Réforme du droit communal: le nouveau paysage institutionnel et éthique wallon

Sylvie Bollen et Luigi Mendola - Février 2006
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Les auteurs

Sylvie Bollen Sylvie Bollen

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Luigi Mendola Luigi Mendola

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

C'est dans le Moniteur belge du 2 janvier 2006 que le décret du 8 décembre 2005, modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation est paru.

Transparence, démocratie et efficacité ont été les maîtres mots de cette initiative portée par Philippe COURARD, Ministre des Pouvoirs locaux.

Le Ministre a présenté cette réforme lors de la matinée d'information qu'il lui a consacrée le 9 décembre dernier au Théâtre de Namur [1]

Elle se devait également d'être commentée dans nos colonnes…

AVERTISSEMENT

Les décrets qui viennent d'être publiés ne concernent pas uniquement les communes, mais également les centres publics d'action sociale, et les provinces.

Nous aborderons ici exclusivement la réforme de l'institution communale (en ce compris dans ses liens avec le CPAS), mais sans nous étendre sur les autres modifications – également importantes – intervenues par ailleurs.
De même, nous avons circonscrit notre commentaire aux modifications qui nous ont paru les plus significatives, que nous commentons ci-après suivant la chronologie d'une législature communale.

Nos lecteurs, ici avisés, nous pardonneront ces inévitables renoncements…

MODIFICATIONS

En matière électorale

L'élaboration des listes

Afin de se conformer à l'article 11bis de la Constitution, il est désormais prévu que sur toute liste, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un, et que les deux premiers candidats ne peuvent être du même sexe (article 39 du décret du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, L4123-3, par. 3).

La logique de l'alternance n'a donc pas été poussée jusqu'à son terme dans le décret, mais elle pourrait l'être, de manière volontaire par la formation politique qui le souhaiterait.

Dans leur acte d'acceptation, les candidats devront désormais s'engager à respecter non plus seulement les règles relatives à la limitation et au contrôle des dépenses électorales, mais également "(…) les principes démocratiques d'un Etat de droit, ainsi que les droits et libertés inscrits dans la Constitution, dans la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966".

Causes nouvelles d'inéligibilité

Trois causes nouvelles d'inéligibilité sont ajoutées à l'article L4125-1, et ce pour:

-  les personnes qui auront été condamnées pour des infractions visées par la loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme et la xénophobie ou sur la base de la loi du 23 mars 1995 tendant à réprimer la négation, la minimisation, la justification ou l'approbation du génocide commis par le régime national-socialiste allemand pendant la Seconde Guerre mondiale, cette inéligibilité cessant 18 ans après la condamnation;
- les personnes qui étaient administrateurs d'une association au moment des faits à la suite desquels elle a été condamnée pour l'une des infractions prévues par la loi du 30 juillet 1981 ou la loi du 23 mars 1995, cette inéligibilité cessant 18 ans après la condamnation; le texte prévoit néanmoins que cette mesure ne sera pas applicable aux administrateurs qui apporteront la preuve qu'ils ne connaissaient pas les faits qui ont fondé la condamnation en cause ou que, lorsqu'ils en ont eu connaissance, ils ont aussitôt démissionné de toutes leurs fonctions au sein de ladite personne morale;

- les mandataires communaux et provinciaux qui auront été déchus de leur mandat en application des articles L1122-7, par. 2, L1123-17, par. 1er, L2212-7, par. 2 ou L2212-45, par. 3 (sont visés les conseillers communaux, bourgmestres, échevins, conseillers provinciaux et députés provinciaux qui auraient omis de déclarer un ou plusieurs mandats rémunérés ou qui auraient déposé une fausse déclaration quant aux mandats exercés ou leur rétribution [2]), cette inéligibilité cessant 6 ans après la notification de la décision du Gouvernement ou de son délégué, constatant la déchéance.

Suppression des élections sans lutte

Compte tenu de l'importance du choix de l'électeur, notamment pour la désignation du bourgmestre (cf. développements ci-après), les élections devront être organisées effectivement partout.
 
Maintien de l'effet dévolutif de case de tête à concurrence de 50 % - suppression pour les suppléants

La règle de dévolution des votes de case de tête est maintenue à 50 % pour les effectifs; elle est par contre supprimée pour ce qui concerne les suppléants. L'article L4153-21, par. 3 précise en effet désormais que: "(…) les candidats non élus qui ont obtenu le plus grand nombre de voix, dans l'ordre d'inscription au bulletin de vote, sont déclarés premier, deuxième, troisième suppléant et ainsi de suite. Il n'est pas tenu compte dans cette opération des votes favorables à l'ordre de présentation, (…)".

Le maintien de l'effet dévolutif partiel de la case de tête se justifie par la volonté du Gouvernement wallon d'en faire bénéficier à tout le moins les deux premières places, toujours forcément occupées par des personnes des deux genres.

Installation des organes communaux                         

Les incompatibilités

Pour rappel, l'élection d'une personne se trouvant dans un cas d'incompatibilité est valable, mais son installation est subordonnée à la disparition de la cause d'incompatibilité [3].

De par la présente réforme, l'on relèvera que les incompatibilités liées à la fonction, de l'article L1125-1, qui visaient jusque là les membres du conseil et le bourgmestre, seront désormais applicables non seulement aux conseillers, mais aussi à tous les membres du collège, c'est-à-dire président du CPAS compris [4]. Il sera donc désormais [5] interdit à un membre du personnel communal, enseignant compris, d'être président de CPAS, membre du collège.

