L'essentiel sur le décret communal - Traduction

Bénédicte Dujardin et Leen Van Lindt - Février 2006
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Les auteurs

Bénédicte Dujardin Bénédicte Dujardin

Assistante de direction à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Leen Van Lindt

VVSG - Rédactrice de Lokaal

Réforme du droit communal

Dans la cadre de la réforme - importante - du droit communal wallon, il nous a paru intéressant d'effectuer une analyse de "droit comparé interne" puisque la matière est régionalisée, et de voir ce qui se passait en Flandre.

Nos lecteurs trouveront dès lors, en annexe, une traduction[1] de l'article paru dans le Lokaal[2] des 16-31 août 2005, sous la signature de Leen Van Lindt, lequel abordait les principaux changements qui allaient intervenir dans le paysage communal flamand.

Nous attirons l'attention de nos lecteurs sur le fait que cet article a été édité avant la publication du décret communal du 15 juillet 2005[3].

C'est la raison pour laquelle, notamment, la traduction effectuée ne reprend pas la numérotation des dispositions évoquées dans cet article.

Bonne lecture!

  1. Réalisée par Bénédicte Dujardin, Secrétaire au Département des Etudes.
  2. Périodique de notre association sœur en Flandre, la VVSG.
  3. M.B. 31.8.2005, 3ème édition.

Parlement flamand

L'essentiel sur le décret communal – Traduction

 Le 6 juillet 2005, le Parlement flamand a approuvé le décret communal. La ligne d'arrivée est franchie après un voyage agité et un sprint final. Le décret de base pour les villes et communes de Flandre compte 313 articles. Cette contribution vous présente à vol d'oiseau les grandes lignes et les nouveautés.

Leen Van Lindt (VVSG – rédactrice de Lokaal) en collaboration avec Jan Leroy, Marian Verbeek et Marijke De Lange.
Traduction: Bénédicte Dujardin, secrétaire au Département des Etudes de l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Vous en souvenez-vous? En 1998, l'Administration des Affaires intérieures a confié à un groupe d'hommes de science de Leuven la mission de rédiger un "essai de décret communal flamand". En 2002, les régions allaient en effet recevoir la compétence en matière de règles organiques pour les communes et provinces, et la Flandre souhaitait y être correctement préparée. Les travaux livrés en 2001 par l'équipe de l'UCL étaient détaillés et réfléchis.

En novembre 2002, sous l'impulsion du Ministre Van Grembergen, le Gouvernement flamand a mis sur la table l'avant-projet de décret communal. Il fut examiné et trouvé trop léger. Il n'y avait finalement plus d'unanimité entre les partenaires du Gouvernement: exit l'avant-projet.

Dans son accord gouvernemental, le Gouvernement Leterme a promis que les communes sauraient à quoi s'en tenir avant juillet 2005. Et oui, le Gouvernement a maintenu un tempo serré et, à la mi-mars, un avant-projet se trouvait de nouveau sur la table. En sus des avis obligatoires du Conseil d'Etat, du Conseil supérieur de l'Administration intérieure, du SERV (Conseil économique et social flamand) et du Comité flamand C1, la VVSG ainsi que les fédérations de secrétaires et de receveurs ont également donné leur avis. A peine le temps pour les concertations et adaptations que le 25 mai 2005, le Gouvernement flamand introduisait le sujet au Parlement. Quelques séances d'audition ont eu lieu (avec entre autres la VVSG), après quoi les discussions pouvaient commencer. Un nombre remarquable d'amendements ont été introduits en commission et acceptés. 6 juillet 2005, date fatidique: le Parlement flamand approuve le décret communal en séance plénière. Nous en parcourons ici les grandes lignes et nouveautés suivant les six thèmes principaux. Encore une chose: gardez à l'esprit qu'une soixantaine d'articles de l'actuelle nouvelle loi communale restent en vigueur.

