Les stratégies locales et de développement durable: agenda local 21 et contrat d'avenir local

Un enjeu de taille pour les communes

Alexandre Maitre - Juin 2005
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L'auteur

Alexandre Maitre Alexandre Maitre

Directeur de département à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

D'une vision quelque peu éthérée, née dans les hautes sphères de la politique internationale, le concept de développement durable s'est peu à peu concrétisé jusqu'à atteindre aujourd'hui de plus en plus nettement des niveaux de pouvoirs de plus en plus proches du citoyen, de l'Europe à la commune en passant par l'Etat fédéral et la Région wallonne.

C'est en effet aussi, et peut-être surtout, à l'échelon le plus proche du territoire et du citoyen qu'est la commune qu'il peut prendre son envol. Dans cette perspective, la Région wallonne, qui a introduit dans le Contrat d'avenir pour les Wallonnes et les Wallons la notion de contrat d'avenir local, s'interroge sur ce que sera le développement durable à l'échelon local.

Un enjeu de taille pour les communes

Qui dit stratégie de développement durable dit options stratégiques déclinées dans le cadre des trois piliers du développement durable, que sont le pilier environnemental, le pilier économique et le pilier social.

Partant de là, nous pouvons conclure que la stratégie d'une commune en matière de développement durable n'est rien moins que sa vision stratégique politique tout court, en ce qu'elle transcende et englobe tous les secteurs dont la gestion est assurée à l'échelon local.

Il importe donc de s'assurer que la définition et l'exécution de pareille stratégie soient effectivement à la portée des communes, et de toutes les communes, tout en constituant une dynamique à laquelle chacune d'entre elles puisse trouver l'intérêt d'y adhérer.

Cela implique non seulement le dégagement de moyens spécifiques, mais également de la souplesse, afin d'assurer la prise en compte des diversités des situations et contraintes locales ainsi que de leurs évolutions dans le temps, et de conserver aux outils sectoriels leurs spécificités et utilités propres.

Dans cette perspective, l'Union des Villes et Communes de Wallonie conçoit un outil de planification stratégique du développement durable à l'échelon local, qui se veut être avant tout une méthode de sélection et de coordination des outils sectoriels dont disposent déjà les communes, dans la droite ligne des principes fondant le concept d'agenda local 21, et qui peuvent trouver à être traduits dans le cadre d'un contrat d'avenir local. 

Agenda local 21: concept européen et international

Nous ne pouvons aborder ce sujet sans évoquer, en introduction, la réflexion européenne et mondiale, issue de la Conférence de Rio en 1992, et nous demander si celle-ci ne saurait aider le municipaliste wallon à rationaliser l'approche qu'il a de la gestion du cadre de vie par sa commune.

La Conférence de Rio a donné naissance au concept d'" Agenda local 21 ". Si le vocable est aujourd'hui bien connu, le mécanisme général qu'il entend mettre en oeuvre au sein des pouvoirs locaux européens (voire mondiaux) l'est sans doute un peu moins. Nous le rappellerons en quelques lignes.

L'agenda local 21 propose aux pouvoirs locaux d'établir un plan d'actions "cadre de vie" fondé sur les étapes suivantes [1]:

- la réalisation d'un audit environnemental, économique et sociologique dans la commune; il s'agit d'un inventaire des problèmes afin de répondre à l'interrogation essentielle " Où en sommes-nous? " [2];

- l'élaboration d'un plan stratégique présentant les différentes stratégies et tenant compte des différents instruments à disposition pour répondre aux questions "V ers quoi voulons-nous évoluer? Que voulons-nous changer et que voulons-nous garder? " [3]; ce plan est nécessairement hiérarchisé en fonction des priorités communales (et de ses disponibilités financières);

- le passage à l' action sur le terrain ;

- l'évaluation de l' action menée (rapport sur l'état de l'environnement local);

- l' information sur les actions menées, la diffusion de l'information vers le citoyen (et les autres pouvoirs locaux , diffusion de bonnes pratiques en réseaux par exemple) afin de participer au renforcement (et à la création) d'un ensemble de valeurs communes [4];

- à la lumière de l'évaluation, adapter et modifier le plan d'actions;

- continuer le processus.

C’est dans la mise en œuvre d’un processus continu de démarche renouvelée que l’agenda local 21 est le plus intéressant. Cela permet de commencer "petitement " et d’amplifier le processus par la suite (cf. nécessités d’assurer et de maintenir la motivation des élus et des citoyens participant au processus).