L'on relèvera que cette même disposition reprend l'incompatibilité liée à l'appartenance à l'ordre judiciaire [6]; elle précise en outre expressément que ni le secrétaire ni le receveur du CPAS du ressort de la commune ne peuvent faire partie ni du conseil, ni du collège [7].

A l'égard des membres du collège communal spécifiquement, il est désormais prévu que [8]: "outre les incompatibilités visées à l'article L1125-1, ne peuvent être membres du collège communal:
-    les ministres des cultes et les délégués laïques;
-    les agents des administrations fiscales, dans les communes faisant partie de leur circonscription ou de leur ressort, sauf dérogation accordée par le Gouvernement;
-    le conjoint ou le cohabitant légal du secrétaire ou du receveur communal".

En ce qui concerne les incompatibilités liées à la parenté ou à l'alliance [9], elles ne subissent pas de modification substantielle, si ce n'est qu'on assimile au mariage la cohabitation légale. En outre, l'interdiction d'alliance ou de parenté au troisième degré inclusivement est limitée au bourgmestre et aux échevins (elle ne vise donc pas le président du CPAS quand celui-ci est membre du collège).

Installation des conseils communaux [10]

Afin de permettre une installation plus rapide des conseils communaux après les élections, les recours en matière électorale ont été réduits (les candidats doivent introduire leur réclamation, dans les 10 jours de la date du procès-verbal de l'élection – au lieu des 40 jours jusqu'à présent; et le résultat de l'élection devient définitif 45 jours après les élections – et plus 75 comme à présent).

L'article L1122-1, al. 1er, qui prévoyait que les conseillers communaux sont élus pour un terme de 6 ans à compter du 1er janvier qui suit leur élection, est abrogé. C'est en effet à partir du premier lundi de décembre qui suit les élections que cette installation aura lieu [11]. Lors de la présentation de la réforme au Théâtre de Namur, le 9 décembre 2005, le Ministre Courard a souligné que la longue période de transition (+/- 3 mois) n'était pas une bonne chose, notamment dans les communes où un changement de majorité intervenait.

Il en résulte que les mandataires exécutifs sortants ne bénéficieront pas de leur rétribution jusqu'au 31 décembre de l'année électorale, mais bien jusqu'à l'installation désormais avancée de leurs éventuels remplaçants [12]. Toutefois, pour ce qui concerne le calcul des pensions de ces mandataires sortants qui ne se retrouveraient pas en charge d'un même mandat, une assimilation à des prestations jusqu'au 31 décembre 2006 est prévue: les cotisations pensions seront donc versées pour le mois de décembre complet [13].

Il en ira de même pour les présidents de CPAS qui, en ce qui concerne leur droit à la pension, seront réputés avoir accompli un mandat jusqu'au 31 mars 2007 [14]. Toutefois, étant donné l'anticipation de l'installation des conseils de l'action sociale, les présidents sortants qui ne se retrouveront pas en charge du même mandat cesseront de percevoir leur traitement plus tôt que prévu: dès janvier, à l'installation du nouveau conseil de l'action sociale, au lieu de fin mars [15].

Le pacte de majorité

Le décret prévoit désormais [16] qu'au plus tard le 15 décembre qui suit les élections, le ou les projets de pacte de majorité doivent être déposés entre les mains du secrétaire communal.

Ce projet de pacte doit comporter au minimum l'indication des groupes politiques qui y sont parties - le texte précisant que "le ou les conseillers élus sur une même liste lors des élections constituent un groupe politique dont la dénomination est celle de ladite liste" [17] - l'identité du bourgmestre, des échevins, ainsi que celle du président du conseil de l'action sociale pressenti "(…) si la législation qui lui est applicable prévoit sa présence au sein du collège communal. (…)". Cette précaution textuelle a été insérée pour respecter la compétence communautaire en matière de loi organique des CPAS. La règle de la présence du président de CPAS au sein du collège communal (et toutes les règles corollaires) ne sera donc un jour effective pour les communes de langue allemande que si elle est également votée par le Parlement de la Communauté germanophone.

On parle également du président de CPAS "pressenti" puisqu'il convient que celui-ci soit élu comme conseiller de l'action sociale pour pouvoir briguer le poste de président du CPAS. Si la personne pressentie n'est pas élue conseiller de l'action sociale, il conviendra de modifier le pacte, le cas échéant par un avenant.

Le projet doit présenter des personnes de sexe différent.

Il doit être signé par l'ensemble des personnes qui y sont désignées, ainsi que par la majorité des membres de chaque groupe politique dont au moins un membre est proposé pour participer au collège.

Le pacte de majorité est adopté à la majorité des membres du conseil présents et ce, au plus tard dans les trois mois suivant la date de validation des élections [18].

Le pacte fait l'objet d'une présentation globale. Hormis la personne du bourgmestre, désignée par les votes des électeurs, c'est donc toute l'équipe qui doit être agréée, ou rejetée.

Le collège communal

En vertu de l'article L1123-3, le collège communal "(…) comprend le bourgmestre, les échevins et le président de l'action sociale si la législation qui lui est applicable prévoit sa présence au sein du collège communal. Il comprend des membres de sexe différent. Le collège est responsable devant le conseil".

1. Quant à l'exigence de la présence des deux sexes

C'est donc pour se conformer au prescrit de l'article 11bis de la Constitution que l'exécutif collégial devra désormais comporter des représentants des deux sexes.

Compte tenu des règles régissant l'élaboration des listes notamment, il est relativement peu à craindre qu'une équipe exécutive ne soit pas correctement constituée.

