Entre politique et administration locales: pour un contrat d’objectifs

Jean-Marie Van Bol - Octobre 2006
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L'auteur

Jean-Marie Van Bol

Secrétaire adjoint de la Ville de Namur
Maître de conférences aux FUNDP
Chargé de cours à l'ERAP - GSOB

Exposé fait par Jean-Marie Van Bol, Secrétaire communal de la Ville de Namur, au Congrès de la Fédération wallonne des Secrétaires communaux tenu à Namur le 16.6.2006.

Première partie: Réflexion sur les instruments de la politique locale après le décret du 8 décembre 2005

La démocratie locale vit à l’heure des réformes.

Pour ce qui est des communes en Wallonie, le législateur régional a revu les mécanismes de la représentation politique (élection du bourgmestre, révision du statut des mandataires et du système électoral) [1]. Il a modifié le régime des relations entre l’assemblée et l’organe exécutif et au sein de celui-ci (motion de méfiance constructive collective ou individuelle) [2]. Il prévoit enfin d’élargir les outils de participation à la disposition des élus et des citoyens, de fixer une série de règles en matière éthique et de renforcer les contrôles [3].

Ces évolutions procèdent d’un souci commun: celui d’améliorer la transparence de la politique locale, celui d’assurer mieux la communication entre les "décideurs", les représentants des citoyens et les citoyens eux-mêmes [4].

Ce souci mérite qu’on s’y arrête. Il postule en effet que même (ou surtout) au niveau local, censé être le plus proche du citoyen, l’opacité subsiste sur les projets des autorités comme sur leurs réalisations, la méfiance règne sur la pureté des intentions, voire sur le désintéressement des gestionnaires.

Rassurez-vous: mon propos n’est pas ici de revisiter la théorie générale de l’action politique ni les méandres de la nature humaine [5]. Il se centre plus concrètement sur la question de l’action communale, sa formulation, sa mise en œuvre et sa présentation.

Faut-il en effet déduire des réformes en cours que rien jusqu’à présent dans l’arsenal législatif ne permet à l’élu de savoir où le vent pousse l’esquif communal, pour reprendre l’image de Sénèque [6], ou ne permet au citoyen de savoir si son argent est bien utilisé et sa confiance bien placée?

Prenons par exemple le citoyen élu conseiller communal. Il dispose déjà de trois outils importants:
- le budget. Le législateur attache à son vote une attention particulière (date préfixée, mise à disposition individuelle des conseillers, délais d’examen allongés, etc.). Appuyé sur la comparaison avec les années précédentes et suivi quelque temps plus tard du compte [7], il donne une vision concrète et chiffrée de l’année à venir. La célèbre annexe 14, en particulier, détaille les investissements projetés: elle reflète les intentions de la majorité;
- le rapport sur la situation des affaires. Obligatoirement joint au projet de budget, il "définit la politique générale et financière de la commune et synthétise la situation de l’administration et des affaires de la commune ainsi que tous éléments utiles d’information" [8];
- le programme de politique générale. Depuis 2001, dans les trois mois de l’élection des échevins, le collège soumet au conseil un programme de politique générale couvrant la durée de son mandat et comportant au moins les principaux projets politiques [9]. Après son approbation par le conseil, ce programme est publié.

Mais le constat est là: la réforme actuelle ne se contente pas de ces trois instruments. Elle en ajoute au contraire un quatrième: le pacte de majorité.

Ce pacte a une portée politique considérable puisqu’il est un des premiers gestes qui sera posé après les élections par le groupe politique (en cas de majorité absolue) ou les groupes politiques (en cas de coalition) déterminés à gouverner la commune. Au plus tard le 15 décembre qui suit les élections, le projet de pacte est déposé entre les mains du secrétaire communal [11]. Il est adopté à la majorité au plus tard trois mois après la date de validation des élections [10].

Le pacte, a décidé le législateur wallon, "comprend l’indication des groupes politiques qui y sont parties, l’identité du bourgmestre, des échevins ainsi que celle du président du conseil de l’action sociale pressenti" [12].

Faut-il espérer y voir davantage? Le pacte sera-t-il, par exemple, accompagné d’un programme politique, même succinct? Le décret ne l’interdit certes pas mais cela paraît peu probable. Il est fort à parier que l’on s’en tiendra strictement, à ce stade, à l’énoncé des mentions légales.

XXX

La réforme en cours - on songe en particulier au projet annoncé de décret sur la gouvernance locale - ne serait-elle dès lors l’occasion, dans le souci de transparence et de clarification qui est le sien, de revisiter les trois outils principaux de programme et de contrôle cités précédemment:

Le budget

Celui-ci se présente toujours sous une structure déjà ancienne basée pour l’essentiel sur une classification économique des dépenses et des recettes. La présentation des budgets par programme, désormais appliquée aux niveaux fédéral, régional et communautaire, est ignorée au niveau local. Les ressources de la classification fonctionnelle des recettes et surtout des dépenses restent pour l’essentiel inexploitées.

