La responsabilité civile des communes et de leurs agents

Sylvie Bollen - Janvier 1998
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L'auteur

Sylvie Bollen Sylvie Bollen

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Les communes sont compétentes dans de nombreux domaines. Outre la compétence évoquée
par l'article 135 de la nouvelle loi communale, de plus en plus de réglementations diverses imposent de nouvelles attributions aux pouvoirs locaux.

A nouvelles tâches, nouvelles responsabilités ...

Il paraît donc intéressant de rappeler les principes gouvernant la responsabilité civile des communes: l'on pourrait ainsi s'atteler à un travail de longue haleine, compte tenu, notamment, des nombreux ouvrages et articles déjà parus sur le sujet; nous nous bornerons - quant à nous - à un bref rappel des grandes lignes de la seule responsabilité civile [1] des pouvoirs locaux.


I. HISTORIQUE 

A. QUANT A LA MISE EN CAUSE DES COMMUNES

Si l'article 144 de la Constitution - lequel stipule que "Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux" - attribue compétence exclusive aux cours et tribunaux pour connaître du contentieux de la responsabilité civile (notamment), force est toutefois de constater que, pendant longtemps, les juridictions de l'ordre judiciaire ont répugné à connaître d'actions impliquant les pouvoirs publics, au nom du principe de la séparation des pouvoirs.

La tendance inverse s'amorça toutefois dès 1920: dans un arrêt rendu le 5 novembre 1920 (arrêt "Ville de Bruges c/ Société la Flandria"), la Cour de Cassation estima en effet que "... les gouvernants ne peuvent rien que ce qu'ils sont chargés de faire et sont, comme les gouvernés, soumis à la loi; qu'ils sont limités dans leur activité par les lois et notamment par celles qui organisent les droits civils et que, s'ils lèsent l'un de ces droits, le pouvoir judiciaire peut déclarer que leur acte a été accompli sans pouvoir, qu'il est donc illégal et constitutif de faute et accorder la réparation du préjudice ainsi causé, ...;

De tout quoi il suit qu'au cas où l'arbre dont question eût appartenu au domaine public de la ville de Bruges, cette circonstance ne serait pas élisive de la responsabilité civile de celle-ci ..." [2].

Depuis, les cas de jurisprudence impliquant la mise en cause des pouvoirs publics, et des communes notamment, se sont multipliés.

B. QUANT A LA DISTINCTION ORGANE / PREPOSE

Cette distinction - consacrée par la Cour de Cassation dès 1840 [3] - était, à l'origine, fondée sur la nature de la mission confiée à l'agent:
- si la mission pouvait être confiée conventionnellement à l'agent, celui-ci était considéré comme préposé,
- si la mission ne pouvait être détachée de la personne publique, l'agent ne faisant qu'exprimer la volonté de la personne collective, il était considéré comme organe.

En fait, cette différenciation était liée à la distinction opérée alors entre les actes de gestion, que les cours et tribunaux acceptaient de connaître, et les actes de souveraineté pour lesquels les juridictions se déclaraient incompétentes, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs.

Depuis, si la distinction entre les actes de gestion et les actes de souveraineté a été abandonnée par la jurisprudence, il n'en demeure pas moins que la distinction "organe"/"préposé" persiste, quant à elle, même si les critères de dissociation ont évolué (comme nous le verrons plus loin).


II. LA RESPONSABILITE DE LA COMMUNE 

A. INTRODUCTION

Il peut sembler difficile de concilier la réalité concrète d'une personne ayant subi un dommage (matériel, moral) et sa nécessaire réparation avec la notion - abstraite - de pouvoir public.

En effet, ces pouvoirs sont des concepts, qui "... demeureraient en sommeil, ..., à défaut de personnes physiques chargées de les exercer. ... des administrations, des services publics sont institués; ils sont investis de compétences, de moyens d'action. Des personnes physiques devront ensuite être désignées pour exercer ces pouvoirs, ces compétences, ces moyens d'action. ..." [4].

Il est donc évident que les pouvoirs - même s'ils disposent d'une personnalité propre (ex: ils ont un patrimoine) - doivent être exercés par des personnes physiques, lesquelles sont habilitées à agir, sont investies d'une mission.