Le législateur a néanmoins été prudent en prévoyant que si, normalement, les échevins sont issus du conseil, il en sera autrement "(…) pour l'un des échevins si tous les conseillers des groupes politiques liés par le pacte de majorité sont du même sexe. L'échevin ainsi désigné a, dans tous les cas, voix délibérative dans le collège. Il siège avec voix consultative au sein du conseil. Lorsqu'un échevin n'est pas membre du conseil, il doit remplir et conserver les conditions d'éligibilité prévues à l'article L4125-1. Le pacte de majorité indique le groupe politique auquel l'échevin élu hors conseil est rattaché" [19].

Il s'agira donc d'aller chercher "l'échevin du deuxième sexe" en dehors des élus, ce non élu ne devant en outre pas être spécialement un suppléant.

Même si cette solution peut se justifier pour assurer la mixité des collèges, l'on peut toutefois se demander si elle est véritablement porteuse d'un message positif quant à l'engagement des femmes dans la vie politique…

2. Quant au président du CPAS, membre du collège [20]

Motif du changement de dénomination [21], le président du CPAS devient membre du collège, avec voix délibérative (sauf lorsque le collège exercera ses compétences de tutelle à l'égard du CPAS).
En tant que tel, le président peut également se voir confier des attributions scabinales.

Cette solution est la résultante du souhait du Gouvernement wallon de voir augmenter les synergies entre la commune et le CPAS.

Elle implique notamment que si le président du CPAS n'est pas élu au conseil communal, il devra néanmoins participer aux réunions de cet organe, mais uniquement avec voix consultative.

D'autres synergies sont encore prévues avec le CPAS, dont l'organisation de réunions conjointes du conseil communal et du conseil de l'action sociale, et l'exigence d'un rapport sur l'ensemble des synergies réalisées.

Par ailleurs, solution issue d'amendements, eu égard à la présence du président de CPAS au sein du collège [22], les conseils communaux pourront, dès le prochain renouvellement des conseils communaux, décider de réduire d'une unité le nombre des échevins. A partir de 2012, cette réduction sera obligatoire pour les communes comptant au moins 20.000 habitants.

Le bourgmestre

Le législateur wallon ayant voulu accorder plus de poids au choix exprimé par l'électeur et éviter que les accords politiques n'interfèrent dans les résultats, il est désormais prévu que sera désigné de plein droit bourgmestre le candidat qui a obtenu le plus de voix de préférence (sans prendre en considération l'effet dévolutif de la case de tête) sur la liste qui a obtenu le plus de voix parmi les groupes politiques qui sont parties au pacte de majorité [23].

En cas de parité de voix sur une même liste, l'ordre de la liste prévaudra. Si deux listes appartenant au pacte de majorité obtiennent le même nombre de sièges, c'est le nombre de voix de préférence seul qui sera déterminant pour voir émerger le bourgmestre.

Le bourgmestre n'est donc plus nommé par le Gouvernement wallon. Il prête serment entre les mains du conseil communal.

Toujours en vue d'assurer le respect des choix des électeurs, le décret prévoit que celui qui refuserait le poste de bourgmestre ou qui démissionnerait en cours de mandat ne pourrait plus faire partie du collège communal [24].

Cette règle prévaudra également en cours de législature; ainsi, si lors d'une situation de vacance du mandat de bourgmestre, l'échevin qui a fait le deuxième meilleur score sur la liste la plus importante de la majorité, ne souhaite pas accéder au poste de bourgmestre, il devra "sortir" du collège et redevenir "simple" conseiller communal.

Depuis les prémices de la réforme, l'Union des Villes et Communes de Wallonie a estimé cette mesure trop sévère, alors que de nombreux motifs totalement légitimes peuvent contraindre un élu à poser ces choix difficiles (raisons familiales, de santé, professionnelles, …).

Lors de la présentation de la réforme au Théâtre de Namur, le Ministre Courard a reconnu la sévérité de cette sanction, tout en estimant qu'elle était inévitable si l'on voulait obvier les dérives de certains accords politiques; il a également insisté sur la nécessité de responsabiliser le citoyen dans son choix du premier magistrat communal.

Le fonctionnement nouveau des organes communaux

Le conseil communal – les conseillers communaux

Rétribution

- principes d'octroi des jetons de présence

Comme auparavant, il est prévu que les conseillers communaux perçoivent un jeton de présence quand ils assistent aux réunions du conseil, des commissions et sections. Mais désormais, le Gouvernement wallon est habilité à arrêter les conditions et modalités selon lesquelles ces jetons leur seront attribués [25].

Notons toutefois que le montant des jetons de présence reste fixé par le conseil communal [26].

Signalons en outre que le montant maximum absolu de jetons attribuables prévu par le Code de la démocratie locale et de la décentralisation [27] (c'est-à-dire l'équivalent du traitement d'un échevin d'une commune de 50.000 habitants) est maintenu.

- limitation des rétributions, déclaration de la liste des activités relevant de la sphère publique et déclaration annuelle de l'ensemble des activités publiques et privées.

Dorénavant, les rétributions perçues par le conseiller communal seront limitées.

Par rétributions sont visés, classiquement, les indemnités, traitements, et jetons de présence, mais également les autres avantages définis par le Gouvernement. L'exécutif régional est donc habilité à déterminer quels avantages sont suffisamment importants pour être assimilés à des rétributions.

Sont prises en compte les rétributions découlant de l'ensemble des activités du conseiller communal: exercice d'un mandat (en ce compris celui de conseiller communal), d'une fonction, d'un mandat dérivé [28] ou d'une charge public d'ordre politique.

Ne sont donc pas visées les rémunérations issues de l'activité professionnelle privée.