Quant à la comptabilité communale, réformée à la fin des années 80, qui oserait prétendre qu’elle a apporté aux budgets et aux comptes communaux une lisibilité plus grande en termes de projet politique, de contrôle et d’évaluation?

Sans nier la rigueur et la précision accrues de la nouvelle comptabilité, force est de constater que près de 20 ans après son lancement, la comptabilité analytique - présentée comme le progrès décisif en termes de gestion que la réforme allait permettre - est toujours dans les limbes et que l’analyse coût/résultats reste balbutiante sur le terrain.

le rapport sur la situation des affaires

Il reste lui aussi largement sous-exploité en termes d’instrument de gestion tant politique qu’administratif. Pensum annuel expédié à la hâte ou catalogue épais mais disparate d’informations et de données émanant des différents secteurs de l’administration communale, ce rapport n’a jusqu’à présent fait l’objet d’aucune attention soutenue du législateur ou des observateurs de la vie locale en ce compris les autorités de tutelle.

Il peut se révéler pourtant un outil très précieux moyennant certaines conditions. Il s’agit notamment:
- de revoir sa présentation: le rapport devrait être articulé systématiquement sur le budget, d’une part, et sur l’organigramme des services communaux, d’autre part;
- d’y prévoir l’usage généralisé d’indicateurs pertinents, à définir par les conseillers communaux, mais à vérifier dans leur faisabilité avec les services chargés de leur suivi;
- et surtout, d’insérer ce rapport dans un processus continu et intégré d’évaluation de la gestion communale où le contrat d’objectifs, dont il sera question plus loin, a lui aussi sa place.

le programme de politique générale

Comment ne pas être frappé par le silence qui a suivi l’introduction, au seuil de la législature précédente, de cette réforme pourtant prometteuse? Sauf erreur, aucune étude globale n’a été faite du nombre, du contenu et du suivi concret de ces programmes dans les communes. Aucune analyse un tant soi peu approfondie de l’impact de cette innovation - pourtant courante aux autres niveaux de pouvoirs!

Tout se passe, en réalité, comme si chacun avait d’emblée perçu ce programme comme un gadget plus qu’autre chose, comme une déclaration d’intention sans impact sur la vie réelle, comme un outil médiatique sans ancrage dans le concret.

Et pourtant, là encore, le programme de politique générale peut s’avérer un excellent outil de transparence et de communication [13]. Encore faut-il l’assortir de certaines conditions:
-  une présentation articulée sur la réalité des structures communales et en particulier sur la répartition des attributions scabinales;
-  un suivi constant à travers les budgets.
Le rapport annuel sur la situation des affaires apparaîtra, sous cet angle, comme un outil précieux. Il peut servir en effet de lien entre le programme de politique générale, d’une part, et sa mise en œuvre au travers des budgets successifs au cours de la législature;
- une politique de communication, tant interne qu’externe, appuyée tout au long de la législature sur le programme comme instrument de référence, quitte à en proposer l’adaptation ou l’inflexion en cours de législature - tout comme on amende les prévisions de recettes ou de dépenses en cours d’année par la voie des modifications budgétaires.

XXX

Aux yeux de beaucoup, c’est probable, la réforme de ces trois outils existants (budget, rapport annuel et programme de politique générale) apparaîtra idéale et donc utopique: l’idéal n’est-il pas ce vers quoi l’on tend tout en sachant qu’on ne l’atteindra jamais?

Le législateur de décembre 2005 n’a-t-il pas fait lui-même la preuve de ce réalisme résigné, en oubliant de commencer par dresser le bilan des réformes précédentes, y compris la plus récente puisque l’introduction du programme de politique générale ne remonte qu’à 2001?

Ce scepticisme généralisé doit pourtant nous inviter lui-même à la réflexion, y compris sur les projets ou avant-projets les plus récents. Quelle confiance avons-nous dans nos propres capacités de réforme? Veillons-nous à réunir les conditions concrètes du changement et à nous donner vraiment les moyens de nos ambitions? Au-delà des intentions répétées comme des mantras - transparence, communication, service - et de la révision, même nécessaire, des modalités du contrôle, sommes-nous prêts à examiner réellement les conditions de l’action?

Car le risque est là et il me paraît grandissant: c’est le décalage entre le discours et les actes, entre les textes et les changements concrets, entre l’effet d’annonce et l’effet tout court, entre le perfectionnement presque infini des mécanismes de la représentation politique locale et la mise en œuvre pratique des orientations qui sont prises. C’est, en dernière analyse, l’inadéquation entre le discours politique et l’administration au quotidien.

Or, si comme certains le pensent, la réforme wallonne est révolutionnaire sur le plan de la représentation politique et des relations entre l’assemblée et l’exécutif [14], la grande oubliée de la même réforme est assurément l’administration, ou plus exactement, le dialogue entre celle-ci et le politique.

