Evaluation du Code de la démocratie locale

Louise-Marie Bataille , Sylvie Bollen et Alexandre Maitre - Novembre 2007
   ImprimerImprimer   

Les auteurs

Sylvie Bollen Sylvie Bollen

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Alexandre Maitre Alexandre Maitre

Directeur de département à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Le 2 octobre dernier, Louise-Marie Bataille, Secrétaire générale de l'Union des Villes et Communes de Wallonie, a été auditionnée par le Parlement wallon, en Commission des Affaires intérieures. Il s'agissait d'évaluer le Code de la démocratie locale.

En ce qui concerne l'évaluation des modifications apportées au Code depuis sa régionalisation, les réflexions étaient centrées autour de trois questions fondamentales. La question du caractère individuel ou collectif de la légitimité et de la responsabilité du collège communal d'abord: c'est la question de l'élection directe du bourgmestre, d'une part, de la rupture du pacte de majorité, d'autre part. La question du cumul des mandats, ou des limites posées à l’engagement des mandataires dans la défense des intérêts de leurs concitoyens par la gestion des structures para- et supralocales, ensuite.

Enfin, la question du respect par l’autorité régionale des choix démocratiques posés par les citoyens à l’échelon communal fut également évoquée.

La question de l'adéquation du droit communal aux besoins d'un fonctionnement efficace de la démocratie locale a toujours vivement retenu l'intérêt des municipalistes.

Ainsi, suite à la régionalisation de la loi communale, notre association a mené, dès 2001, une réflexion de fond traçant les axes d'un décret communal wallon. Il en est sorti une plaquette intitulée 'Pour une institution communale renouvelée', qui a gardé toute son actualité.

L'expérience des modifications apportées depuis la régionalisation aux règles qui régissent le fonctionnement politique de l'institution communale donne à penser qu'il n'existe pas d'organisation politique idéale, que notre système n'est, globalement, pas plus mauvais qu'un autre, et que chaque système, qu'il soit majoritaire, présidentiel ou proportionnel, a ses avantages et ses inconvénients. Ce qui n'empêche que nous devons améliorer nos règles sur base de l'expérience, et vous vous y attelez.

Mais nous pensons aujourd'hui que, si la démocratie locale du XXIe siècle a besoin de règles rénovées en ce qui concerne son organisation politique, elle a tout autant besoin d'une profonde modernisation de sa gouvernance, de sa gestion.

Il est d'ailleurs frappant de constater qu'il s'agit d'un courant européen, puisque le Conseil de l'Europe, après s'être attelé à la mise en œuvre de la Charte européenne de l'autonomie locale, travaille aujourd'hui à l'implémentation d'une Stratégie sur l'innovation et la bonne gouvernance, qui sera adoptée à Valence les 15 et 16 octobre prochains lors de la Conférence des Ministres européens des collectivités locales et régionales.

Aussi, dans le cadre de l'évaluation des modifications apportées au Code, nous prendrons appui sur le dernier point soumis à notre examen par votre Commission et qui traite de la bonne gouvernance, pour élargir la réflexion à ce qui n'a pas été modifié et devrait l'être.
Il faut en effet que les pouvoirs locaux disposent d'un cadre efficace pour rencontrer les besoins d'amélioration de la gestion locale, et nous formulerons nos propositions aussi bien à la lumière de la réflexion de notre association que de la stratégie du Conseil de l'Europe sur la bonne gouvernance.

En ce qui concerne l'évaluation des modifications apportées au Code depuis sa régionalisation, nos réflexions sont centrées autour de trois questions fondamentales:
- tout d’abord, la question du caractère individuel ou collectif de la légitimité et de la responsabilité du collège communal: c'est la question de l'élection directe du bourgmestre, d'une part, de la rupture du pacte de majorité, d'autre part;
- ensuite, la question du cumul des mandats, ou des limites posées à l’engagement des mandataires dans la défense des intérêts de leurs concitoyens par la gestion des structures para- et supralocales;
- et enfin, la question du respect par l’autorité régionale des choix démocratiques posés par les citoyens à l’échelon communal.

La désignation du bourgmestre

La composition du collège communal repose aujourd’hui à la fois sur un projet collectif, consensuel, fondé sur un pacte de majorité adopté par le conseil communal, et sur le score personnel d’un candidat aux élections, score qui le désigne comme bourgmestre.