Une organisation politique perfectionnée

Les experts en sciences administratives ont proposé dans un "Essai de décret communal flamand" quelques innovations extrêmes. Peu d'entre elles ont été retenues dans la version finale du décret communal, notamment à la suite de réactions tranchantes du secteur local sur les propositions initiales.

Maintien du nombre de membres du conseil

Le nombre actuel de membres du conseil communal reste inchangé. Leur nombre, de même que celui des échevins, est établi sur base du nombre d'habitants de la commune au 1er janvier de l'année durant laquelle ont lieu les élections, et non plus sur base de l'année précédente. Au plus tard le 1er juin de l'année des élections, le Gouvernement flamand dresse la liste du nombre des membres du conseil à élire.

Le conseil communal choisit son propre président

Dès le 1er janvier 2007, chaque conseil communal pourra choisir un président parmi ses membres. Il peut s'agir du bourgmestre, mais aussi d'un échevin ou d'un conseiller.

Commissions du conseil communal en séances publiques

Les réunions des commissions du conseil communal sont publiques. Un membre du conseil préside les commissions; il ne peut s'agir ni du bourgmestre ni d'un échevin.

Le nombre actuel d'échevins au maximum

Une administration communale peut décider de nommer moins d'échevins. Le nombre actuel est par conséquent le nombre maximum d'échevins. En plus du bourgmestre et du président de CPAS, le collège doit compter au moins deux échevins.

Présentation commune des échevins

Les échevins sont à présent élus sur base d'un acte de présentation commun. Pour ce faire, une double majorité est nécessaire: l'acte doit être signé par une majorité de membres du conseil communal et par une majorité des élus de la liste de laquelle le candidat-échevin est issu. En cas d'absence d'un acte de présentation commun, l'élection de l'échevin a lieu selon l'ancienne méthode.

Mention de la fin du mandat

Pour les mandats exécutifs et celui de président du conseil communal, l'acte de présentation peut également mentionner la date de fin du mandat, de même que le nom de la personne qui va succéder à l'échevin ou au bourgmestre pour le solde de la durée du mandat.

Président de CPAS au sein du collège

Le président de CPAS peut faire partie du collège, mais n'est pas pris en compte pour déterminer le nombre maximum de membres du collège. Le conseil communal décide au cours de la séance d'installation si le président de CPAS fera partie du collège durant les six années suivantes. Ceci sera obligatoire dès 2013. Afin de rendre la mesure possible, il convient d'avancer l'élection du conseil du CPAS.

Au moins une femme dans le collège

Le collège ne peut plus être composé purement de personnes du même sexe. Au minimum une femme (ou un homme) doit siéger au sein du collège. Ce principe est l'exécution de l'article 11bis de la Constitution.

Remplacement en cas d'empêchement

Un membre du conseil, un échevin ou le bourgmestre peut se faire remplacer pour une période de minimum douze semaines pour raisons médicales, séjour à l'étranger ou pour raisons d'études.

Un nouvel élan pour la gestion du personnel

Les réactions les plus enthousiastes concernent assurément les dispositions en matière de politique du personnel. Le nouveau décret communal permet en effet aux administrations communales de travailler de manière plus souple et pragmatique. La majorité des dispositions pour le personnel prennent par ailleurs cours au 1er janvier 2006 (à l'exception des mesures disciplinaires).

Surveillance plus simple

Le conseil communal détermine la formation du personnel. La commune est dans l'obligation de démontrer qu'elle est financièrement de taille à supporter la formation du personnel. Il n'est plus nécessaire pour la commune de rédiger un plan des besoins du personnel. (…)

Recrutement plus rapide

Le collège est compétent pour la nomination ou la désignation du personnel et peut déléguer cette compétence au secrétaire. Ce dernier ne peut pas à son tour déléguer. La désignation du secrétaire(-adjoint), du gestionnaire financier et des membres de l'équipe de management est effectuée par le conseil communal. Le conseil communal peut déléguer la désignation des membres de l'équipe de management au collège et, plus loin, au secrétaire, à l'exception du secrétaire(-adjoint) et du gestionnaire financier. Il est intéressant de savoir que l'autorité qui désigne est également celle qui sanctionne (aussi par délégation de compétences).

