes les communes wallonnes organisent un enseignement maternel et primaire. Les établissements scolaires reconnus, qu'ils soient communaux, provinciaux ou libres, obtiennent des subventions pour leur fonctionnement mais également pour leurs équipements et pour leurs bâtiments.

La part moyenne des dépenses extraordinaires pour l’enseignement primaire dans le total des dépenses extraordinaires est de 8 % en 2002.

Le volume des dépenses d'investissement dans ce domaine évolue très faiblement entre 1986 et 2002 (de 39 à 44 millions d’euros). La croissance annuelle moyenne est de moins d’1 %, si l’on prend en compte l’inflation sur cette période, ce poste enregistre une baisse en terme réel.

Patrimoine privé

Ce domaine ne vise que les biens n'ayant pas une destination fonctionnelle précise: il s’agit d’immeubles communaux loués en dehors de toute politique sociale et économique de la commune, ainsi que de valeurs mobilières reçues ou acquises par la commune.

La part des dépenses de patrimoine privé représente, sur la période 1986-2002, une part moyenne de 5,2 % du total des dépenses extraordinaires. Cette part connaît une tendance générale à la hausse tout au long de la période étudiée, avec une accélération particulière dès 1997. Ainsi, on passe de 4 millions d’euros investis en 1986 à 234 millions en 1997 et 44 millions en 2002.

Cette croissance correspond aux opérations de la mise en bourse de Dexia Belgium et à l'affectation des produits de ces opérations par les communes. A chaque opération de mise en bourse d'actions de Dexia par le Holding communal, les montants attribués à chaque associé (communes et provinces) ont été considérés comme un produit exceptionnel affecté prioritairement au remboursement des prêts contractés par les communes afin de réduire notablement leur niveau d'endettement. Conformément aux instructions des autorités de tutelle [6], la dépense extraordinaire correspondante n'a pas été ventilée selon les codes fonctionnels correspondant aux prêts remboursés, les communes ont été invitées à utiliser un seul code fonctionnel, le 12499 repris dans la sous-fonction "Patrimoine privé".

Logement et urbanisme

Les communes sont actives en matière de logement, d’urbanisme et d’aménagement du territoire: habitations sociales, politique foncière du logement, logements pour personnes âgées, logements pour personnes handicapées, régie communale de rénovation urbaine, ...

En particulier, le Code wallon du logement (décr. 29.10.1998) réaffirme le rôle essentiel des communes dans la politique du logement (dénommé habituellement "ancrage local de la politique du logement") et institue un véritable partenariat entre pouvoirs locaux et Région dans ce domaine.

Les dépenses extraordinaires de logement et urbanisme représentent sur la période étudiée une part moyenne de 4,4 % des dépenses extraordinaires totales, soit 7 euros par habitant en moyenne.

Ce domaine représente 39 millions d’euros de dépenses en 2002. Les dépenses de logement et urbanisme ont augmenté entre 1986 et 2002 de plus de 14 % en moyenne annuelle; la croissance a été particulièrement soutenue en 1996 et 1997.

Administration générale

Les dépenses d’administration générale sont les dépenses afférant au secrétariat communal et à la gestion des bâtiments des services administratifs, à savoir le secrétariat, la population, l’état civil, les passeports, les délivrances de permis de conduire, ... Elles représentent une part moyenne de 5,5 % dans le total des dépenses extraordinaires sur la période 1986-2002.

Ces dépenses extraordinaires ont augmenté annuellement de 7,3 % en moyenne entre 1986 et 2002. Et en 2002, les dépenses atteignaient 34 millions d'euros, soit environ 10 euros par habitant.

Eaux usées

La gestion des eaux usées est l'une des compétences les plus importantes des communes. Si l'épuration des eaux est gérée par des intercommunales depuis les années 1970, la création d'égouts, les raccordements et la gestion du réseau restent des dépenses d'investissement importantes pour les communes.

Elles représentent en moyenne sur la période étudiée une part de 5,3 % des dépenses extraordinaires totales. Ces dépenses ont connu un taux de croissance annuel moyen de 4,6 % et s’élevaient en 2002 à 31 millions d'euros, soit 9 euros par habitant.

Commerce et industrie

L'intervention des communes dans l'économie prend différentes formes dont la participation dans le secteur de l'énergie (distribution de gaz et d'électricité), l'aménagement et gestion de parcs industriels ou encore la création de centres d'entreprises. Les actions locales sont généralement structurées et mises en œuvre par des intercommunales de développement économique.

Les dépenses extraordinaires de commerce et industrie représentent une part moyenne de 3,6 % des dépenses extraordinaires totales. Ces dépenses ont augmenté sur la période, leur taux de croissance annuel moyen est de 3 %. En 2002, ces dépenses s’élevaient à 17 millions d'euros (5 euros par habitant).