La légitimité de l’équipe exécutive s’en trouve par conséquent marquée par une profonde dualité qui ne va pas sans poser d’importantes difficultés.

Ainsi en est-il de la véritable sanction qui frappe le candidat censé devenir bourgmestre suite à son score électoral personnel, qui refuserait d’assumer la direction de l’équipe exécutive en raison de l’ampleur de la tâche, de l’assise et de l’engagement qu’elle exige au-delà de la simple popularité.

Est-il bien opportun que pour prix de cette clairvoyance, cet élu soit forcé de choisir entre, d’une part, une fonction qu’il estime ne pouvoir assumer et, d’autre part, l’interdiction de participer au collège, de s’y forger une expérience exécutive et d’y valoriser les voix des nombreux électeurs qui ont soutenu sa candidature?

Plus fondamentalement encore, la légitimité du bourgmestre, fondée sur sa popularité, modifie en profondeur l’approche de la politique communale. Le risque existe bien de la voir évoluer vers des considérations plus individualistes, le cas échéant au détriment d’un projet plus cohérent davantage porté par la majorité communale dans son ensemble.

Alors que ce risque pour la cohérence et la légitimité du projet politique communal ne peut être négligé,

Alors que l’hypothèse de rupture de pacte de majorité prévoit un retour à la liberté des partenaires dans le choix du bourgmestre,

Alors, enfin, que l’expérience a démontré que s’il arrivait précédemment qu’un bourgmestre soit choisi sans que sa position soit confortée par son score personnel, ce n’était qu’en de rares occasions justifiées par la nécessité de trouver une solution à des difficultés locales bien spécifiques:

Il nous semble permis de poser la question du maintien de la règle de la désignation automatique du bourgmestre.

L’approche selon laquelle l’exécutif, c’est-à-dire le collège dans son ensemble, serait désigné par le conseil communal, pouvoir législatif local, nous semblerait plus pertinente.
Elle permettrait de mieux concilier le choix des électeurs et la cohérence du projet politique communal, tout en renforçant le rôle de contrôle de l’exécutif joué par le conseil communal.

La rupture du pacte de majorité

Outre la question de la désignation du bourgmestre, la composition du collège communal dans son ensemble connaît elle aussi une certaine dualité en termes de responsabilité politique.

Le Code prévoit en effet désormais l’hypothèse d’une rupture du pacte de majorité en cas de démission de tous les membres du collège communal. En cela, il semble consacrer le caractère collectif de la responsabilité de l’équipe exécutive.

Par contre, il considère systématiquement la démission isolée d’un ou plusieurs membres du collège sous un angle individuel.

Ne faudrait-il pas plutôt considérer que la défection de tous les échevins (ou du seul échevin) d'un groupe politique au sein du collège, puisse s’analyser comme une rupture de pacte de majorité?

Il convient toutefois de rappeler que la bonne gestion d’une commune ne peut se départir du respect du principe de continuité du service public.
La composition et le fonctionnement du collège ne peuvent donc se concevoir dans une situation de "constante inconstance", si vous me passez l’expression.
Pour cette raison, la rupture d'un pacte de majorité, à l'initiative d'une partie seulement des groupes politiques partenaires, et sa renégociation nous semblent mériter d’être encadrées de garde-fous: nous pensons à l'appui de la majorité du groupe politique dont les démissionnaires sont issus.

Le cumul des mandats

La question est posée des limites portées à l’exercice de mandats politiques et de leur contrôle, en lien avec - bien malheureusement pour notre démocratie locale - le scandale des dérapages exceptionnels d'une poignée de mandataires et le climat ambiant de défiance qu'ils ont générés. Mais, il faut se ressaisir.

Oui, les mandataires locaux, dont la rémunération est à présent plafonnée à une fois et demie l'indemnité parlementaire, peuvent cumuler un certain nombre de mandats, et notamment maximum trois mandats exécutifs dans les intercommunales. Est-ce là une pratique généralement douteuse ou un engagement, légitime et nécessaire, du mandataire local en faveur de ses administrés?

Les communes doivent se regrouper dans des structures supralocales pour offrir au meilleur coût des services performants à la population en matière de déchets, d’eau, de logement, d’énergie, etc.
Ce sont là des services vitaux pour la population, stratégiques pour les collectivités et les entreprises, qui nécessitent un encadrement à la fois rompu à l’exercice de fonctions exécutives et conscient des intérêts, des besoins des habitants de l’ensemble des communes concernées.

