Le décret provincial wallon devance le décret communal

Alain Coenen - Septembre 2004
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L'auteur

Alain Coenen

Secrétaire communal de Beyne-Heusay - Maître de Conférences à l'Université de Liège

Consciente de la nécessité de moderniser son paysage institutionnel, la Région wallonne a récemment ouvert quelques chantiers importants; ils concernent les provinces, les communes, les intercommunales, les communautés de communes, voire le financement des pouvoirs locaux. C’est dans ce cadre qu’un décret du 29 janvier 2004 a jeté les bases d’un futur Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, qui devrait regrouper une série impressionnante de dispositions légales et réglementaires [1].

Le Parlement wallon n’a cependant pas attendu le résultat de la codification pour s’attaquer à la modernisation du fonctionnement des provinces, considéré par d’aucuns comme archaïque, voire opaque. Une commission parlementaire, dite des 27, a ainsi élaboré une note consacrée à la démocratie équilibrée dans laquelle les provinces apparaissent comme des autorités politiques intermédiaires, entre les deux pôles institutionnels de base que seront la Région et les communes.

Des nouveautés significatives ont ainsi été introduites dans le droit provincial, en 2002 puis en 2004. Elles doivent intéresser le municipaliste dans la mesure où certaines d'entre elles – notamment la responsabilité de l'exécutif et l'amélioration de l'information apportée aux conseillers et aux citoyens – pourraient préfigurer une évolution similaire prochaine du droit communal.

Les décrets de 2002 relatifs au partenariat et au financement

Une première série de transformations résulte des décrets du 21 mars 2002, organisant le partenariat et le financement général des provinces wallonnes [2]. Ces décrets ont été prolongés par un arrêté du Gouvernement wallon du 21 mars 2002 [3].

La dynamique du partenariat

a. Dorénavant, le Fonds wallon des provinces est divisé en deux parties. La plus importante – 80 % - reste libre de toute affectation alors que le solde ne sera acquis à la province que dans la mesure où celleci négocie un contrat de partenariat avec la Région. L’objectif du système est clairement mis en avant dans les travaux préparatoires: éliminer les doubles emplois, améliorer la lisibilité de l’action publique et réaliser des économies d’échelle… [4]

b. Les contrats de partenariat ont une durée de trois ans; la mandature provinciale est ainsi couverte par deux contrats. Après un contrat réduit - et en quelque sorte expérimental - en 2003, les entités provinciales viennent d’entamer leur premier triennat complet.

c. Le contrat précise les objectifs assignés aux parties, les délais dans lesquels ils doivent être réalisés, les moyens à mettre en oeuvre et les critères d’évaluation.

d. Le partenariat doit être conclu avant le 31 mars de chaque triennat. A défaut, le Gouvernement wallon peut réduire le subventionnement, à raison d’un neuvième par mois de retard.

e. Les évaluations intermédiaires et finales du partenariat se font chaque année, de manière contradictoire. Le partenariat peut être révisé et, à l’issue des évaluations, le Gouvernement décide, de façon motivée, dans quelle mesure chaque province a réalisé son contrat.

En 2003, des partenariats ont été conclus avec les différentes provinces wallonnes et ils ont porté sur une partie importante du financement: 26,29 % en moyenne, soit déjà plus que le minimum de 20 % imposé par le décret. Ils ont notamment été conclus dans les domaines suivants: actions sociales, tourisme, agriculture, santé, logement, intervention dans les coûts des services d’incendie [5]. Il va de soi que des chartes de partenariat peuvent aussi être conclues entre les provinces et la Communauté française, lorsqu’il s’agit des compétences de celle-ci; on pense évidemment à l’enseignement, dans lequel certaines provinces se sont investies depuis de nombreuses décennies [6].

La mise en garde du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat a fait remarquer que, s’il appartient bien au législateur régional de fixer le financement des provinces comme il l’entend, cette compétence doit être exercée dans le respect de l’article 41 de la Constitution. En d’autres termes, le partenariat imposé ne pourrait aboutir à une situation dans laquelle les provinces ne seraient plus en mesure de régler les intérêts exclusivement provinciaux. La Haute Juridiction administrative a par ailleurs rappelé que la Charte européenne de l’autonomie locale impose de laisser aux collectivités locales des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences [7].

L’évolution des relations entre les pouvoirs publics

Situés dans la ligne tracée par le Contrat d’avenir pour la Wallonie, ces décrets de 2002 consacrent une évolution dans la manière dont sont conçues les relations entre les différents pouvoirs publics. En effet, la relation verticale rigide entre entité subordonnée et autorité supérieure cède progressivement la place à une relation de partenariat, horizontale et négociée, qui existe d’ailleurs déjà dans les pays scandinaves.

Les décrets de 2004 organisant les provinces wallonnes

Les deux décrets du 12 février 2004 organisant les provinces wallonnes [8] réécrivent en fait la quasi-totalité de la loi provinciale de 1836. Seuls certains articles de cette dernière ne sont pas abrogés [9] parce qu’ils touchent à des matières qui sont restées fédérales: les compétences des organes provinciaux en matière de police et les missions juridictionnelles des collèges provinciaux.