La limite est fixée à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire allouée aux membres de la Chambre des Représentants et du Sénat, soit 152.698,71 euros bruts (à l'indice 1,3728).

Le dépassement de cette limite entraîne la réduction des rétributions précitées.

Afin d'organiser un contrôle sur les rétributions des conseillers, ces derniers sont tenus de déclarer auprès du secrétaire communal, dans les six mois de leur prestation de serment, la liste des mandats, fonctions, mandats dérivés ou charges publics d'ordre politique exercés en dehors de leur mandat, ainsi que les indemnités, traitements, jetons de présence et autres avantages tels que définis par le Gouvernement perçus en exécution de ceux-ci.

Le projet de décret n'avait pas envisagé les cas où:

  1. soit le conseiller communal acquérait, en cours de législature communale, un nouveau mandat ou une nouvelle fonction lui procurant une nouvelle rétribution;
  2. soit le conseiller communal perdait ou renonçait à un mandat ou fonction dans le courant de la législature communale et perdait donc le bénéfice de la rétribution qui y était attaché.

Dans ces deux cas, il semblait à notre association qu'un mécanisme de correction du système de réduction des rétributions, en plus ou en moins, devait être rendu possible. C'est l'orientation qui a finalement été prise par le décret adopté qui prévoit désormais que "le conseiller communal est tenu de déclarer auprès du secrétaire communal tout changement en cours de législature relatif aux mandats, fonctions, mandats dérivés ou charges publics d’ordre politique exercés en dehors de son mandat et les indemnités, traitements, jetons de présence et autres avantages tels que définis par le Gouvernement perçus en exécution de ceux-ci" [29].

On notera cependant qu'aucun délai endéans lequel doit intervenir cette déclaration de changement de situation n'est précisé dans le texte: cette modalité d'exécution sera donc vraisemblablement arrêtée par le Gouvernement wallon.

C'est le secrétaire communal qui est chargé de la transmission des déclarations au Gouvernement ou à son délégué, accompagné, s'il échet, d'un plan de réduction [30].

En cas de dépassement de la limite annuelle d'une fois et demie l'indemnité parlementaire, les rétributions précitées du conseiller communal seront réduites, selon les modalités qui seront arrêtées par le Gouvernement wallon. Les traitements perçus par les ministres et secrétaires d'Etat fédéraux et par les membres d'un gouvernement régional ou communautaire n'entrent cependant pas en ligne de compte pour le calcul des rétributions du conseiller communal et ne peuvent donc être réduits en vertu de la disposition commentée.

L'absence de déclaration ou la fausse déclaration quant à la nature des mandats, mandats dérivés ou charges publics d'ordre politique et leur rétribution est sanctionnée de déchéance: le conseiller communal qui se rendrait coupable d'un tel acte ou d'une telle omission cesserait de faire partie du conseil communal.

Comme le souhaitait notre association, cette sanction de déchéance ne peut toutefois être appliquée qu'au bout de la procédure décrite au nouvel article L1122-7, par. 2, al. 12 et suivants, qui stipule que: "selon les modalités fixées par le Gouvernement, le Gouvernement ou son délégué communique à l’intéressé, contre récépissé, une notification des faits de nature à entraîner la déchéance.

L’intéressé dispose alors de deux mois pour justifier ou rectifier sa déclaration. Si, au terme de ces deux mois, l’intéressé ne s’est pas justifié ou n’a pas rectifié sa déclaration, un dernier rappel adressé par pli recommandé lui est fait, il dispose alors d’un dernier délai d’un mois.

Si, ayant connaissance de la cause de sa déchéance, même en l’absence de toute notification, l’intéressé continue l’exercice de ses fonctions, il est passible des peines commuées par l’article 262 du Code pénal.

Selon les modalités fixées par le Gouvernement et, s’il en a fait la demande, après avoir entendu l’intéressé, éventuellement accompagné du conseil de son choix, le Gouvernement ou son délégué constate la déchéance dans une décision motivée. Cette décision est notifiée par les soins du Gouvernement ou de son délégué au membre du conseil intéressé et au collège qui en informe le conseil. Un recours, fondé sur l’article 16 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat, est ouvert contre cette décision.

Il doit être introduit dans les huit jours de sa notification".

Outre la déclaration à effectuer dans les six mois de la prestation de serment et les éventuelles déclarations "correctives" en cours de législature, le conseiller communal sera désormais amené à déposer annuellement et selon des modalités qui seront fixées par le Gouvernement wallon, une déclaration écrite mentionnant "l'ensemble des mandats, fonctions dirigeantes ou professions, quelle qu'en soit la nature, qu'il a exercés au cours de l'année précédente, tant dans le secteur public que pour le compte de toute personne physique ou morale, de tout organisme ou association de fait, établis en Belgique ou à l'étranger" [31]. Cette déclaration doit être déposée avant le 1er avril de chaque année de la législature. La sphère publique et la sphère privée sont donc visées par cette obligation de déclaration annuelle, qui précisera en outre si ces différents mandats, fonctions ou professions sont ou non rémunérés. Enfin, le montant de la rémunération devra être précisé dans cette déclaration - afin de procéder à la réduction décrite plus haut - mais uniquement pour ce qui concerne les mandats publics.

L'absence de déclaration annuelle ou le dépôt d'une fausse déclaration annuelle entraîne, ici aussi, une déchéance de la qualité de conseiller communal. La même procédure que celle décrite ci-dessus garantit à l'intéressé la possibilité de rectifier ou justifier sa déclaration.