Pour bien faire, les périodes de création et d’évaluation d’AL21 doivent intervenir en dehors des élections communales, afin de ne pas interférer avec celles-ci. Comme nous l'avons précédemment souligné, la fixation par la commune de périodes d'action et d'évaluation relativement courtes, tenant compte des spécificités locales, est essentielle et, associée à la mise en œuvre d'actions concrètes destinées à répondre à des objectifs réalistes, permet d'éviter les récupérations douteuses des résultats obtenus par les formations politiques non démocratiques.

Si des politiques ambitieuses d’action sur des problématiques particulièrement ardues sont définies (ex.: en matière d’emploi), et qu’elles nécessitent de longs délais pour espérer voir apparaître des résultats positifs, ce qui n’est pas toujours possible, le risque de dérive dans la récupération de l’absence de résultats concrets est en effet bien réel.

Pour un agenda local 21 wallon

Les caractéristiques d’un AL21 wallon pragmatique et efficace doivent être les suivantes:

Un agenda évolutif

  • Quant aux matières

On ne saurait évacuer du débat la disparité qui fait des communes wallonnes une réalité plurielle. Présenter un canevas unique, rigide et obligatoire pour les 262 communes wallonnes ne permettrait pas de tenir compte des tailles, situations géographiques, réalités financières différentes, ...

Un plan qui se veut global doit nécessairement s'adapter à la réalité de la commune qui souhaite le mettre en oeuvre. Le plan "globa l" ne doit, dès lors, pas être un super plan accumulant toutes les difficultés et les subtilités de l'ensemble des plans dont il s'inspire. Il ne doit pas les fédérer mais bien les transcender pour arriver à un concept global intégrateur et simplificateur.

L'agenda local 21 doit pouvoir présenter une géométrie variable quant aux matières qu'il traite.

L'agenda local 21 doit, comme son nom l'indique, être une projection dans le temps des actions qu'une commune peut mener pour la gestion durable de son cadre de vie. Certaines communes iront plus loin et plus vite que d'autres et élaboreront un plan ambitieux. D'autres, plus modestes, se concentreront sur certains éléments et échelonneront davantage leurs actions dans le temps.

L'agenda local 21 devrait, dès lors, être un plan "à étages", évolutif par nature et qui permet à une commune de suivre le rythme qu'elle souhaite.

Etant un "processus continu", l’AL21 peut se prolonger dans le temps en s’amplifiant.

  • Quant au territoire

Si, à notre sens, les 262 communes wallonnes ont droit à leur agenda local 21, cet instrument doit permettre aux communes de penser une action dans un espace qui dépasse le territoire d'une seule commune [5].

L'agenda local 21 devrait prévoir la collaboration entre communes et s'ouvrir, par nature, à la transcommunalité. Il devrait permettre l'élaboration, pour certains points ou thèmes, de contrat de pays ou de contrat de communauté urbaine, initié sur base volontariste par les communes candidates au partenariat.

Ainsi, des actions pourront être pensées à deux ou plusieurs communes [6], voire impliquer d'autres partenaires institutionnels: l'intercommunale, la province, la société de logement de service public, l'agence immobilière sociale, le CPAS, ... [7]

Le plan de financement des actions devra en tenir compte et contenir des règles qui incitent au partenariat.

Un agenda souple

Ligne de conduite propre à l'autorité locale, l'agenda local 21 aura la même valeur juridique que le schéma de structure actuel. La commune sera liée par son agenda mais pourra assouplir son plan global en y dérogeant si le cas auquel elle est confrontée l'oblige à ne pas suivre sa ligne de conduite. Elle devra alors tout spécialement motiver sa décision.

Une procédure aisée de modification et d'ajustement de l'agenda devra être adoptée par le législateur.

Procédure d'élaboration

Agenda local 21 ou contrat d’avenir local, les termes parlent d’eux-mêmes: il s’agit d’un outil stratégique global de politique communale. Il doit donc être réalisé dans la commune, par la commune et ne saurait souffrir d’interférence de la part du partenaire régional. La commune ira chercher des avis, et notamment celui de la Région dont les administrations auront été coordonnées en une cellule de coordination.

Détaillons.

L'agenda local 21 sera une initiative du conseil communal, le collège étant chargé de la bonne fin des diverses phases de la procédure (il pourra être réalisé par les services communaux ou par un bureau d’étude).

La procédure d'élaboration ferait nécessairement intervenir la population et les forces vives communales dans les choix et débats du programme stratégique. Les forums de discussion dans le cadre de l'élaboration même du plan [8], voire l'enquête publique, lorsque l'autorité communale la juge opportune, sur le projet de plan permettraient la prise en compte de l'avis du citoyen.

L'avis de l'ensemble des services de la Région wallonne interpellés par ce plan serait donné après réunion de concertation entre eux et la commune afin d'éliminer les antagonismes possibles entre les différents intervenants. Une cellule transversale RW en ferait une synthèse à l'attention de la commune [9].