Les objectifs de la réécriture de la loi provinciale de 1836

Les objectifs sont clairement repris dans l’exposé des motifs [10]. Il s’agit de:
- renforcer le rôle du conseil provincial, qui pourra dorénavant mieux contrôler son exécutif, responsable devant lui,
- améliorer l’information des conseillers provinciaux mais aussi des habitants de la province,
- recadrer les compétences de l’institution et mieux cerner le concept séculaire d’intérêt provincial,
- limiter et contrôler le recours aux structures para-provinciales telles que: régies, intercommunales, asbl et autres associations.

Les nouveaux concepts

a. Des précisions sont apportées par l’article 15 du décret, sur le contenu des procèsverbaux des séances du conseil. Doivent s’y retrouver: les points mis à l’ordre du jour, les résolutions, les votes… mais aussi la mention des interventions nominatives de chaque conseiller et les textes des interventions communiquées au président par les conseillers.

Cette disposition a le mérite de clarifier une sempiternelle question, qui se pose aussi dans les communes.

b. Les lieu, jour et heure des séances du conseil doivent être portés à la connaissance du public non seulement par l’affichage officiel au siège du conseil provincial mais aussi: à titre d’information dans les maisons communales et par la mise en ligne sur le site internet de la province, dans les mêmes délais que ceux qui sont prévus pour la convocation des conseillers (art. 19).

c. L’exécutif change de nom; il devient le collège provincial. Composé de six députés provinciaux, il est élu par le conseil provincial en son sein, avec cette double contrainte que le conseil élit au moins un député provincial dans chaque arrondissement judiciaire et que les députés ne peuvent être tous du même sexe [11].

Ce collège est présidé par un député provincial et donc plus par le gouverneur [12].

Remarquons que ces dispositions - nouvelle appellation, bisexualité et présidence par un député - n’entreront en vigueur qu’après le prochain renouvellement intégral des conseils provinciaux, soit le 1er janvier 2007 [13].

d. L’article 57 du décret introduit un concept très important: les députés provinciaux seront responsables devant le conseil provincial. L’article 60, lui, précise les rapports qui existeront, à partir du 1er janvier 2007 [14], entre l’assemblée délibérante provinciale et son organe exécutif:
- le collège provincial de même que chacun de ses membres est responsable devant le conseil provincial,
- le conseil peut, à tout moment, adopter une motion de défiance à l’égard du collège provincial ou d’un ou plusieurs de ses membres,
- cette motion n’est recevable que si elle présente un successeur au collège, au ou aux membre(s) qui n’a(ont) plus la confiance de l’assemblée,
- la motion ne peut être votée - à la majorité simple des membres du conseil - qu’à l’expiration d’un délai de réflexion de trois jours minimum, à compter de la prise d’acte de son dépôt en séance du conseil provincial.

Si la motion de défiance est votée, le collège provincial est démissionnaire mais il reste en place pour expédier les affaires courantes jusqu'à ce qu’il ait été remplacé. Il s’agit là d’une émergence du principe de la continuité de l’action publique.

Suivant les mêmes conditions de majorité et de délai, le conseil provincial se prononce sur la question de confiance que le collège peut lui poser à tout moment.

Dans son avis préalable, le Conseil d’Etat avait soulevé une objection fondée sur le fait que, à côté de sa mission politique, dans le cadre de laquelle une motion de défiance est concevable, le collège provincial hérite des missions juridictionnelles qui étaient celles de la députation permanente. Il avait fait valoir que, dans le cadre de cette mission, les députés devraient bénéficier des garanties institutionnelles fondamentales que sont les principes d’indépendance et d’impartialité des membres de toute juridiction. La qualité de juridiction administrative du collège provincial s’opposerait ainsi à ce que le conseil puisse introduire une motion de défiance, fût-elle constructive, à son endroit [15].

Une réponse à cette objection figure dans le commentaire des articles [16]; il y est fait référence au grand administrativiste Cyr Cambier, qui faisait remarquer que: “lorsque la fonction de juger est assumée par des corps politiques ou administratifs, elle devient l’accessoire d’une autre fonction…”. Le refus de se ranger à l’argumentation du Conseil d’Etat est alors énoncée en ces termes: “C’est en réalité le fait de confier à la députation permanente une mission juridictionnelle qui suscite de graves objections et non celui d’organiser la responsabilité politique d’un exécutif devant l’assemblée élue au suffrage universel, dont il émane”.