B. LES PERSONNES PHYSIQUES: ORGANES / PREPOSES

Depuis un arrêt prononcé par la Cour de Cassation le 27 mai 1963 [5], il est admis que "... sont des organes de l'Etat ceux qui, en vertu de la loi ou des décisions prises ou des délégations données dans le cadre de la loi, disposent d'une parcelle, si minime soit-elle, de la puissance publique exercée par lui ou qui ont le pouvoir de l'engager vis-à-vis des tiers.".

La nature contractuelle ou statutaire de l'engagement de l'agent n'est donc plus déterminante pour lui conférer la qualité d'organe.

C'est ainsi que sont toujours considérés comme organes communaux, notamment les fonctionnaires communaux, le bourgmestre, le secrétaire communal, le commissaire de police, ...

Cette distinction, entre organes et préposés, qui peut paraître parfois difficile à établir, un peu floue, n'est pas sans conséquence pratique en matière de responsabilité civile notamment, ainsi que nous allons le voir.


C. RESPONSABILITE DIFFERENCIEE SUIVANT QU'IL S'AGIT DU FAIT D'UN ORGANE OU DU FAIT D'UN PREPOSE

Il est constant que les organes engagent directement la responsabilité de la commune, en vertu de l'article 1382 du Code civil, tandis que les préposés ne l'engagent qu'indirectement, sur base de la responsabilité des maîtres et commettants, érigée par l'article 1384, alinéa 3, du Code civil.

1. La responsabilité directe du fait de l'organe

a. Mise en cause de l'organe? de la commune? de la commune et de l'organe?

Conséquence logique de ce que l'organe est le représentant direct de la commune (d'aucuns parlent de son "incarnation" [6]), la faute de l'organe est la faute de la commune qu'il représente, pour autant que l'agent ait bien agi en qualité d'organe.

C'est la théorie de l'organe [7], dont les exigences quant aux principes ont été adoucies par l'apparence de fonctionnalité, notamment: l'organe pourra, par son fait, entraîner la responsabilité du pouvoir public "... lorsqu'il agit dans les limites de ses attributions légales, ou qu'il doit être tenu comme agissant dans les limites de celles-ci par tout homme raisonnable et prudent ..." [8].

Si la théorie de l'organe est encore parfois envisagée dans une conception maximaliste d'absorption, laquelle implique que "... lorsqu'une personne physique agit en tant qu'organe de l'Etat, elle peut engager la responsabilité directe de celui-ci sur base de l'article 1382 du Code civil, mais dans ce cas à l'exclusion de sa propre responsabilité ..." [1], force est néanmoins de constater que les juridictions, en ce compris la Cour de Cassation, admettent de plus en plus le principe de la coexistence de la responsabilité civile de la commune et de la responsabilité civile personnelle de l'agent ayant agi dans l'exercice de ses fonctions, tous deux étant alors condamnés in solidum à réparer le dommage causé au tiers.

Cette coexistence des responsabilités, tant de la commune que de l'agent, n'est toutefois pas indispensable (l'on pourrait en effet considérer que pour qu'il puisse y avoir responsabilité dans le chef de la commune, il faut qu'il y ait d'abord et avant tout faute et responsabilité dans le chef de l'agent), puisque la Cour de Cassation a admis a plusieurs reprises une dissociation entre la responsabilité propre de l'administration et la responsabilité de ses organes, estimant que l'absence de mise en cause de la responsabilité de ces derniers n'impliquait pas obligatoirement exonération de la responsabilité dans le chef de la première (cf. en ce sens Cass., 19.12.1980, R.C.J.B., 1984, et Cass., 19.12.1991, Pas., 1992, I, 316 - à comparer: la notion de "faute de service" consacrée par la doctrine française: la faute procède du mauvais fonctionnement de l'administration, et le service en supportera la charge, sans qu'il soit nécessaire d'individualiser, d'identifier l'agent qui a agi).

Dans les faits, l'on peut constater qu'assez fréquemment, seules des communes sont mises à la cause devant les juridictions civiles (chances de solvabilité, ...).

b. Faute prise en considération?

Force est de constater que la responsabilité directe de la commune du fait de l'organe est lourde, puisque la faute la plus légère accomplie dans l'exercice de ses fonctions (exigence adoucie, rappelons-le, par l'apparence de fonctionnalité) engagera la responsabilité de la commune, cette solution découlant tant de la théorie de l'organe que de l'application de l'article 1382 du Code civil.