Le conseil communal prendra aussi l'avis de la CCAT.

Le conseil communal arrêtera le projet de plan, lequel pourra, le cas échéant, être soumis à une enquête publique.

Après l'enquête et moyennant remaniement éventuel, le projet de plan sera définitivement arrêté par le conseil communal.

La population sera également informée de l'adoption de l'agenda local 21 et de son contenu.

Pour un financement incitatif et une valorisation des expériences communales

L'expérience des Programmes d'actions locales pour la maîtrise de l'énergie (Palme), dans le cadre desquels l'Union des Villes et Communes de Wallonie assure une mise en réseau des expériences communales, nous semble démontrer l'intérêt des programmes de lancement, caractérisés par un nombre limité de projets que contrebalance un taux de subventionnement élevé, permettant le déploiement et l'aboutissement d'actions ambitieuses, ainsi que par l'organisation d'un échange d'expérience entre communes-pilotes.

L’on pourrait donc envisager, dans un premier temps, la création d’un subside pour projets-pilotes, l’Union des Villes et Communes de Wallonie pouvant assurer une diffusion des bonnes pratiques produites par les communes-pilotes dans la planification stratégique et la mise en œuvre du développement durable, ainsi que la mise en réseau, destinée à favoriser les échanges concrets d’expériences, des responsables techniques et politiques des projets sélectionnés.

Par la suite, un subside ouvert à toutes les communes pourrait se pérenniser et les bonnes pratiques continuer à être diffusées par l’intermédiaire de l’Union des Villes et Communes de Wallonie.

Il s’agirait là d’un subventionnement spécifique au plan stratégique de développement durable, éventuellement augmenté lorsqu’un système SIG est mis en œuvre dans ce cadre, mais qui ne porterait pas atteinte aux mécanismes de subventionnement des outils sectoriels déjà financés avec le concours de la Région wallonne.

Quel contenu pour l’agenda local 21

L’agenda local 21 se doit de constituer un document stratégique, planifiant la vision politique du développement durable d’une commune.

Il comporte:

- un diagnosticdes faiblesses et opportunités;

- une stratégie à moyen terme (axes d’intervention);

- un plan d’action stratégique (général et évolutif);

- une définition des délais et méthodes d’évaluation.

Evaluant les points à améliorer ou à développer et les stratégies d’action s’y rapportant, il se réalise par le déploiement d’actions dans tous les secteurs d’intervention de la commune:

  • actions de la commune comme autorité publique (gestion des permis, sanctions, …);
  • actions internes à la commune(URE bâtiments, PDE, clauses sociales et environnementales dans les CDC, …) [10];
  • partenariats RW (outils sectoriels sur financements spécifiques: ancrage communal du logement, PCA, SSC, RCU, PCM, bords de routes, combles et clochers, PCDN, PCDR, parcs naturels, Palme, …) [11];
  • autres partenariats (PPP, forces vives, …) [12].

Evaluation des effets de l'Agenda local 21

L'évaluation de l'agenda devra être prévue pour permettre l'adéquation de l'outil aux effets générés par son application.

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  1. [Remonter] M. Boverie, Les Agendas locaux 21, Mouv. comm., 3/1997.
  2. [Remonter]Politiques novatrices pour un développement urbain durable, la ville écologique, OCDE, 1996, p. 155.
  3. [Remonter]Politiques novatrices pour un développement urbain durable, op. cit., p. 155.
  4. [Remonter] "Lecircuit de l'information s'achève lorsque les gens modifient leur action à la lumière de l'information. Le résultat serait alors cet idéal, une ville "autogestionnaire", où les habitants ajustent leur comportement et leurs attentes en réaction à l'information sur l'évolution des conditions", Politiques novatrices pour un développement urbain durable, op. cit., p. 105.
  5. [Remonter] Démarche PCDN.
  6. [Remonter] Démarche "Contrat de rivière".
  7. [Remonter] Démarche "Contrat de rivière", "Plan d'actions logement".
  8. [Remonter] Démarche PCDR ou encore "Contrat de rivière".
  9. [Remonter] Avis de synthèse s'inspirant de la Démarche "PCEDN" ou encore de la procédure du permis d'environnement.
  10. [Remonter] URE: utilisation rationnelle de l'énergie; PDE: plan de déplacements d'entreprise; CDC: cahier des charges.
  11. [Remonter] PCA: plan communal d'aménagement; SSC: schéma de structure communal; RCU: règlement communal d'urbanisme; PCM: plan communal de mobilité; PCDN: plan communal de développement de la nature; PCDR: plan communal de développement rural; Palme: programme d'actions pour la maîtrise de l'énergie.
  12. [Remonter] PPP: partenariat public – privé.
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