Insertion de règles d'éthique dans le règlement d'ordre intérieur

L'on sait que depuis la loi du 11 juillet 1994 tendant à renforcer la démocratie communale, les conseils communaux sont tenus de voter un règlement d'ordre intérieur.

L'article L1122-18 du code est complété - notamment - par l'exigence d'intégrer dans ce règlement des normes de déontologie et d'éthique, dont les principes directeurs sont: participation régulière des mandataires aux séances des conseils, collèges et commissions; les relations entre les élus et l'administration, ainsi que l'écoute et l'information du citoyen.

Nous croyons utile de mentionner ces dispositions in extenso:

"le règlement d'ordre intérieur fixe les conditions dans lesquelles est établi un tableau de préséance des conseillers communaux.

Le règlement d'ordre intérieur fixe les conditions dans lesquelles sont organisées les réunions communes du conseil communal et du conseil de l'action sociale.

Le règlement d'ordre intérieur fixe les modalités d'application de l'article L1123-1, par. 1er, al. 2, et énumère les mandats dérivés visés.

Le conseil communal arrête, dans son règlement d'ordre intérieur, des règles de déontologie et d'éthique.

Ces règles consacrent notamment le refus d'accepter un mandat qui ne pourrait être assumé pleinement, la participation régulière aux séances du conseil, du collège et des commissions, les relations entre les élus et l'administration locale, l'écoute et l'information du citoyen".

On relèvera à l'occasion que les règles d'établissement du tableau de préséance relèvent désormais du R.O.I.

En Commission de l'Intérieur, le Ministre a précisé "(…) qu'un règlement d'ordre intérieur pourrait fixer les droits et devoirs des mandataires. En partisan de l'autonomie communale, il lui semble qu'une base commune s'avérerait opportune pour cet exercice. Il propose que l'Union des Villes et Communes soit chargée de cette mission pour établir une base minimale de règles à respecter par tous" [32].
L'Union sera effectivement au service de ses membres pour élaborer pareil règlement d'ordre intérieur.

Perte des mandats dérivés en cas de "transfuge"

Si la notion de groupe politique est précisée [33], le code prévoit également désormais que: "(…) le conseiller qui, en cours de législature, démissionne de son groupe politique est démissionnaire de plein droit de tous les mandats qu'il exerçait à titre dérivé [34] en raison de sa qualité de conseiller communal. Pour l'application du présent article et de l'article L1123-14, ce conseiller est considéré comme appartenant au groupe politique quitté" [35].

Il s'agit là, selon nous, d'un éclaircissement qui permettra, à tout le moins dans certains cas, d'éviter les situations de blocage issues de certains transfuges, ou des conseillers qui déclaraient désormais siéger comme indépendants.

Il appartiendra à chaque conseil communal de déterminer, via son règlement d'ordre intérieur, quels sont les mandats dérivés visés: des situations différentes pourraient donc exister d'une commune à l'autre [36].

Mesures de transparence pour les marchés publics

Dans un souci de transparence, les règles relatives au règlement des comptes ont été modifiées. Il est ainsi désormais prévu que devront être joints aux comptes – lors du règlement de ceux-ci par le conseil communal – non seulement le rapport visé par l'article L1122-23, mais en outre "(…) la liste des adjudicataires des marchés de travaux de fournitures ou de services pour lesquels le conseil communal a choisi le mode de passation et a fixé les conditions" [37].

Projet de délibération pour les points de l'ordre du jour

Autre nouveauté qui pourrait avoir une incidence sur le droit d'initiative des conseillers communaux: le Code de la démocratie locale et de la décentralisation comporte une disposition nouvelle concernant l'inscription des points à l'ordre du jour des conseils communaux: "chaque point inscrit à l'ordre du jour donnant lieu à une décision doit, dans les conditions établies par le règlement d'ordre intérieur, être accompagné par un projet de délibération. Le conseiller communal qui demande l'inscription à l'ordre du jour d'un point donnant lieu à une décision joint à sa demande un projet de délibération" [38].

Cette solution pourrait permettre d'éviter certaines confusions entre l'ajout d'un point à l'ordre du jour - sur lequel le conseil communal sera appelé à voter, ledit ajout étant soumis  à certaines règles [39] - et le droit de poser des questions.

 

Le collège communal

Le traitement des bourgmestre et échevins [40]

Jusqu'à présent, le Code de la démocratie locale et de la décentralisation, reprenant ce que prévoyait la nouvelle loi communale en la matière, plafonnait la somme du traitement de bourgmestre ou d'échevin et des revenus découlant de l'exercice d'un mandat, d'une fonction ou d'une charge publics d'ordre politique à un montant maximum fixé à une fois et demie l'indemnité parlementaire perçue par les membres de la Chambre des Représentants et du Sénat, soit 152.698,71 euros (à l'indice 1,3728).

Le Code de la démocratie locale et de la décentralisation tel que modifié maintient ce plafond, mais dorénavant entrent également en ligne de compte dans la détermination du traitement les avantages tels que définis par le Gouvernement(à l'instar de ce qui est désormais prévu pour les conseillers communaux: cf. supra).

Pour être prises en compte, les rétributions doivent, comme avant, découler de l'exercice d'un mandat, d'une fonction ou d'une charge publics d'ordre politique, mais peuvent également découler d'un mandat dérivé [41].

Le système nouvellement mis en place pour le contrôle des rétributions des conseillers communaux décrit ci-dessus s'applique, mutatis mutandis, au traitement des bourgmestre et échevins.