Si la politique est l’art du possible, c’est parce qu’elle est confrontée en permanence aux conditions de l’action. Celles-ci méritent donc une attention particulière. Or, la Belgique - et la Wallonie en particulier - connaît trop les mécomptes de la malgouvernance: déception des élus dans leurs attentes à l’égard des services et dérives corollaires, notamment par l’hypertrophie des cabinets politiques ou des secrétariats particuliers, déception des services dans leur attente d’énoncé clair des objectifs poursuivis ou des choix opérés et dérives corollaires, notamment par un fonctionnement autarcique ou purement routinier, etc.

Gardons-nous de penser, en dépit de la taille encore réduite d’un grand nombre de nos communes, que le niveau local est indemne de ces difficultés. Aussi controversés soient-ils, les regards extérieurs jetés ces dernières années sur la gestion locale incitent à tout sauf à l’optimisme béat: la population juge toujours l’arbre à ses fruits et rien ne l’empêche de comparer avec les vergers voisins [15].

Deuxième partie: Pour un contrat d’objectifs entre politique et administration au niveau local

Entre la sphère politique et la sphère administrative, il s’impose aujourd’hui de clarifier ce que chacune attend de l’autre. Consigner ces attentes mutuelles dans un contrat d’objectifs apparaît à cet égard comme une piste à suivre. Encore faut-il en dresser un profil adapté au niveau local, sous le triple aspect de son contenu, de sa forme, et de sa mise en œuvre.

Contenu

On connaît la forme trinitaire de l’autorité politique locale: conseil, collège et bourgmestre [16].Chacun de ces organes exerce des compétences distinctes et dispose pour ce faire de prérogatives qui lui sont propres.

L’administration locale, par contre, est une: le conseil ne dispose pas d’un greffe distinct du reste de l’administration. De même, le bourgmestre - sous la réserve importante du concours apporté par le corps de police locale - fait appel pour l’exercice de ses prérogatives personnelles aux services de l’administration communale générale.

Deux conséquences découlent de cette situation.

La première: le contrat d’objectifs est un triptyque. Chacune des trois autorités visées doit avoir la possibilité, dans la sphère des attributions qui lui sont propres, d’y consigner ses attentes. Celles-ci porteront tantôt sur le mode de fonctionnement (ex.: l’organisation des séances du conseil et de ses commissions), tantôt sur des projets d’investissements (par ex.: la réalisation dans un délai donné de tel bâtiment scolaire), tantôt sur des actions ciblées sur telle catégorie de citoyens (comme la lutte contre certaines formes d’incivilités).

Une précision s’impose: s’il comporte trois aspects, le contrat d’objectifs n’implique pas trois contrats distincts. La politique communale est une et c’est la majorité dégagée par les élections qui en fixe les contours.

Le rôle du collège est à cet égard déterminant: le décret du 8 décembre 2005 affirme de manière indiscutable sa responsabilité devant le conseil mais c’est à lui que revient l’exécution de ses décisions [17] et donc la tâche d’indiquer à l’assemblée les limites du possible et du réalisable.

Quant au bourgmestre, son élection renforce son rôle de leader politique mais sur le plan du maintien de l’ordre, champ principal de ses prérogatives personnelles, son action se collégialise elle aussi [18] et doit de toute manière s’inscrire dans le cadre du plan zonal de sécurité prescrit par la loi sur la police intégrée [19].

Observons au passage que le plan zonal élaboré en concertation avec le corps de police, représenté par le chef de zone, peut, dans son domaine, être considéré comme un volet complémentaire du contrat d’objectifs [20].

En tout état de cause, c’est au collège qu’il revient de conclure ce contrat d’objectifs et de le soumettre au conseil pour assentiment.

La deuxième conséquence découle de l’organisation légale de la commune: le contrat d’objectifs implique l’administration locale dans son ensemble.

Pour la formulation, la discussion et la conclusion de ce contrat, la loi communale désigne naturellement le secrétaire communal comme l’interlocuteur de l’autorité politique: il assure le greffe du collège et du conseil, dont il prépare les dossiers; sous l’autorité du collège, il dirige et coordonne les services communaux et, sauf exceptions, il est le chef du personnel [21].

En aucun cas, cependant, la relation entre la sphère politique et la sphère administrative ne peut en l’espèce se réduire à un dialogue singulier. C’est qu’il s’agit non seulement par le contrat de faire connaître et par là de mobiliser l’ensemble de l’administration autour des objectifs définis par l’autorité mais il s’agit aussi de fixer les voies et moyens pour y parvenir, compte tenu des ressources matérielles et humaines disponibles [22].

La situation varie suivant les communes, notamment en raison de leur taille, mais nulle part, ces résultats ne peuvent être atteints par l’action d’un seul. Pour le contrat d’objectifs, le secrétaire agit nécessairement en collaboration avec les services et leurs responsables. Il devra prévoir:
- pour la préparation et la conclusion du contrat, une stratégie de collecte, d’analyse et de diffusion de l’information;
- pour sa mise en œuvre, une stratégie de délégation et de responsabilisation;
- et pour son évaluation, une stratégie de retour d’information, d’analyse des résultats et de corrections éventuelles [23].