Gestion quotidienne du personnel

Le secrétaire est compétent pour la gestion quotidienne du personnel, à l'exception des agences autonomisées internes. Le secrétaire peut déléguer cette compétence aux fonctionnaires dirigeants, qui sont désignés à cet effet dans l'organigramme.

Le régime statutaire reste la règle

Le statut juridique du personnel communal reste, par définition, le régime statutaire. Il y a cependant plus de possibilités pour les recrutements contractuels. C'est le cas pour des activités subsidiées, des activités en concurrence avec d'autres secteurs du marché (par ex.: crèche et piscine) et pour des tâches qui requièrent une expertise particulière (par ex. l'informatique).

Possibilité de système de mandats

Le décret communal offre la possibilité de travailler avec des fonctions liées à un mandat, pour les nouveaux fonctionnaires à engager. La durée des mandats s'élève à dix ans et ne correspond par conséquent jamais à une législature.

Fonctions de management

L'introduction d'une période d'essai est une nouveauté pour des fonctions de management, telles que le secrétaire ou le gestionnaire financier. (…)

Simplification du régime disciplinaire

La sanction "rétrogradation" est supprimée. Le choix subsiste entre blâme, retenue du salaire, suspension, démission d'office ou révocation. Nouveauté également: la commission d'appel pour les affaires disciplinaires. Précédemment, les membres du personnel devaient aller en appel auprès de la députation permanente, le gouverneur ou le ministre. Il est important de signaler que cette commission d'appel dispose d'un droit de réforme. Elle peut par conséquent revoir la décision d'une commission et prononcer un jugement définitif.

Responsabilisation du personnel

Le décret communal offre des possibilités de donner plus de responsabilités aux membres du personnel. Nous pensons à la délégation de la gestion du personnel aux chefs de service, la gestion du budget, les fonctions de mandat, l'autonomie interne et les notes d'accords entre collège et fonctionnaires. Importante également: la compétence de recrutement du secrétaire.

Une relation commune – CPAS plus solide

Nous avons déjà mentionné la possibilité que le président de CPAS soit membre à part entière du collège. Il existe d'autres modifications.

Obligation de conseil du CPAS

L'administration communale est obligée de consulter le conseil du CPAS (à la place du comité de concertation) avant toute décision, lorsqu'il s'agit de déterminer le statut du personnel en cas d'impact sur le budget du CPAS ou encore lors de la création de nouveaux services avec finalité sociale.

Accord de gestion

Commune et CPAS peuvent conclure un accord de gestion concernant un usage commun de leurs services. Commune et CPAS peuvent également faire appel à leurs membres du personnel réciproques, tels que le comptable, le service du personnel ou le service technique.

Dans plus d'une administration

Un secrétaire ou un gestionnaire financier peut prester un temps partiel dans plus d'une administration. Ainsi, il ou elle peut travailler à temps partiel dans une commune et un CPAS ou encore dans deux communes distinctes. Le Gouvernement flamand doit à ce sujet déterminer plus précisément les règles.

Nouveaux instruments pour une participation citoyenne

Le conseil communal reçoit la mission explicite d'impliquer le citoyen dans la gestion. Le décret communal propose quelques nouveaux instruments pour une meilleure participation citoyenne. La balle est donc à présent dans le camp des communes.

Obligation d'un traitement interne des plaintes

(…) Toutes les communes doivent (…) organiser la gestion des plaintes au niveau administratif, mais elles peuvent décider elles-mêmes de l'organisation concrète. Une commune peut opter pour un service de médiation.

Participation

Il est de la responsabilité du conseil communal d'impliquer la population lors de la préparation, l'exécution et l'évaluation de la politique de gestion. Il va de soi que le conseil communal peut toujours mettre sur pied des structures de concertation, mais les membres du conseil communal et le collège ne peuvent en aucun cas être membres avec droit de vote au sein de ces structures.