N’est-ce pas la mission du mandataire communal que d’assurer la représentation de ces intérêts et d’y mettre toute son expérience de décideur?

Cette expérience du décideur local est par ailleurs également reconnue au niveau des parlements, où la présence d'élus locaux permet d'éclairer l'élaboration législative par l'expérience de terrain de ceux qui sont au quotidien aux prises avec les problèmes des citoyens et de la mise en œuvre concrète des décisions supérieures.

Aussi, il nous semble qu’il convient de rendre à la mission du mandataire communal toute sa substance, en ne bridant pas à outrance l’engagement des élus dans de telles fonctions et en en restaurant la juste compréhension auprès du public.

Une solution pour y parvenir serait de limiter la portée de la déclaration des mandats à ceux qui sont rémunérés, et d’éviter ainsi toute confusion entre l’exercice d’une responsabilité au profit de la population, et l'obtention d’un revenu supplémentaire.

Par ailleurs, il nous semble essentiel de rationaliser et de simplifier les règles et procédures qui touchent à l’exercice de mandats et de leur contrôle, tant au niveau régional, impliquant le Code de démocratie locale et de la décentralisation, le décret sur les intercommunales et le Code du logement, qu’en concertation avec le niveau fédéral.

Démocratie et intervention du Gouvernement

Pour terminer cette analyse des modifications apportées au Code depuis sa régionalisation et des opportunités de l’optimiser, nous relèverons encore, tant en ce qui concerne la rupture du pacte de majorité que le contrôle exercé sur les mandataires, le rôle conféré au Gouvernement wallon et le poids donné à une autorité politique par rapport aux institutions locales issues des choix démocratiques posés par les citoyens au suffrage universel.

Il nous semble en effet qu’il devrait appartenir avant tout au conseil communal de décider de la nécessité de convoquer de nouvelles élections lorsque le remplacement d’un pacte de majorité rompu tarde à se faire jour.

Dans le même esprit, il nous semble également que le contrôle des mandats exercés et de l’obligation de les déclarer devrait s’inscrire dans le contexte d’une institution indépendante du Gouvernement.
Plus encore, il nous semble qu’en tout état de cause il ne peut appartenir au Gouvernement de décider de la déchéance d’un mandat originaire que l’élu local tient directement du choix démocratique des citoyens par l’exercice du suffrage universel.

La bonne gouvernance

Jusqu'à présent, la rénovation des règles du droit communal a porté sur les organes communaux. Or, pour permettre aux communes de répondre de manière plus transparente et plus performante aux attentes des citoyens, nous devons aussi faire évoluer le cadre de gouvernance politique et managériale. Le Ministre Courard en a posé les jalons en initiant, d'une part, une démarche de contrat d'avenir local et en introduisant, d'autre part, le concept de contrôle interne.

Si la bonne gouvernance ne se décrète pas, elle a toutefois ses processus et ses outils; il faut donc que quelques dispositions-cadres en autorisent ou en favorisent la mise en oeuvre.

Que l'on nous comprenne bien, nous sommes demandeurs uniquement d'un cadre permettant la mise en œuvre d'une gouvernance performante: plan stratégique, contrat d'objectifs avec l'administration, équipe de direction, délégation, responsabilité, contrôle interne, évaluation et reddition des comptes. Il s'agit donc bien de ne fixer que des règles minimales afin d'assurer un concept commun. Pour le reste, il appartiendra à chaque autorité locale d'organiser 'sur mesure' la gestion des intérêts de la collectivité en fonction de ses besoins et caractéristiques propres.

Toute tentative de régir de manière uniforme et par le menu la gestion communale entraînerait immanquablement lourdeurs administratives et surcroît de bureaucratie, ce qui serait totalement contre-productif et serait donc un réel non-sens lorsque l'on vise l'amélioration des performances.

La gouvernance publique suppose d'abord que le pouvoir politique se fixe des objectifs.
Qu'on l'appelle Programme de politique générale ou, demain, le Contrat d'avenir local, cet instrument stratégique qui développe une vision pluriannuelle de la gestion locale, est la base d'une 'gestion par objectifs' de la commune. La gouvernance transformera les projets politiques en objectifs opérationnels auxquels sont associées des actions à entreprendre, des financements à assurer, des synergies à réaliser, des délais à tenir et des critères d'évaluation des résultats.