Forme

Le programme de politique générale est soumis par le collège au conseil, prévoit le Cwadel, dans les trois mois de l’élection des échevins. Il est logique de conclure le contrat d’objectifs dans la foulée de ce programme. Un délai de six mois à dater de l’élection des échevins apparaît raisonnable à cet égard. Comme le programme, la durée du contrat sera celle de la législature, soit six ans.

En cas de vote de méfiance constructive et de nouveau pacte de majorité, on peut supposer - le Cwadel ne l’indique pas expressément - qu’un nouveau programme de politique générale sera soumis au conseil. Logiquement, il s’ensuivra une adaptation du contrat d’objectifs pour la durée de la législature qui reste à courir.

On l’aura compris: le contrat d’objectifs s’inscrit dans un processus continu de collaboration entre le politique et l’administratif. Il vise à permettre la traduction sur le terrain des projets politiques compte tenu des possibilités humaines, matérielles et financières. Il constitue plus précisément le chaînon indispensable entre la déclaration de politique générale en début de législature et les six budgets annuels successifs censés la traduire en projets concrets et en réalisations chiffrées [24].

Tout contrat doit s’efforcer d’être lisible et clair. Pour ce qui est du contrat d’objectifs, c’est ce souci d’articuler les intentions politiques et la gestion concrète qui doit inspirer sa présentation.

En pratique, il s’agira notamment:
- de mettre en rapport les projets avec les services, établissements ou organismes qui seront chargés de leur mise en œuvre;
- de mettre en rapport les projets avec les moyens financiers, à l’ordinaire ou à l’extraordinaire, qui devront leur être consacrés;
- de définir les processus - organisationnels ou décisionnels - qui devront être revus ou mis en place pour les mener à bonne fin.

Ici apparaît toute l’importance, déjà soulignée plus haut, d’intégrer la présentation des différents outils déjà prévus par le législateur pour exprimer la politique communale ou décrire sa gestion.

Concrètement, le contrat d’objectifs doit s’efforcer de traduire en termes opérationnels les différents passages du programme de politique générale. Il renverra systématiquement à l’organigramme des services et aux chapitres du budget.

L’exercice est tout sauf simple car il s’agit d’emblée de passer du rêve au réel, de comparer le souhaité et le réalisable, de confronter l’ampleur des projets et la rareté des moyens.

Il s’agit aussi pour la majorité issue des élections - et l’expérience montre que là n’est pas la moindre des difficultés - d’arbitrer entre ce qui a été promis et ce qui sera tenu, entre ce à quoi on a acquiescé et ce à quoi on tient réellement, entre l’explicite et le non-dit.

La définition des indicateurs prend dans cette perspective une importance particulière. Les indicateurs sont les critères pertinents dans un contexte donné pour suivre l’évolution dans le temps d’une politique ou plus généralement, d’un objectif que l’on s’est fixé (ex.: le nombre de sans-abri constatés sur le territoire communal, le degré de satisfaction des parents d’élèves, le coût des logements moyens dans le centre-ville, le délai d’attente aux guichets des services de l’état civil, etc.).

On le soupçonne peu mais l’exercice de la définition des indicateurs est en soi le lieu d’un authentique débat politique. Convenir de ce qu’il est pertinent d’observer oblige non seulement à débattre des objectifs mais aussi à objectiver l’appréciation que l’on fera ensuite des résultats obtenus. De ce point de vue, la définition des indicateurs concerne les élus au tout premier chef mais concerne tout autant l’administration, qui dispose ainsi de références communes pour guider son action.

XXX

L’organisation de l’administration n’est pas non plus à cet égard une question secondaire. Il est désespérant pour les élus de formuler des projets mais d’observer que personne ne les prend en charge. Il est tout aussi paralysant pour l’administration de se voir fixer des objectifs sans apercevoir les voies et moyens de les mettre en œuvre.

Sans refaire le tour de la question des structures administratives, ce qui nous mènerait beaucoup trop loin, je souhaite néanmoins rompre ici une lance en faveur des régies communales ordinaires. Forme d’établissement [25] relativement délaissée par la loi communale [26], la régie ordinaire présente pourtant de nombreux atouts. Elle dispose d’une autonomie budgétaire et comptable qui donne à son action une visibilité particulière par rapport au budget communal global. Elle constitue pour le service qui la gère un facteur puissant de responsabilisation et donc de motivation. Elle reste enfin entièrement sous le contrôle de l’autorité politique centrale puisqu’elle dépend du conseil et du collège comme les autres services communaux.

A ce titre, elle constitue une alternative authentique - et beaucoup plus saine sur le plan démocratique - à la tentation de créer des asbl auxquelles beaucoup de communes succombent.

A la condition d’être encadrées comme les autres services communaux et d’être respectées dans leur dynamique propre (une régie est contenue dans des missions précises dont elle ne peut s’écarter), les régies peuvent constituer des relais puissants dans la mise en œuvre d’un contrat d’objectifs.