Requête

Chaque citoyen peut introduire une requête auprès du conseil communal. Pour le traitement, ce dernier peut en référer au collège ou à la commission du conseil communal. Si nécessaire, le conseil communal peut entendre le requérant. Ce dernier reçoit endéans les trois mois une réponse motivée à sa requête.

Consultation populaire: statu quo

Les règles actuelles de la nouvelle loi communale en matière de consultation populaire communale sont intégralement reprises.

Plus de possibilités pour l'autonomie

La partie autonomie offre aux communes un choix plus vaste que précédemment, par exemple pour l'autonomie interne. La question est de savoir si tout ceci va dans le même sens que certains autres décrets.

Gestion du budget

La gestion du budget, ou compétence de gestion d'un budget, est une innovation. Elle revient au collège, qui peut l'attribuer au secrétaire. Celui-ci peut, à son tour, déléguer à un fonctionnaire (essentiellement aux chefs de service). Il s'agit de la forme la plus légère de l'autonomie (interne).

Agence autonomisée interne (abréviation néerlandaise: IVA)

Avec la notion d'autonomie, le décret communal souhaite une exécution plus souple de certaines missions communales. L'autonomie interne est applicable via des agences autonomisées internes. Celles-ci n'ont pas de personnalité juridique, mais il s'agit de services avec une autonomie opérationnelle (par ex.: la piscine, la bibliothèque). Entre le collège et le responsable d'une IVA est conclue une convention de gestion qui se termine au plus tard six mois après l'installation du nouveau conseil communal. Le conseil communal décide de la création d'une IVA et en évalue annuellement le fonctionnement.

Agence autonomisée externe (abréviation néerlandaise: EVA)

Une EVA dispose quant à elle bien de la personnalité juridique. Ici également, le conseil communal décide de la création, mais cette décision doit être approuvée par le Gouvernement flamand. Une EVA ne peut être créée dans l'année qui précède les élections. Un transfert de moyens et de personnel est envisageable.
Il existe deux types d'autonomie externe. D'une part, la régie communale autonome, pour laquelle les dispositions sont similaires aux règles actuelles. Une convention de gestion est conclue avec la commune et le conseil communal procède à une évaluation annuelle. Un audit externe se charge du contrôle de la situation financière. Une régie communale autonome peut constituer des personnes morales ou y participer, sans exigence de majorité.
D'autre part, existe l'agence autonomisée externe de droit privé: une société, une asbl ou une fondation. Outre la commune, d'autres instances et sociétés peuvent y participer, mais pas une autre commune. Pour la création d'une EVA de droit privé, prévaut une obligation de motivation forte et la commune doit toujours avoir la majorité en assemblée générale et en conseil d'administration. Une convention de fonctionnement est conclue avec la commune.

Participation aux personnes morales

Le décret communal règle également la possibilité pour les communes de prendre part à des personnes morales qui ne sont pas chargées de tâches d'intérêt communal. A ce jour, il n'apparaît pas encore clairement en quoi ceci peut précisément consister.

Administratif - financier: encore de nombreux arrêtés d'exécution

La rubrique "administratif - financier" du décret communal propose des innovations intéressantes. En raison des précipitations et modifications de dernière minute, l'ensemble manque encore un peu de cohérence. Une longue lignée d'arrêtés d'exécution est donc attendue.

Secrétaire

Le secrétaire est à la tête de l'organisation communale. Le collège peut lui accorder des compétences élargies, par exemple pour l'engagement de personnel ou pour certains éléments déterminés de la gestion du budget.

Equipe de management

Chaque commune doit mettre sur pied une équipe de management qui se réunit régulièrement et dont font partie les hauts fonctionnaires sous la direction du secrétaire, ainsi que, au minimum, le gestionnaire financier. L'équipe de management est responsable de la coordination des services en matière de préparation, exécution et évaluation de la politique.

