Le nouveau visage de la tutelle ordinaire en Région wallonne

Sylvie Bollen - Février 2008
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L'auteur

Sylvie Bollen Sylvie Bollen

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

C'est dans la deuxième édition du Moniteur belge du 21 décembre 2007 [1] qu'a été publié le décret du 22 novembre 2007, modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation.

Il s'agit, bien sûr, du décret portant réforme de la tutelle ordinaire en Région wallonne, qui est entré en vigueur le 20 janvier 2008 [2].

Le présent article n'a pas vocation à l'exhaustivité; il s'agit d'un premier commentaire sur les modifications majeures apportées en la matière par ce décret.

RETROACTES

L'on se souviendra que le décret du 1er avril 1999 avait instauré, pour la tutelle générale d'annulation, le principe de l'établissement d'une liste d'actes appelables sur lesquels le contrôle s'exercerait. Cette liste n'ayant jamais été établie, la tutelle générale d'annulation ne s'effectuait quasiment pas, sous réserve des dossiers instruits suite aux recours d'un membre du conseil communal ou d'un citoyen.

En ce qui concerne la tutelle spéciale d'approbation, celle-ci s'exerçait sur une série d'actes. Certains d'entre eux, considérés comme plus sensibles, pouvaient se voir opposer un refus d'approbation pour cause d'illégalité ou de contrariété à l'intérêt général ou régional (les autres actes ne pouvant être improuvés que pour cause d'illégalité).
Un droit d'évocation était également ouvert au Gouvernement wallon lui permettant, s'il en manifestait la volonté, de statuer définitivement sur le dossier.

C'est donc principalement le mécanisme de la tutelle générale d'annulation qui constituait"(…) incontestablement (…) un mécanisme incomplet, (…) n'assurait pas au Ministre de tutelle une visibilité suffisante. Certains actes importants tels que les marchés publics, les subsides ou les rémunérations et avantages en nature des mandataires devraient être contrôlés systématiquement. (…)" [3].

C'est à ces lacunes que le décret étudié ici a tenté d'apporter des solutions.

ANALYSE DU DECRET

Champ d'application quant aux personnes

Sont désormais expressément visées par l'article L1311-1 CDLD, notamment [4]:
- les communes de la Région wallonne, à l'exception des communes de la Région de langue allemande et la Ville de Comines-Warneton;
- les intercommunales et les associations de projet dont le ressort ne dépasse pas les limites de la Région wallonne;
- les zones de police unicommunales et pluricommunales en Région wallonne à l'exception de la zone de police constituée de la Ville de Comines-Warneton [5];
- les régies communales autonomes.

On relèvera notamment l'extension du contrôle de tutelle aux décisions des associations de projet ainsi qu'à celles des régies communales autonomes.

Par ailleurs, pour permettre à la Région d'avoir une vision d'ensemble sur les entités paralocales communales, la compétence de contrôle sur certaines décisions communales a été transférée du collège provincial au Gouvernement wallon.

Sont notamment soumises au contrôle du Gouvernement:
- la décision de création d'une régie communale,
- la prise de participation dans des associations ou des sociétés de droit privé ou de droit public, …

Les mécanismes de tutelle

Dans leur principe, les deux mécanismes de tutelle existant sous l'empire du décret du 1er avril 1999 restent identiques. Il s'agit de la tutelle générale d'annulation et de la tutelle spéciale d'approbation.

La tutelle générale d'annulation

Les actes visés

Sont soumis à tutelle d'annulation tous les actes autres que ceux soumis à tutelle spéciale d'approbation.

L'annulation peut avoir lieu pour cause de violation de la loi ou lésion de l'intérêt général (la notion d'intérêt régional est supprimée des textes).

Pour certains actes particuliers, les autorités communales sont tenues de les transmettre au Gouvernement wallon, accompagnés de leurs pièces justificatives, dans les 15 jours de leur adoption, lesdits actes ne pouvant être mis à exécution avant d'avoir été ainsi transmis.

Il s'agit des actes suivants:
1° le règlement d’ordre intérieur du conseil communal, ainsi que ses modifications;
2° l’octroi d’une rémunération, d’un jeton de présence ou d’un avantage de toute nature aux membres du conseil et du collège communal;
3° l’octroi de rémunérations ou d’avantages de toute nature accordés aux membres du personnel des secrétariats des membres des collèges communaux;
4° a.  le choix du mode de passation et l’attribution des marchés publics de travaux, de fournitures et de services d’un montant excédant ceux repris au tableau ci-dessous;
4° b. l’avenant apporté à ces marchés de travaux, de fournitures et de services qui porte au minimum sur 10 % du montant initial du marché;
4° c. l’avenant apporté à ces marchés de travaux, de fournitures et de services dont le montant cumulé aux montants des avenants successifs atteint au minimum 10 % du montant initial du marché;