Mise en œuvre

Par sa nature même, le contrat d’objectifs exige une attention particulière pour sa mise en œuvre. Entre l’autorité et l’administration, il s’agit de communiquer, de responsabiliser mais aussi d’évaluer.

Communiquer

Le programme de politique générale a une valeur démocratique particulière. Il s’agit pour la majorité de faire connaître ses intentions à l’ensemble des élus et par là même, de s’engager devant la population à le réaliser ou au moins à tenter de le faire.

Le contrat d’objectifs, pour sa part, est surtout à usage interne. Il "lie" l’autorité et l’administration [27]. La bonne connaissance de ce contrat et sa communication vers l’administration est primordiale et doit donc être à la fois systématique et organisée [28].

Mais cette communication ne peut être, on s’en doute, à sens unique: il est indispensable, au stade de la définition du contrat, de permettre à l’administration de s’exprimer - non pas sur les objectifs politiques: c’est l’arbitrage de l’autorité - mais sur les moyens existants ou non pour y parvenir et sur les modalités (phasages, collaborations, etc.). Concrètement, c’est dans le délai de trois mois proposé plus haut entre la déclaration de politique générale et la définition du contrat d’objectifs que le dialogue doit prendre une place organisée. Idéalement, il se poursuivra en permanence.

Responsabiliser

La vertu du contrat d’objectifs est d’abord pédagogique: elle permet à l’administration de mieux savoir ce que l’autorité attend d’elle. Elle permet aussi à l’autorité et en particulier au collège - parfois composé entièrement de novices dans les fonctions exécutives - de mieux appréhender ce qu’elle peut en obtenir.

Mais il peut aussi - il doit aussi - avoir une vertu mobilisatrice. Les ambitions de l’autorité auront plus de chances d’être satisfaites avec une administration consciente des enjeux et mobilisée autour des termes du contrat d’objectifs. Ceci implique naturellement certaines contreparties en termes de souplesse d’action (la loi communale souffre toujours d’une absence quasi totale de délégations de décisions aux fonctionnaires) voire en termes financiers (non en termes individuels mais en termes collectifs: un service performant doit trouver une reconnaissance dans des moyens élargis ou une maîtrise plus grande de leur gestion).

Evaluer

Le contrat d’objectifs n’a pleinement de sens que si l’on mesure les effets obtenus. La culture de l’évaluation peine, on le sait, à faire partie de notre paysage administratif. Aurait-on peur de la réalité? Pour calmer cette peur, l’évaluation doit devenir une habitude.

Elle doit être régulière: une évaluation globale à mi-législature (3 ans) paraît adéquate. Elle permettra, le cas échéant, les ajustements d’une part ou de l’autre. Dans l’intervalle, la confection du budget est, chaque année, une autre occasion de refaire le point par rapport aux objectifs fixés.

L’évaluation peut être encore plus rapide: il s’agit par exemple de l’édition mensuelle ou bimensuelle de l’état des indicateurs pertinents au niveau du service, du groupe de services ou, au contraire, du sous-service pour lequel ils auront été définis.

Il s’agit aussi, pour les responsables des services, de vérifier régulièrement l’adéquation entre les objectifs fixés et les actions concrètes par des notes d’accords entre collège et fonctionnaires.

XXX

Sans doute n’est-il pas inutile, avant de terminer, de revenir sur le rôle du secrétaire communal dans la démarche du contrat d’objectifs.

Il ne relève pas du contrat d’objectifs de refaire la description des fonctions du secrétaire communal: celle-ci est faite par la loi communale en des termes bien connus aujourd’hui [29]. Cette description reste néanmoins, on en conviendra, très synthétique. Qu’elle soit approfondie et détaillée sur tel ou tel point à l’occasion du contrat d’objectifs apparaît assez naturel, pour autant qu’elles s’inscrivent dans le cadre légal précité.

Le contrat d’objectifs se rapproche par contre du programme de gestion, tel qu’il a été proposé récemment au Ministre des Affaires intérieures par les quatre Fédérations wallonnes des grades légaux, dans le cadre de propositions alternatives à la formule du mandat faites en matière de statut [30].

Tout en conservant l’appréciation et la responsabilité de l’opportunité de son action, le collège communal (ou le bureau permanent pour le CPAS), définit, dans le cadre de ce programme de gestion, de commun accord avec le secrétaire et le receveur (qu’il soit local ou régional), les objectifs fixés à l’administration ainsi que les moyens mis à disposition du secrétaire et du receveur en vue de les atteindre.

On ne confondra pas dès lors le contrat d’objectifs avec les lettres de missions adressées aux "tops-managers" depuis la réforme Copernic dans l’administration fédérale et ses avatars dans les administrations régionale et communautaire.