Compte tenu de ce champ d'application étendu, l'on pourrait se demander si une faute particulièrement grave commise par l'agent ne pourrait permettre d'exonérer systématiquement la commune de sa responsabilité directe; en fait, la jurisprudence s'est prononcée en sens divers: tantôt, la responsabilité du pouvoir public a été exclue, eu égard à l'abus ou au détournement de pouvoir commis par l'agent [10]; tantôt l'abus de pouvoir d'un organe est resté couvert par la responsabilité de la commune, au motif qu'il existait une apparence de fonctionnalité à l'égard de tous les tiers [11].

Autre question à soulever dans ce contexte: si l'on admet la coexistence de la responsabilité de la commune et de la responsabilité directe de l'agent, et que la faute légère de celui-ci agissant en tant qu'organe suffit à engager la responsabilité de la commune, cette même faute suffira-t-elle à engager la responsabilité personnelle de l'agent?

Une certaine jurisprudence a tenté d'écarter la responsabilité personnelle de l'agent en cas de faute légère, de telles décisions étant basées sur le fait que ces fonctionnaires agissaient pour le bien commun, et non pour leur profit personnel, ne disposant pas toujours des moyens les plus adaptés, devant souvent agir dans l'urgence, ...

Néanmoins, les cours et tribunaux refusent cette dérogation au droit commun, justifiée par l'équité, et retiennent à charge de l'agent lui-même sa faute la plus légère, sous le seul tempérament que celle-ci s'appréciera in concreto, c'est-à-dire par référence au fonctionnaire normalement prudent et avisé placé dans les mêmes circonstances.

A noter enfin que l'administration - quelle que soit sa position (condamnation seule, in solidum avec son agent, ...) - dispose toujours à l'encontre de son organe d'une action (type action récursoire).

Il ressort toutefois des études consacrées au sujet [12] que ce genre de mesure n'est utilisé que de manière exceptionnelle par les administrations: en pratique, seules des fautes particulièrement lourdes amènent les pouvoirs publics à réclamer réparation à leurs agents.

c. Responsabilité indirecte du fait du préposé

Pour rappel, les préposés étant ceux qui ne disposent d'aucune parcelle généralement quelconque de la puissance publique (définition a contrario de l'organe), leur comportement n'entraîne la responsabilité civile de la commune qu'en vertu de l'article 1384, alinéa 3, du Code civil: cette responsabilité est mise en cause dès que l'acte fautif a été commis pendant le service et qu'il est, même de manière indirecte, en relation avec ses fonctions; seuls des abus de nature particulièrement graves seront donc de nature à rompre le lien entre le préposé et l'autorité publique [13].

Quant à la responsabilité personnelle de l'agent engagé sous les liens d'un contrat de travail, l'article 18 de la loi du 3 juillet 1978 sur le contrat de travail lui assure une large protection, puisqu'il n'aura à répondre que de son dol, de sa faute lourde, ou de sa faute légère à condition que celle-ci présente dans son chef un caractère habituel plutôt qu'accidentel (cette protection jouant d'ailleurs tant à l'égard de la victime que de la commune qui voudrait intenter une action récursoire à l'égard de son employé ou ouvrier).

Il existe là, à n'en pas douter, une lourde disproportion entre les agents engagés sous les liens d'un contrat de travail et les autres, cette inégalité ayant d'ailleurs été reconnue par la Cour d'Arbitrage, dans un arrêt rendu le 18 décembre 1996: aux termes de cet arrêt, la Cour d'Arbitrage a affirmé la violation des principes d'égalité et de non-discrimination par le fait même de la coexistence des articles 1382 et suivants du Code civil et de l'article 18 de la loi du 3 juillet 1978 [14].

Il conviendrait donc qu'une solution législative intervienne rapidement, de manière à assimiler les fonctionnaires aux employés et ouvriers.

A noter enfin que certaines législations particulières ont déjà abouti à considérer - quant à leur responsabilité - certains fonctionnaires comme des préposés à l'égard de la commune (cf. notamment L. 5.8.1992, art. 47, sur la fonction de police).


III. CONCLUSIONS

Le rappel des principes évoqués ci-dessus nous a montré, une fois encore, combien la responsabilité des communes est lourde.