 

Adjudication publique/appel d’offres général

HTVA

Adjudication restreinte/appel d’offres restreint/procédure négociée avec publicité

Procédure négociée sans publicité

 

Travaux

 

250.000 euros

 

125.000 euros

 

62.000 euros

 

Fournitures et services

 

200.000 euros

 

62.000 euros

 

31.000 euros

5° les subventions [6] au sens de l’article L3331-2 du présent code ayant pour effet d’accorder au même bénéficiaire un avantage d’une valeur supérieure à 2.500 euros indexés au 1er février de chaque année sur base de l’indice santé du mois de janvier de l’année en cours rapporté à l’indice santé du mois de janvier 2008 au cours du même exercice budgétaire, à moins qu’elles ne soient accordées en vertu des dispositions d’une loi ou d’un décret;
6° les garanties d’emprunts;
7° les taxes additionnelles à l’impôt des personnes physiques et les centimes additionnels au précompte immobilier. Seuls ces deux types de taxes ont glissé de la tutelle spéciale d'approbation à la tutelle générale d'annulation avec transmission obligatoire, afin de permettre une mise en œuvre plus rapide de ces règlements.

Nombreux actes des intercommunales sont également visés, dont notamment:
- le plan stratégique;
- les marchés publics (idem communes);
- les subventions (idem communes).

Concernant les régies communales autonomes notamment, ce sont les actes portant sur les objets suivants qui doivent ainsi être communiqués au Gouvernement:
1° la composition physique des organes de gestion;
2° la désignation des membres du collège des commissaires et/ou du réviseur membre de l'Institut des réviseurs d'entreprises;
3° l'octroi d'une rémunération, d'un jeton de présence ou d'un avantage de toute nature aux membres des organes de gestion.

Les délais

Le Gouvernement wallon est tenu de prendre sa décision dans les 30 jours de la réception de l'acte et de ses pièces justificatives, mais il peut proroger ce délai d'une durée maximale égale à sa moitié (soit 45 jours). La décision n'est plus susceptible d'annulation si le Gouvernement n'a pas notifié sa décision dans ce délai.

Outre ces actes obligatoirement transmissibles, le Gouvernement conserve la faculté d'appeler un acte à propos duquel il aurait reçu plainte, par exemple.

Le mécanisme ainsi mis en place laisse demeurer certains doutes et incertitudes, que notre association n'avait pas manqué de relayer auprès du Ministre des Pouvoirs locaux dès l'adoption du projet de texte [7].

En effet, notamment, le texte ne semble pas aller dans le sens de la simplification administrative. Il instaure un mécanisme de transmission obligatoire d'actes accompagnés de leurs pièces justificatives, se bornant à préciser qu'il s'agit "(…) notamment (…) dossier qui a été soumis aux membres de l'organe qui a adopté la décision ou à l'organe lui-même" [8].

Cette transmission complète est importante, notamment puisque l'acte ne devient exécutoire qu'à dater de ce transmis [9].

L'on pouvait donc craindre à tout le moins une certaine insécurité si la transmission d'un dossier aux autorités de tutelle devait s'avérer incomplète.

Face à ces critiques, le Ministre des Pouvoirs locaux s'est engagé à établir une circulaire pour cerner au mieux les pièces à joindre par type de dossier.

Par ailleurs, concernant les intercommunales, sont visées notamment par le mécanisme de tutelle d'annulation avec transmission obligatoire, la désignation des membres du collège des contrôleurs aux comptes et la composition physique des organes de gestion.

La première catégorie de ces actes était précédemment soumise à tutelle d'approbation, mais le législateur a préféré les faire basculer en tutelle d'annulation, afin de conférer plus de sécurité juridique aux actes posés par ces organes sans attendre l'approbation de leur composition.

Il est vrai que la tutelle spéciale d'approbation pouvait poser problème au moment du renouvellement complet des organes (en principe l'organe de gestion nouvellement composé ne pouvait prendre aucune décision aussi longtemps que sa composition n'avait pas été validée par les autorités de tutelle, ce qui posait le problème d'éventuelles décisions urgentes à prendre durant ce délai d'approbation).

Mais, sous le régime de tutelle d'annulation, ne peut-on craindre que l'autorité de tutelle en vienne à annuler la composition d'un organe de gestion après que celui-ci ait pris des décisions qui seraient ainsi invalidées?