Culte

Cette fonction reprend les opérations se rapportant directement ou indirectement aux cultes (bâtiments, subventions aux fabriques d'églises, ...). Neuvième poste en importance en 2002, il représente en moyenne 2,9 % des dépenses annuelles d'investissement, avec une croissance annuelle moyenne entre 1986 et 2002 de 4,4 %.

Pompiers

Il s'agit ici de dépenses relatives aux services d'incendie et autres secours. 12 millions d'euros ont été dépensés en 2002, ce poste représente en moyenne 2 % des dépenses d'investissement. On note une croissance moyenne annuelle soutenue de 10,2 % entre 1986 et 2002.

Perspectives d'avenir

Les pouvoirs locaux, et en particulier les communes, jouent un rôle prépondérant dans le développement de la Wallonie, par les investissements réalisés, mais également par le maintien de l'équipement en état.

En partenariat avec la Région wallonne qui contribue au financement de ces dépenses d'investissement pour moitié, 500 millions d'euros en 2001, 637 millions en 2002 ont été investis dans de nombreux secteurs clés.

Ainsi, les communes sont actives en matière d'aménagement du territoire, d'équipement de la voirie, de rénovation et de revitalisation urbaine ou rurale. Elles constituent un levier de développement pour la population mais aussi pour l'industrie, les commerces, l'activité économique dans son ensemble.

Lors des récentes simulations financières réalisées par la Banque Dexia, il a été démontré qu'à politique constante, la situation financière des communes se dégraderait rapidement dès 2005.

La réforme fiscale de l'impôt des personnes physiques, la diminution linéaire des aides régionales dans le cadre de l'axe II du Plan Tonus, mais aussi la diminution des recettes de dividendes par la libéralisation du marché de l'énergie auraient pour conséquences, en l'absence de compensation, de freiner fortement la croissance annuelle des recettes ordinaires (la croissance annuelle moyenne serait de 1,9 % entre 2004 et 2007 contre 4,1 % de croissance observée ces dernières années).

Face à cela, les communes devraient alors mener une politique d'austérité encore plus sévère sur leurs dépenses. Alors que les dépenses ordinaires augmentaient en moyenne de 4,3 % entre 1998 et 2003, les simulations financières proposées tablent sur une croissance de 2,7 %. Une telle modération dans les dépenses mènerait quand même à un déficit budgétaire, limité en 2005, mais dépassant les 100 millions d'euros en 2007.

Cela constitue-t-il une menace pour les investissements communaux?

La réponse est oui. Une part importante des investissements communaux (13,2 % en 2002) est financée par des moyens propres dont les surplus à l'ordinaire. De plus, si les dépenses d'investissement sont enregistrées à l'extraordinaire, les remboursements d'emprunt figurent quant à eux à l'ordinaire.

Or, l'investissement communal est fondamental. Acteur public de premier plan dans l'équipement et l'aménagement de la voirie, le sport, la culture, l'enseignement, le logement, l'égouttage, l'aménagement de zones industrielles, … Ces efforts d'équipement sont nécessaires pour l'économie, les entreprises et l'emploi. Sans compter que les communes constituent un client non négligeable pour le secteur de la construction.

Au-delà d'un nécessaire refinancement des communes face au défi des prochaines années, le mécanisme de financement des investissements communaux devrait être réformé pour reposer sur un droit de tirage, c'est-à-dire une répartition a priori des moyens financiers entre les communes sur base de critères prédéfinis.

Ce droit de tirage permettrait ainsi aux communes d'améliorer sensiblement la planification des travaux sur plusieurs années; les moyens disponibles seraient connus, répartis de manière objective sur base des caractéristiques du territoire et de ses besoins en équipement.

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  1. [Remonter] Ces chiffres se basent sur les crédits et subventions, nous avons opéré une correction afin de prendre en compte l’autofinancement. C’est pourquoi nous nous attacherons à des comparaisons de proportions et de dépenses en euros par habitant.
  2. [Remonter] Comptes nationaux, Banque Nationale de Belgique.
  3. [Remonter] La formation brute de capital fixe comprend les acquisitions des unités de production résidentes, moins la cession d'actifs fixes corporels et incorporels. Elle comporte en particulier les machines et l'équipement, les véhicules, les habitations et les autres bâtiments.
  4. [Remonter] Dexia, 2004, p. 95.
  5. [Remonter] La Wallonie dispose du réseau routier le plus important du pays ( 78.480 km de routes), et les communes wallonnes comptent 69.960 km de routes communales dont 47.280 sont revêtues (source: INS, Situation au 1.1.2002).
  6. [Remonter] Circ. 31.1.1997 rel. à la comptabilisation par les communes des produits de la mise en bourse des actions du Crédit communal.

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