Gestionnaire financier

Il s'agit du nouveau nom pour le receveur. Le gestionnaire financier est sous la direction fonctionnelle du secrétaire pour les tâches de gestion financière: l'avant-projet de note financière en matière de plan pluriannuel et de budget, la comptabilité, l'analyse financière et la gestion de trésorerie. Il ou elle dispose cependant d'une autonomie complète pour le contrôle préalable de crédit et légitimité (visa précédant certains engagements), la gestion des débiteurs (par ex. pour la fiscalité) et les rapports au collège et au conseil communal en matière de trésorerie, liquidités, concernant l'exécution du budget et du contrôle de gestion.
Le gestionnaire financier est chargé de l'exécution des paiements. Il ne s'agit donc pas du secrétaire, comme prévu initialement dans le projet. (Cette modification est intervenue suite à un amendement). La caution du receveur est supprimée. Les receveurs actuels reçoivent la certitude de devenir des gestionnaires financiers, même s'il s'agit d'une fonction avec un contenu partiellement différent.

Délégation de compétences

Le décret communal crée de nombreuses possibilités de délégation en matière d'administration: du conseil communal au collège (par ex. pour des marchés publics), mais également du politique vers les fonctionnaires. La meilleure illustration de ceci étant la gestion du budget qui incombe en principe au collège des bourgmestre et échevins. Le collège a la possibilité (mais pas l'obligation) de déléguer au secrétaire des éléments déterminés de l'administration quotidienne.  A son tour, le secrétaire peut confier ces tâches à d'autres membres du personnel (uniquement pour des budgets déterminés). Une délégation directe du collège vers des membres déterminés du personnel est également envisageable dans certains cas.

Cycle financier

Durant la première année de législature, l'administration communale doit rédiger un plan pluriannuel. Le plan pluriannuel est valable pour les cinq années qui restent et est composé d'une note stratégique (avec objectifs) et d'une note financière (une traduction financière des objectifs). Le budget annuel est une interprétation concrète du plan pluriannuel et consiste en une note de gestion et une note financière. Le gestionnaire financier tient la comptabilité et établit le compte annuel. Ce dernier est examiné par la commission d'audit externe et arrêté par le conseil communal. (Si aucun problème ne se pose, l'approbation du gouverneur n'est plus nécessaire).

Audit externe

Avant que le conseil communal ne puisse approuver le compte annuel, un audit externe doit avoir lieu. L'audit externe peut également examiner le système de contrôle interne et est impliqué dans les contrôles de caisse. A la demande de l'administration, l'audit peut également examiner à la loupe efficience et efficacité. Les commissions d'audit externe sont constituées de membres du personnel de la Région flamande. Les communes doivent contribuer au coût de l'audit externe.

Contrôle interne

Le secrétaire fixe un système de contrôle interne, qui est approuvé par le conseil communal. Le secrétaire surveille le contrôle interne et en fait un rapport annuel au collège et au conseil communal. Le contrôle interne est l'ensemble des procédures et mesures qui doivent offrir des garanties pour atteindre les objectifs, le respect de la législation et des procédures, la disponibilité des informations financières et de gestion ainsi que l'usage efficace et économique des ressources. (…)

Voici donc le décret communal, à vol d'oiseau. Beaucoup d'encre coulera et des éclaircissements seront nécessaires avant que le décret, avec ses 313 articles, ne pénètre en profondeur. Ce n'est que le début. Il s'agit à présent de le mettre en pratique. Et pour ce faire, une large gamme d'arrêtés d'exécution sera nécessaire. Le Gouvernement flamand doit également déterminer la date d'entrée en vigueur pour de nombreux articles. Et ensuite viendra le lancement par les administrations elles-mêmes. Egalement au programme, le décret provincial, le décret électoral communal et les nombreuses adaptations des autres législations (CPAS, intercommunales). Sans aucun doute, une arrière-saison brûlante…


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Ce document, imprimé le 21-11-2018, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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