La tutelle spéciale d'approbation

Cinq types d'actes communaux demeurent soumis à la tutelle spéciale d'approbation du collège provincial:
1° le budget communal, le budget des régies communales, les modifications budgétaires et les transferts de crédits de dépenses;
2° les dispositions générales en matière de personnel occupé au sein de l'administration à l'exception des dispositions touchant au personnel enseignant subventionné et au régime de pension des agents de la commune;
3° les règlements relatifs aux redevances et aux taxes communales à l'exception des taxes additionnelles à l'impôt des personnes physiques et des centimes au précompte immobilier;
4° le rééchelonnement des emprunts souscrits;
5° les comptes annuels de la commune et des régies communales.

Les quatre premiers types d'actes peuvent se voir opposer un refus d'approbation pour violation de la loi ou lésion de l'intérêt général; le cinquième uniquement pour violation de la loi.

On relèvera notamment le fait que les redevances communales sont désormais expressément visées et le basculement - déjà évoqué plus haut - des taxes additionnelles en tutelle générale d'annulation avec transmission obligatoire.

La procédure reste identique à celle connue sous l'empire du décret du 1er avril 1999, le collège provincial étant tenu de prendre sa décision dans un délai de 30 jours, prorogeable de moitié, délai porté à 40 jours (également prorogeable de moitié) pour l'approbation des comptes annuels.

Le droit d'évocation du Gouvernement wallon se maintient (pour les trois premiers types d'actes).

Sont par ailleurs soumis à la tutelle d'approbation du Gouvernement wallon - pour assurer une vue d'ensemble sur les réalités paralocales - les actes suivants:
1° les actes des autorités communales ayant pour objet la création et la prise de participation dans les intercommunales, les régies communales autonomes et les associations de projet;
2° les actes des autorités communales ayant pour objet la mise en régie communale, la délégation de gestion à une intercommunale, association de projet, régie communale autonome, à toute autre association ou société de droit public ou de droit privé ou à une personne physique;
3° les actes des autorités communales ayant pour objet la création et la prise de participation à une association ou société de droit public ou de droit privé, autre qu’intercommunale ou association de projet, susceptible d’engager les finances communales;
4° les actes des autorités communales ayant pour objet l’adoption des statuts et des modifications de ceux-ci, des régies communales autonomes et des associations de projet;
5° les actes des organes des intercommunales ayant pour objet l’adoption de leurs statuts et des modifications de ceux-ci.

ENTREE EN VIGUEUR ET DISPOSITION TRANSITOIRE

Ainsi que nous l'avons évoqué en début de cette analyse, l'article 22 du décret stipule qu'il entre en vigueur le trentième jour qui suit sa publication au Moniteur belge [10], le texte précisant [11] que "les délibérations, résolutions, décisions et actes pris par les communes, provinces, intercommunales, régies communales et provinciales autonomes et les associations de projet avant l'entrée en vigueur du présent décret restent soumis aux dispositions légales qui étaient en vigueur en la matière avant l’entrée en vigueur du présent décret".

CONCLUSION

Les nouvelles dispositions en matière de tutelle ordinaire en Région wallonne ont donc commencé à s'appliquer aux actes des pouvoirs locaux.

Il fait peu de doute que ce texte risque de provoquer quelques charges administratives supplémentaires, de susciter questionnements et interrogations.  Nous y reviendrons.

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  1. [Remonter] Pp. 64993 à 64995
  2. [Remonter] Cf. art. 22 du décr. 22.11.2007, qui précise que "le présent décret entre en vigueur le trentième jour qui suit sa publication au Moniteur belge".
  3. [Remonter] Cf. site internet du Ministre des Pouvoirs locaux, communiqué du 22.11.2007, "Le décret de Philippe Courard renforçant la tutelle sur les Pouvoirs locaux voté au Parlement wallon".
  4. [Remonter] Nous n'abordons pas ici le cas des provinces, également visées par ces textes.
  5. [Remonter] Relevons que la tutelle de la Région sur les zones de police n'a pas été modifiée par ce décret.
  6. [Remonter] Cet article vise notamment les subventions aux asbl.
  7. [Remonter] Cf. site internet de l'UVCW, actualité du 5.6.2007, "Réforme de la tutelle ordinaire en Région wallonne: l'Union déplore l'adoption d'un nouveau texte". Notre association  avait d'ailleurs proposé à cette occasion un mécanisme alternatif de transmission, pour permettre un véritable contrôle effectif d'actes considérés comme plus sensibles. Cette solution n'a pas été retenue.
  8. [Remonter] Cf. décr. 22.11.2007, art. 2.
  9. [Remonter] Cf. décr. 22.11.2007, art. 9.
  10. [Remonter] Publication qui a eu lieu le 21.12.2007, portant ainsi la date d'entrée en vigueur du texte au 20.1.2008.
  11. [Remonter] En son art. 21.
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