L’occasion m’a été donnée d’examiner de plus près certaines de ces lettres de missions. Elles paraissent, dans les limites de cet exercice sur échantillon réduit, appeler par rapport au contrat d’objectifs trois observations:

- la lettre de mission a une portée individuelle. Elle s’adresse personnellement au dirigeant concerné. Le contrat d’objectifs a une portée collective. Il a valeur de plan de travail entre l’autorité et l’administration locale dans son ensemble;

- la lettre de mission, à l’analyse, mêle description des fonctions du mandataire et description de missions spécifiques ou d’objectifs opérationnels qui relèvent, en réalité, de l’ensemble des services placés sous son autorité.

Il y a là un écueil évident qui rendra malaisé l’évaluation du mandataire au terme de sa mission [31].

Il en va de même pour les indicateurs. La nécessité de ces indicateurs est parfois affirmée mais ils ne sont pas ou très rarement fixés de manière explicite. Les objectifs fixés au manager en restent souvent au stade des intentions ("assurer une meilleure permanence et une meilleure continuité de service") ou des objectifs généraux ("le développement d’un réseau de transports publics durable…").

Le contrat d’objectifs, pour sa part, ne peut servir en tant que tel à l’évaluation individuelle des agents. Mais il s’accompagne aussi, nécessairement, d’indicateurs. Il peut dès lors servir de base à l’évaluation de la performance globale d’un service ou d’une division de celui-ci mais pas au-delà;

- la lettre de mission évoque les moyens humains et financiers à disposition du manager. Ce sont ceux existants au moment de sa prise de fonction. Le manager, à cet égard, n’a pas de prise. On ne lui reconnaît que le droit de demander à revoir la lettre de mission pour l’ajuster aux moyens budgétaires et humains disponibles si ceux-ci venaient à être modifiés en dehors de son initiative.

Sur ce point, tout contrat d’objectifs sera confronté à la même difficulté. D’où l’intérêt d’identifier d’emblée pour chaque chapitre de ce contrat, la partie de l’administration et les articles du budget qui y seront consacrés. D’où l’intérêt également, à travers le dialogue mené avec l’administration au moment de l’élaboration du contrat, d’apprécier d’emblée et au plus près les atouts et les contraintes liés aux ressources réellement disponibles.

XXX

Où se situe dès lors la responsabilité du secrétaire communal dans la démarche du contrat d’objectifs?

Elle se situe précisément dans l’organisation et la conduite à bonne fin de ce dialogue entre l’autorité et l’administration en vue de la conclusion du contrat.

On l’a dit plus haut [32]: le secrétaire est l’interlocuteur naturel de l’autorité politique pour l’organisation de ce dialogue. Comme pour chaque dossier soumis au collège ou au conseil, le secrétaire a un rôle d’intégration (ou d’interface) entre les indications venues des services et celles dictées par l’autorité.

Le secrétaire, on le sait, n’a le pouvoir ni d’engager, ni de licencier le personnel même s’il intervient dans la procédure. Il n’exerce pas lui-même le pouvoir disciplinaire et sur le plan financier, il n’effectue lui-même aucune dépense et ne peut opérer aucun transfert.

Il est par contre idéalement placé dans l’organigramme pour harmoniser les rapports entre l’autorité et l’administration et fédérer les efforts de la seconde autour des objectifs fixés par la première, en pleine connaissance des contraintes et des possibilités de l’une comme de l’autre. Là se situe sa responsabilité et, en même temps, l’honneur de sa tâche.