La seule différence de fond porte sur la déclaration annuelle: outre les mentions déjà exigées pour les conseillers communaux (liste des mandats, fonctions dirigeantes et professions - tant du secteur privé que du secteur public -; mention du caractère rémunéré ou non de ces activités et mention du montant de rétribution pour les mandats publics), cette déclaration annuelle des bourgmestre et échevins devra mentionner le montant de rémunération des mandats privés. Les rémunérations issues des professions privées ne doivent quant à elles pas être mentionnées [42].

Une autre modification en lien avec le traitement des mandataires exécutifs nous semble devoir être signalée: en vertu du nouvel article L1123-16, l'échevin remplaçant, pendant plus d'un mois, le bourgmestre empêché pour cause de maladie pourra percevoir le traitement du bourgmestre remplacé (sans toutefois cumuler ce traitement plus élevé avec son traitement d'échevin). Le bourgmestre malade continuera, comme auparavant, à percevoir son traitement: dans les faits, deux traitements de bourgmestre seront donc attribués par l'administration communale dans l'hypothèse précitée.

La motion de méfiance

L'une des modifications les plus importantes du paysage institutionnel communal wallon réside, bien entendu, dans l'instauration du mécanisme de méfiance constructive, collective ou individuelle.

Le principe en est posé à l'article L1123-3, al. 3 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation: le collège est responsable devant le conseil; il est rappelé par l'article L1123-14, par. 1er: "le collège, de même que chacun de ses membres, est responsable devant le conseil (…)", la même disposition poursuivant en précisant qu'il s'agit bien d'un mécanisme de méfiance constructive, puisque "(…) cette motion n'est recevable que si elle présente un successeur au collège, à l'un ou plusieurs de ses membres, selon le cas".

La méfiance individuelle [43]

Une motion de méfiance individuelle peut être déposée à l'encontre de tout membre du collège: échevins, mais également bourgmestre et président du CPAS.

La motion de méfiance individuelle n'est recevable que si elle est déposée par la moitié au moins des conseillers de chaque groupe politique participant au pacte de majorité [44].

Le vote sur la motion ne peut intervenir au conseil communal qu'à l'expiration d'un délai de trois jours minimum à la suite de son dépôt entre les mains du secrétaire communal.

La motion doit être adoptée à la majorité des membres du conseil; son adoption emporte démission du ou des membres contestés, ainsi que l'élection du ou des nouveaux membres du collège communal.

Particularité de la méfiance individuelle: elle pourra être mise en œuvre à tout moment, et même au cours de cette législature encore (mais seulement pour les échevins – ce sera à dater de la prochaine législature communale pour les bourgmestre et président de CPAS), dès la publication du décret au Moniteur belge [45].
 
Même si l'on peut comprendre une telle solution, l'on peut toutefois se demander si l'introduction de ce système dès la présente législature ne rompt pas l'équilibre actuel de l'institution communale, par ailleurs, de manière disproportionnée, compte tenu de l'échéance somme toute peu éloignée du prochain scrutin communal.

La méfiance collective

Le dépôt d'une motion de méfiance collective n'est recevable que si elle est déposée par la moitié au moins des conseillers de chaque groupe politique formant une majorité alternative, le texte précisant que: "dans ce cas, la présentation d'un successeur au collège constitue un nouveau pacte de majorité".

Le vote sur la motion ne peut intervenir au conseil communal qu'à l'expiration d'un délai de trois jours minimum à la suite de son dépôt entre les mains du secrétaire communal.

La motion doit être adoptée à la majorité des membres du conseil; son adoption emporte démission du collège, ainsi que l'élection du nouveau collège.

Des périodes transitoires sont prévues pour le dépôt d'une motion de méfiance collective, et ce en vue d'assurer une relative stabilité collégiale: outre le fait que ce mécanisme n'entrera en vigueur que le 8 octobre 2006, semblable motion ne peut être déposée avant l'expiration d'un délai d'un an et demi suivant l'installation du conseil communal, ni après le 30 juin de l'année qui précède le scrutin communal. De plus, lorsqu'une motion de méfiance collective a été adoptée par le conseil et qu'une majorité alternative a été installée, aucune motion de méfiance collective ne peut être déposée avant l'expiration d'un délai d'un an.

ENTREE EN VIGUEUR DES NOUVELLES DISPOSITIONS

Il conviendra d'être attentif sur ce point, car le décret connaît un mécanisme d'entrée en vigueur quelque peu panaché.

Ainsi, entrent en vigueur dès la publication du décret au Moniteur belge:
- les dispositions relatives aux élections (constitution des listes, causes d'inéligibilité, …);
- les dispositions relatives à l'organisation d'une motion de méfiance individuelle à charge des   échevins;
- les dispositions relatives à la jonction de la liste des marchés publics lors du règlement des comptes;
- les dispositions relatives à la limitation des rémunérations des mandataires locaux et les modalités de contrôle de ces rémunérations: notons cependant que bon nombre de ces nouvelles règles nécessiteront, pour devenir pleinement effectives, l'adoption de mesures d'exécution par le Gouvernement wallon (cf. supra);
- les articles 54 et 55 du décret, qui portent la définition de mandat dérivé et habilitent le Gouvernement à modifier la législation relative aux mandats dérivés.
Plus précisément, cet article 55 confère au Gouvernement un large pouvoir d'habilitation [46] en matière de détermination de la façon dont sont exercés et rétribués les mandats dérivés. Ce pouvoir d'habilitation est ouvert jusqu'au 31 décembre 2006 et les arrêtés adoptés en application de ce pouvoir devront être ratifiés par décret dans les 6 mois de leur adoption, faute de quoi ils seront abrogés de plein droit.