Pareil outil de gestion pluriannuelle est par excellence un outil de démocratie, car il relie conseil communal et collège: le conseil communal a ainsi en main l'outil opérationnel pour effectuer, à l'heure de l'examen du compte, sa mission de contrôle de la gestion du collège.

Tout aussi essentiel, le contrat d'avenir permet de renforcer le lien entre politique et administration. En effet, la collaboration de l'administration communale est indispensable et l'administration devra, au travers d'un contrat d'objectifs, pouvoir s'exprimer par rapport aux attentes du politique et préciser la part active qu'elle va prendre pour leur réalisation et sous quelle forme.

Ce contrat de gestion interne entre l'autorité et l'administration opère la liaison entre les projets politiques et l'organigramme administratif en attachant des services déterminés à la mise en œuvre de chaque politique. Il fixe les voies et moyens humains, financiers ou organisationnels qui apparaissent nécessaires pour chaque projet et, ayant fixé des objectifs concrets en rapport avec des projets politiques, il définit les indicateurs d'évaluation au niveau du management.
Autrement dit, pour que le programme de politique générale n'en reste pas à la simple proposition d'objectifs évanescents, sa mise en œuvre doit être accompagnée d'objectifs opérationnels pour l'administration. Une telle évolution suppose évidemment que l'approche strictement hiérarchique du droit administratif soit complétée d'une approche plus managériale.

Telle est ainsi l'approche du décret communal flamand qui met en place, pour exécuter la 'note d'accord' qui décline le 'plan pluriannuel', une 'équipe de management' présidée par le secrétaire et composée au minimum du secrétaire et du receveur.

Dans la foulée, le décret communal flamand prévoit que le collège peut accorder de larges délégations au secrétaire communal - aussi bien en matière de gestion journalière, de gestion du personnel (recrutement et sanctions disciplinaires), qu'en matière de gestion financière et budgétaire; larges pouvoirs que le secrétaire pourra lui-même déléguer.

A relever également que cette équipe de management élabore les procédures relatives au contrôle interne, qui seront arrêtées par le conseil communal. Ces procédures sont destinées à procurer une sécurité raisonnable en ce qui concerne la réalisation des objectifs, l'information financière et de gestion, l'utilisation efficiente des ressources, la protection de l'actif, le respect de la légalité et la prévention de la fraude.

L'amélioration des performances des administrations locales passe aussi par le développement de synergies entre pouvoirs locaux. En particulier, commune et CPAS devraient être invités à conclure des accords de gestion concernant un usage commun de certains de leurs services: marchés publics, service du personnel, service informatique et télécommunications, services techniques, etc.

Délégation, responsabilité, reddition des comptes et évaluation des résultats sont des éléments essentiels de la modernisation de la gestion locale. Cette amélioration passera par les décideurs locaux, mais aussi par l'ensemble des ressources humaines de la commune, et impactera immanquablement leur sélection sur base des compétences, leur formation et donc leur motivation.

Approfondissement de la démocratie locale et amélioration de la gestion sont deux pôles indissociables pour apporter une réponse globale aux défis qui se présentent à nos villes et communes.

Telle est notre mission commune en ce début du IIIe millénaire, car s'il faut penser globalement, il faut agir localement.

Articles connexes
Code de la démocratie locale et de la décentralisation : première évaluation
Evaluation du CDLD et démocratie participative: l’Union rend un avis au Ministre
Les décrets du 8 décembre 2005 modifiant le Code wallon de la démocratie locale - les provinces
Réforme du droit communal: le nouveau paysage institutionnel et éthique wallon
Réforme du Code de la démocratie locale et de la décentralisation: l'Union informe ses membres en primeur
De la loi communale au Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation

Facebook Twitter Google Plus Linkedin
 
Ce document, imprimé le 15-11-2018, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
Les textes, illustrations, données, bases de données, logiciels, noms, appellations commerciales et noms de domaines, marques et logos sont protégés par des droits de propriété intellectuelles.
Plus d'informations à l'adresse www.uvcw.be/plan-du-site/disclaimer.cfm
© Union des Villes et Communes de Wallonie asbl
Contact  | Liens utiles  |  Données personnelles & cookies  |     ©   2018 Union des Villes et Communes de Wallonie asbl