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  1. [Remonter] Décr. 8.12.2005 modifiant certaines dispositions du CDLD (M.B. 2.1.2006), spéc. les chapitres Ier (sur les communes), II (sur les districts) et V (sur les élections). Pour ce qui est de la révision du système électoral, voy. également le décr. 1.6.2006 (M.B. 9.6.2006). Le mode de désignation des conseillers de l’action sociale et les règles de composition des organes des CPAS ont été revus en parallèle par un autre décr. 8.12.2005 modifiant la L.O. 8.7.1976 des CPAS (M.B. 2.1.2006).
  2. [Remonter] Voy. spéc. à ce sujet l’art. L1123-14 nouveau du Cwadel tel qu’il a été remplacé par l’art. 14 du premier décr. 8.12.2005 cité sub. (2) et déjà modifié par l’art. 2 du décr. 8.6.2006 (M.B. 15.6.2006).
    Dans la suite de cet article, nous utiliserons pour désigner le Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, l’acronyme Cwadel proposé par A. Coenen (in Les décrets du 8 décembre 2005 modifiant le Code wallon de la démocratie locale et la loi organique des CPAS - Regard d’un secrétaire communal, Mouv. comm., 3/2006, p. 132).
  3. [Remonter] Les passages du Cwadel consacrés à la publicité de l’administration ont déjà été modifiés sur deux points par le décr. 8.12.2005 précité (art. 37 et 38). Un autre décret plus global sur la participation est néanmoins prévu, qui est aujourd’hui au stade de l’avant-projet. Il s’accompagne d’un autre projet relatif à la gouvernance locale, en particulier en matière financière, dont les orientations ont été présentées par le Ministre Courard en ouverture du congrès.
  4. [Remonter] "Divers axes de réformes basés sur la volonté d’assurer davantage de démocratie, de clarté et d’efficacité dans l’organisation et le fonctionnement des instances locales sont arrêtés" (Exposé des motifs du décr. 8.12.2005 modifiant certaines dispositions du CDLD, doc. P.W., sess. ord. 2004-2005, n° 204/1, p. 2).
  5. [Remonter] "… c’est une expérience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites. Qui le dirait! La vertu même a besoin de limites. Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir", Montesquieu (à propos de la théorie de la séparation des pouvoirs), De l’esprit des lois, Livre XI, chapitre IV, Bibl. de la Pléiade.
  6. [Remonter] "Au marin qui ne sait pas où il va, le vent n’est jamais favorable".
  7. [Remonter] La loi fixe au premier lundi d’octobre la réunion du conseil communal pour délibérer sur le budget de l’année suivante (Cwadel, L. 1312-2). Elle prévoit, pour le règlement des comptes de l’année qui s’achève, la réunion du conseil "au cours du premier trimestre" (Cwadel, L. 1312-1).
  8. [Remonter] Cwadel, L. 1122-23, al. 3, 2ème disposition. Un autre rapport est à joindre obligatoirement aux comptes. Celui-là synthétise la gestion des finances communales durant l’exercice auquel les comptes se rapportent (Cwadel, L. 1122-23, al. 3, 3ème disposition).
  9. [Remonter] Cwadel, L. 1123-27, al. 1er.
  10. [Remonter] Cwadel, L. 1123-1, par. 2, tel qu’il sera d’application à partir du 8.10.2006.
    "L’élection individuelle des échevins se faisait au scrutin secret. Doit-il en aller de même, s’interroge A. Coenen, op. cit., p. 138, pour le pacte de majorité puisqu’il comporte la présentation de candidats au sens de l’article L.1122-27 du Cwadel? La réponse paraît négative. Le vote à intervenir en conseil porte sur le pacte lui-même, considéré globalement, et non sur les différentes indications qu’il contient. Parmi celles-ci, figure "l’identité des échevins". Il ne s’agit déjà plus à ce stade d’une "présentation de candidats". L’adoption du pacte de majorité emporte de plein droit la désignation des échevins. Le texte nouveau ne paraît pas laisser au conseil la possibilité d’un vote "à la carte": il se fait en bloc".
  11. [Remonter] Cwadel, L. 1123-1, par. 3.
  12. [Remonter] Cwadel, L. 1123-1, par. 2, al. 2.
  13. [Remonter] Le "projet de ville", élaboré par certaines communes, peut être vu à cet égard comme une variante du programme de politique générale mais déjà structurée et accompagnée d’objectifs hiérarchisés entre eux.
  14. [Remonter] Voy. sur ce point les extraits de la discussion générale au Parlement wallon sur le projet du décr. 8.12.2005, cités par A. Coenen, op. cit., p. 149.
  15. [Remonter] La tendance se développe ces dernières années de tenter la comparaison entre les communes sous l’angle de leur gestion. Pour autant, l’exercice est loin d’être aisé.
    Voy. not. Th. Eggerickx et al., Un indicateur synthétique des conditions de vie de la population dans les communes bruxelloises et wallonnes (cette étude a été largement présentée par l’hebdomadaire Le Vif‑L’Express dans son n° 23 du 10 au 16.6.2005, pp. 38 à 67); J. Hindriks et F. Gérard, Le palmarès des villes et communes en Wallonie: une approche en termes d’efficacité, in Regards économiques, UCL - IRES, 10/2005, n° 35; Th. Eggerickx et al., Un indicateur synthétique des conditions de vie de la population dans les communes flamandes (cette étude a également fait l’objet d’une présentation dans l’hebdomadaire KNACK n° 19 du 10 au 16.5.2006, pp. 27 à 34).
  16. [Remonter] Voy. le Cwadel, art. L. 1124-3.
  17. [Remonter] Cwadel, L. 1123-23, 2°.
  18. [Remonter] L’auteur se permet sur ce point de renvoyer à son étude, Réflexions sur les nouveaux moyens d’action du bourgmestre en matière de police administrative, A.P.T., 2002/1, pp. 24 à 26, spéc. p. 25.
  19. [Remonter] L. 7.12.1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, art. 42 et ss.