Le Gouvernement wallon est ainsi notamment habilité à:
"définir les conditions de l’établissement d’un cadastre de ces mandats;
- imposer aux mandataires et aux non élus visés à l’article 54 des obligations de déclaration quant à l’existence de leurs mandats et de tous les avantages qu’ils retirent de leur exercice;
-  déterminer les plafonds de rémunération dont peuvent bénéficier les mandataires et personnes non élues concernés pour l’exercice de leurs mandats dérivés;
- déterminer quels sont les avantages dont ils peuvent bénéficier et la manière d’évaluer la valeur de ceux-ci eu égard aux plafonds de rémunération imposés par ailleurs;
- créer un organe de contrôle doté de moyens d’investigation qui aura pour mission d’établir le cadastre des mandats dérivés, de vérifier les déclarations des mandataires et des personnes non élues concernés et d’organiser une procédure de sanction en cas de manquement à leurs obligations étant entendu que celle-ci doit respecter les droits de la défense et que la sanction est prise par le Gouvernement sur proposition de cet organe;
- régler la composition et le fonctionnement de l’organe de contrôle;
- définir les sanctions administratives et éventuellement pénales qui s’appliqueront aux mandataires qui auront méconnu leurs obligations nouvellement établies".

Entre en vigueur le 1er janvier 2007 la disposition relative à la compétence disciplinaire du Gouvernement wallon quant à la personne du bourgmestre [47].

Entre en vigueur le 1er octobre 2012 la règle relative à la réduction obligatoire d'un échevin pour les communes d'au moins 20.000 habitants.

Ainsi que le précise l'article 56 du décret, "les autres dispositions entrent en vigueur le 8 octobre 2006 (…)".

MOSAÏQUE WALLONNE?

On l'a vu plus haut: toutes les communes de la Région wallonne ne fonctionneront pas de manière rigoureusement identique. Outre les communes de la Communauté germanophone – pour lesquelles les règles relatives à la présence du président de CPAS (ainsi que leurs corollaires) ne seront d'application que si le Parlement de la Communauté germanophone vote semblables mesures – il convient d'évoquer ici la situation spécifique de Comines-Warneton.

Pour cette commune, la section de législation du Conseil d'Etat a rappelé que le législateur décrétal n'était pas compétent pour modifier les dispositions de la loi communale insérées par la loi du 9 août 1988, dite de "pacification communautaire" [48]. A l'occasion des travaux parlementaires, de nombreux députés ont insisté sur la nécessité de circonscrire avec précision les dispositions qu'en vertu de ladite loi de pacification, le législateur régional ne pourrait appréhender, et partant, quelles dispositions nouvelles ne trouveraient pas à s'appliquer à Comines-Warneton.

Le Ministre Courard a voulu rencontrer ce souhait, et a signalé qu'une circulaire spécifique serait élaborée à ce sujet, laquelle serait soumise pour avis au Conseil d'Etat [49].

CONCLUSION

La réforme de l'institution communale est une entreprise ambitieuse dont on ne mesurera pleinement les effets qu'à l'issue des toutes prochaines élections communales. D'ici-là, devront être prises des mesures d'exécution afin de rendre pleinement effectives les règles nouvellement adoptées.

Notre association veillera, comme à l'accoutumée, à ce que la mise en œuvre concrète de cette réforme se fasse sans heurts pour nos membres, dans le respect des élus locaux et de l'institution qu'ils incarnent, et finalement, dans le plus grand intérêt de la démocratie.