Par ailleurs, la différence existant entre la mise en cause des agents statutaires et des organes avec celle des agents sous contrat de travail semble susceptible de générer des attitudes prudentes, timorées, voire des tendances à l'immobilisme.

L'on pourrait, en effet, comprendre que les organes - détenteurs d'une parcelle de la puissance publique - deviennent réticents à exercer celle-ci, dès que leur faute légère, même appréciée concrètement, risque d'entraîner la mise en cause de leur responsabilité personnelle?

Ce danger ne serait-il pas, en outre, susceptible de s'accroître au fil du temps, compte tenu des multiples législations et réglementations nouvelles qui ne cessent de s'appliquer aux communes?

Le droit - incontestable - des victimes d'un dommage à obtenir réparation de leur préjudice doit-il devenir le pendant inéluctable d'un risque d'inertie des services publics?

Des inégalités ont été mises à jour (cf. arrêt de la Cour d'Arbitrage du 18.12.1996), des solutions partielles, jurisprudentielles et législatives trouvées.

Une solution d'ensemble pourra-t-elle se dégager?

L'avenir nous l'apprendra.


BIBLIOGRAPHIE SOMMAIRE

  • Counasse D., La couverture d'assurance offerte par la Smap en matière de responsabilité des mandataires communaux, Conférence des Pouvoirs Locaux, Nivelles, 31.5.1997;
  • Dressen C., Durviaux A.-L, Lewalle P., La responsabilité délictuelle des communes, Droit communal 94/4-5, pp. 274 et suivantes;
  • Fagnart J.-L., Froidure B., Les communes dans la tourmente de la responsabilité civile, Droit communal, 94/4-5, pp. 301 et suivantes;
  • Bourgaux A.-E., La responsabilité personnelle civile et pénale des bourgmestres, Mouv. com. 2/1997, pp. 76 et suivantes;
  • Jassogne C., La responsabilité des fonctionnaires et des pouvoirs publics - Essai de synthèse, Rev. Rég. Dr., 1991, pp. 469 et suivantes;
  • Lewalle P., La responsabilité délictuelle de l'administration et la responsabilité personnelle de ses agents: un système?, A.P.T., 1989, pp. 6 et suivantes.

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  1. [remonter] Nous n'évoquerons donc pas la responsabilité pénale des personnes morales de droit public, pas plus que la responsabilité pénale des bourgmestres, échevins, ... A noter toutefois que relativement à la responsabilité pénale des pouvoirs publics, un projet de loi instaurant la responsabilité pénale des personnes morales exclut de son champ d'application notamment l'Etat fédéral, les Régions, les Communautés, les provinces et les communes (l'art. 2 dudit projet stipulant expressément que ces personnes morales de droit public "... ne sont pas considérées comme des personnes morales pour les besoins de la présente loi ...").
  2. [remonter] Cass., 5.11.1920, Pas., I, 193.
  3. [remonter] Cass., 24.4.1840, Pas., I, 375.
  4. [remonter] P. Lewalle, La responsabilité délictuelle de l'administration et la responsabilité de ses agents: un système?, A.P.T., 1989, p. 8.
  5. [remonter] Pas, I, 1034.
  6. [remonter] C. Dressen, A.L. Durviaux, P. Lewalle, La responsabilité délictuelle des communes, Rev. Dr. com., 1994/4-5, p. 277.
  7. [remonter] Cf. e.a. Cass., 31.3.1943, Pas., I, 117.
  8. [remonter] Cass., 29.5.1947, Pas., I, 216.
  9. [remonter] Bruxelles, 19.5.1989, R.G.A.R., 1990, p. 11685.
  10. [remonter] Bruxelles, 21.10.1981, J.T., 1981, p. 758.
  11. [remonter] Cf. en matière fédérale, un arrêt de la Cour d'Appel de Mons, 6.4.1993, non publié, cité par C. Dressen, A.L. Durviaux, P. Lewalle, op. cit., p. 282.
  12. [remonter] Cf. P. Lewalle, op. cit., p. 25 et autres auteurs cités dans cet article.
  13. [remonter] Cf. op. cit., p. 16.
  14. [remonter] Cf. e.a. D. Counasse, La couverture d'assurance offerte par la Smap en matière de responsabilité des mandataires communaux, Conférence des Pouvoirs locaux, Nivelles, 31.5.1997, p. 4.

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