  20. [Remonter] Voy. spéc. à ce sujet l’art. 34 de la L. précitée 7.12.1998, qui décrit le contenu du plan zonal annuel de sécurité.
    En pratique, le plan est défini sur une base quinquennale.
  21. [Remonter] Cwadel, L. 1124-4.
  22. [Remonter] Le décr. communal flamand du 15.7.2005 (M.B. 31.8.2006 - Ed. 2), qui a remplacé en Flandre la nouvelle loi communale, prévoit en son art. 87, par. 2 qu’au moins après tout renouvellement intégral du conseil communal, le secrétaire communal conclut, également au nom de l’équipe de management, une note d’accords ("afsprakennota") avec le collège des bourgmestre et échevins, sur la manière dont le secrétaire communal et les autres membres de l’équipe de management collaborent avec le collège des bourgmestre et échevins afin de réaliser les objectifs politiques, et sur les convenances à respecter entre la direction et l’administration.
  23. [Remonter] "Même avec un régime de statut, estime F. Pichault (HEC Liège), on peut améliorer les performances. En jouant sur la motivation, qui est avant tout liée au contenu du travail. S’il est plus attractif et plus riche, le fonctionnaire en sera plus motivé", in S. Berger, Motiver le secteur public, La Libre Entreprise, 6.5.2006.
    Point n’est besoin à cet égard d’une réforme copernicienne. Le même F. Pichault estime du reste le bilan de la réforme éponyme menée au niveau fédéral assez mitigé par rapport à la quantité d’argent investi: "On a mené les choses à toute allure. Or, les réformes prennent du temps. La manière de moderniser est aussi importante que la modernisation. Il faut s’attaquer aux procédures et méthodes de travail. On peut changer les choses. Par l’empowerment, par exemple. C’est-à-dire en donnant aux gens de la base la responsabilité, en ce qui les concerne, de prendre des décisions. Il n’est pas incongru qu’un fonctionnaire au guichet puisse prendre une décision. Autre piste: le travail en équipe. Et faire ainsi en sorte que si un fonctionnaire est absent, un autre puisse reprendre son dossier", ibidem.
  24. [Remonter] Aucun chapitre d’une déclaration de politique générale ne peut être mis en œuvre sans traduction dans le budget. Les communes sont pour l’essentiel des entreprises de services, c’est-à-dire à forte intensité de main d’œuvre. Les dépenses de personnel représentent en moyenne la moitié du budget ordinaire. Tout projet, toute initiative, même sans investissement au sens comptable, implique une valorisation, une réorientation ou une extension des dépenses de personnel. La même remarque peut du reste être faite des dépenses de fonctionnement.
  25. [Remonter] Au sens de l’art. L. 1123-23, 3° du Cwadel. Sur les régies ordinaires, voy. le Cwadel, art. L. 1231-1 à L. 1231-3.
  26. [Remonter] Au profit des régies communales autonomes, créées en 1995 au départ des besoins portuaires de la Ville d’Anvers et qui sont dotées d’une personnalité juridique distincte (voy. Cwadel, art. L. 1231-4 à L. 1231-11).
    Par ailleurs, l’organisation comptable des régies, encore régies en Wallonie par l’Arrêté du Régent du 18.6.1946 relatif à la gestion financière des régies communales est obsolète et doit être revue.
  27. [Remonter] Du pur point de vue juridique, le terme de contrat est inadéquat: l’administration communale n’est pas une personne juridique distincte. Du point de vue du droit administratif, il peut aussi paraître abusif: l’autorité prend en effet ses décisions de manière unilatérale et le consentement de l’administration n’est pas requis pour leur exécution. Même en droit administratif, cependant, le contrat est largement présent: contrats de concessions domaniales, contrats liés aux subventions, etc. Ces dernières années, le terme a aussi fait florès dans les nouveaux modes de relation entre niveaux de pouvoir distincts (contrats de coopération Etat/régions ou entre régions; contrats de sécurité et de prévention, etc.) ou entre autorités politiques et entités décentralisées (contrats de gestion entre l’Etat et la Poste, entre la Communauté Wallonie-Bruxelles et la RTBF, etc.). C’est dans la ligne de cette dernière acception que l’on s’inscrit ici.
  28. [Remonter] La Commune de Beyne-Heusay, à l’initiative de son secrétaire, A. Coenen, a établi en mai 2004 une "note d’objectifs généraux et spécifiques des services". La voie est ainsi tracée d’un contrat d’objectifs, qui ajoute à une note de ce type l’articulation explicite avec le programme de politique générale défini en début de législature par l’autorité.
  29. [Remonter] Voy. Cwadel, notamment les art. L. 1124-3 et L. 1124-4.
  30. [Remonter] Statut des grades légaux, Note de synthèse, 11/2005, spéc. pp. 5 et 6.
  31. [Remonter] Toujours à propos de la réforme Copernic, F. Pichault fait observer que "des mandats ont été confiés à du personnel dirigeant sous forme contractuelle et non plus statutaire. En cas de non-performance, ce mandat risque de ne pas être renouvelé. Mais comment être performant pour un manager s'il doit gérer une organisation qui ne fonctionne pas à la performance? Cela ne sert à rien de changer la politique GRH si on ne change rien au niveau de l'organisation. Par exemple, on a plaidé pour un mode de GRH individualisant faisant place à l'idée de responsabilisation, alors qu'avant, il était question d'équité, d'objectivité et d'uniformité. C'est très bien, mais si on ne change pas l'organisation, on crée une distorsion entre la façon dont les gens travaillent et celle dont ils sont gérés", La Libre Belgique, loc. cit.
  32. [Remonter] Cf. supra.

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