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  1. [Remonter] A l'occasion de cette présentation, Philippe COURARD a annoncé l'élaboration d'un dico, explicatif de cette réforme, par mot-clé. Le "Dicolocal" est disponible sur le site du Ministre, à l'adresse suivante: http://courard.wallonie.be/index.asp?ID=587
  2. [Remonter] Nous reviendrons plus loin sur ces nouvelles obligations des mandataires locaux.
  3. [Remonter] Cf. Ch. Havard, Manuel pratique de droit communal, La Charte, Bruges, 2000, p. 21.
  4. [Remonter] Si la législation qui lui est applicable prévoit sa présence au sein du collège: sur cette particularité, v. nos points II, 2, c, et II, 2, d, 2, ci-après.
  5. [Remonter] Jusqu'à présent, l'art. 9, de la L.O. excluait de l'incompatibilité avec le mandat de conseiller de l'action sociale (et partant, de son président) le personnel de l'enseignement communal.
  6. [Remonter] Cf. art. l1125-1, al. 1, 9° - ainsi que les conseillers du Conseil d'Etat (10°).
  7. [Remonter] Cette incompatibilité était déjà prévue par l'art. 49, par. 4 de la L.O.
  8. [Remonter] Cf. art. L1125-2, al. 1 (remplaçant l'ancien al. 1).
  9. [Remonter] Cf. art. L1125-3.
  10. [Remonter] Concernant l'installation du conseil de l'action sociale, ses membres seront élus suivant un système de représentation proportionnelle (suppression des regroupements). Un maximum de deux tiers des candidats pourront être de même sexe. On relèvera également comme modification importante, pour le conseil de l'action sociale, la suppression des suppléants.
  11. [Remonter] Soit normalement le lundi 4.12.2006 pour les prochaines élections communales.
  12. [Remonter] Les traitements des bourgmestres et échevins, bien que payés par anticipation, sont fractionnés en trentièmes lorsque le traitement n'est pas dû en entier: v. A.R. 2.9.1976 fixant les traitements des bourgmestres et des échevins, M.B. 22.9.1976 et Circ. 9.11.2000 rel. aux traitements des bourgmestres et échevins, M.B. 24.11.2000.
  13. [Remonter] Art. 52 du décr. modifiant certaines dispositions du CDLD.
  14. [Remonter] Art. 18 du décr. modifiant certaines dispositions de la L.O.
  15. [Remonter] Une fiction est également utilisée pour l'application de la L. 10.3.1980 rel. à l'octroi du titre honorifique de leurs fonctions aux bourgmestres, aux échevins et aux présidents des conseils des centres publics d'action sociale ou des anciennes commissions d'assistance publique: dans ce cadre, les bourgmestres, échevins, conseillers communaux et présidents de CPAS sont considérés comme ayant accompli leur mandat jusqu'au 31.12.2006.
  16. [Remonter] Cf. art. L1123-1 et ss.
  17. [Remonter] Cf. art. L1123-1, par. 1, al. 1.
  18. [Remonter] A défaut, un commissaire du Gouvernement pourra être désigné, qui expédierait les affaires courantes en lieu et place du collège communal (cf. art. L1123-1, par. 4).
  19. [Remonter] Cf. art. L1123-8, par. 2.
  20. [Remonter] Rappel: sauf pour ce qui concerne les communes de la région de langue allemande: s'agissant d'une compétence communautaire, il conviendrait que le Parlement de la Communauté germanophone prenne un décret allant dans le même sens.
  21. [Remonter] De collège des bourgmestre et échevins en collège communal.
  22. [Remonter] Sauf pour ce qui est des communes de la région de langue allemande.
  23. [Remonter] Cf. art. L1123-4, par. 1.
  24. [Remonter] C'est-à-dire ne plus être bourgmestre, échevin, ni président de CPAS.
  25. [Remonter] L'exposé des motifs révèle que cette habilitation a été voulue pour établir un parallélisme avec ce qui est d'application pour les conseillers de l'action  sociale.
  26. [Remonter] Les al. 3 et 4 de l'art. L1122-7 étant inchangés.
  27. [Remonter] CDLD, art. L1122-7, par. 2, al. 2 ancien, devenu l'art. L1122-7, par. 3, al. 2.
  28. [Remonter] Par mandat dérivé le code vise toute fonction exercée par le mandataire au sein d’une personne juridique ou d’une association de fait et qui lui a été confiée en raison de son mandat originaire, soit par l’autorité dans laquelle il exerce celui-ci, soit de toute autre manière.
  29. [Remonter] CDLD, nouvel art. L1122-7, par. 2, al. 6.
  30. [Remonter] Il semble résulter du silence du texte sur ce point (mais un arrêté de l'exécutif wallon pourrait le préciser) que ledit plan de réduction peut être proposé par le mandataire lui-même, lui permettant ainsi de déterminer l'ordre des réductions à opérer.
  31. [Remonter] CDLD, nouvel art. 1122-7, par. 4.
  32. [Remonter] Cf. P.W., 2005-2006, 15.11.2005, Doc. 204 (2004-2005), N°64, p. 38.
  33. [Remonter] Cf. plus haut – cf. art. L1123-1, par. 1er, al. 1.
  34. [Remonter] On relèvera que lors de la séance de présentation du 9.12.2005, en réponse à une question qui lui était posée, le Ministre Courard a estimé que le conseiller communal, par ailleurs conseiller de l'action sociale, ne perdrait pas ce dernier mandat, en cas de démission de son groupe politique au conseil communal.
  35. [Remonter] Cf. art. L1123-1, par 1er, al. 2 et 3.
  36. [Remonter] Sur la notion légale de mandat dérivé, v. les art. L1122-7, par. 2, al. 3 sub art. 7 du décr. modifiant le CDLD et l'art. 54 de ce même décret.
  37. [Remonter] Cf. art. L1312-1, al. 2 – pour rappel ces marchés sont en principe ceux qui relèvent du budget extraordinaire, ainsi que ceux qui relèvent du budget ordinaire (gestion journalière) pour lesquels le conseil communal n'a pas donné délégation au collège.
  38. [Remonter] Cf. art. L1122-24.
  39. [Remonter] Quant aux délais de dépôt notamment.
  40. [Remonter] A noter que le président du CPAS dispose des mêmes règles dans la loi CPAS.
  41. [Remonter] Cette notion, définie à l'art. L1123-17, al. 3, est identique à la notion de mandat dérivé applicable aux conseillers communaux sur base de l'art. L1122-7, par. 2, al. 3.
  42. [Remonter] A titre d'illustration, un échevin devra déclarer les rémunérations qu'il perçoit en raison de son activité de membre du conseil d'administration d'une société privée (mandat qu'il exerce en sa qualité de personne privée) mais pas ses honoraires d'avocat.
  43. [Remonter] Ou pluri-individuelle.
  44. [Remonter] Cette solution permet d'éviter que l'éventuel groupe "fort" au pacte de majorité impose sa décision au groupe plus faible.
  45. [Remonter] Cf. art. 56 du décret.
  46. [Remonter] Le recours à ces arrêtés peut sembler comporter certains risques, dès lors que le système de ratification a posteriori ne nous paraît pas à même de garantir de façon suffisamment efficiente la tenue d'un débat démocratique sur les mesures adoptées par l'exécutif.
  47. [Remonter] Cette compétence restant au Roi jusqu'au 31.12.2006.
  48. [Remonter] Cf. Doc 204 (2004-2005), n°1, pp. 31 et 32.
  49. [Remonter] Cf. Rapport présenté au nom de la Commission des Affaires intérieures et de la Fonction publique, P.W., 2005-2006, 15.11.2005, Doc. 204 (2004-2005), N°64, p. 40.
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