Est-il nécessaire de préciser que ce système préfigure vraisemblablement celui qui sera applicable aux relations entre le conseil communal et tout ou partie de son exécutif, suivant que le bourgmestre sera élu par le conseil ou par le corps électoral? Il nous semble qu’une telle articulation, classique entre une assemblée élue et son exécutif, serait de nature à ramener la sérénité et la cohérence dans la gestion de certaines communes où, pour toutes sortes de raisons, des échevins ont perdu la confiance de la majorité du conseil. Ils sont alors privés d’attributions - mais pas de droit de vote ni de traitement - et se traînent jusqu'à la fin de la mandature, au nom d’une inamovibilité qui ne nous semble plus du tout en phase avec les principes classiques de la responsabilité politique.

e. Dans les trois mois de son élection, le collège provincial soumet au conseil provincial, une déclaration de politique générale couvrant la durée de son mandat et comportant au moins ses principaux projets politiques ainsi qu’un volet budgétaire reprenant les grandes orientations en la matière [17]. Après approbation par le conseil, cette déclaration est publiée au Bulletin provincial et mise en ligne sur le site internet de la province. Il s’agit là de l’équivalent de la déclaration de politique communale prévue par l’article 242bis de la loi communale.

f. Le Gouverneur, qualifié de commissaire du Gouvernement, est nommé et révoqué par le Gouvernement wallon, sur avis conforme du Conseil des Ministres fédéral [18]. Il assiste aux délibérations du conseil provincial, où il est entendu quand il le demande [19]. En tant que commissaire du gouvernement, il assiste au collège, sans voix consultative ni délibérative [20], mais il convient de noter que – répartition des compétences oblige - le décret n’abroge pas l’article 104, alinéa 2, de la loi provinciale en ce que celui-ci prévoit que le gouverneur conserve une voix délibérative lorsque le collège provincial exerce une mission juridictionnelle.

g. Aux termes des articles 100 et 101 du décret, la publication des règlements du conseil et du collège se fait au moins par les deux canaux suivants: insertion dans le Bulletin provincial et mise en ligne sur le site internet de la province. Le conseil provincial ou le collège provincial peuvent y ajouter d’autres modes de publication. Les règlements et ordonnances deviennent obligatoires le huitième jour après l’insertion et la mise en ligne, sauf si ce délai a été abrégé par le règlement.

h. Le greffier et le receveur sont nommés par le conseil provincial sur base d’un concours organisé par la province [21]. Il n’est nulle part question de mandat temporaire et on doit s’en féliciter. Nous avons en effet tenté de montrer - dans un autre article [22] - à quel point cette notion, très tendance, n’était pas du tout adaptée aux pouvoirs locaux.

i. Outre la possibilité de provoquer une consultation populaire sur des matières d’intérêt provincial [23], les habitants de la province pourront désormais demander, par écrit, des explications sur les délibérations du conseil provincial ou du collège provincial [24]. Ils pourront par ailleurs interpeller le collège, en séance publique du conseil, en respectant toute une série de conditions fixées par l’article 29: les questions ne pourront en aucun cas concerner des personnes précises, elles devront être de portée générale et se situer dans des matières d’intérêt provincial.

j. L’article 32 du décret a modernisé la formule qui, en application de l’article 162 de la Constitution, décrit les compétences du conseil provincial. Celles-ci sont désormais annoncées de la manière suivante: “le conseil provincial règle, dans le principe de subsidiarité, tout ce qui est d’intérêt provincial; le conseil exerce ses compétences de manière complémentaire et non concurrente avec l’action régionale et celle des communes; il délibère en outre sur tout autre objet qui lui est soumis par les autorités fédérale, communautaire ou régionale”.

De plus, des domaines sont expressément exclus du champ d’action provincial. Tout d’abord par le titre XIV du décret qui retire, aux provinces, toute compétence en matière:
- de voirie: les voiries provinciales sont transférées dans le domaine public routier régional;
- de cours d’eau non navigables; les provinces étaient auparavant compétentes pour la gestion des cours d’eau de deuxième catégorie;
- d’aides à l’investissement en faveur des grandes entreprises;
- d’aides à l’investissement, à la consultance ou à la rédaction de plans d’affaires en faveur des petites et moyennes entreprises;
- d’aides à l’investissement et à l’installation en faveur des agriculteurs et des horticulteurs.

L’article article 2 du décret du 12 février 2004 organisant les provinces wallonnes dans les matières réglées en vertu de l’article 138 de la Constitution, ne permet plus aux provinces d’organiser des bureaux d’information générale aux touristes. Dorénavant, le secteur de l’information touristique est limité aux organismes reconnus par le décret du 6 mai 1999 sur les organismes touristiques: maisons du tourisme, offices du tourisme, syndicats d’initiative…

Des dispositions spécifiques sont susceptibles de prévoir d’autres restrictions encore mais il convient d’être attentif au fait que ces recadrages successifs pourraient avoir pour conséquence de transformer la notion constitutionnelle d’ intérêt provincial en coquille vide et, de ce fait, de violer l’article 162 du pacte fondamental.

k. L’article 37 du décret permet au Gouvernement wallon d’arrêter les règles budgétaires, financières et comptables des provinces. Il précise expressément que ladite comptabilité provinciale devra être organisée sur le principe de la partie double.

l. S’il crée des régies non personnalisées [25] ou des régies provinciales autonomes [26], le conseil provincial devra prévoir un plan ou un contrat de gestion précisant la nature et l’étendue de leurs tâches de service public. La réalisation du plan ou du contrat sera évaluée au moyen d’un certain nombre d’indicateurs.

La participation aux intercommunales [27] est subordonnée à la réunion de certaines conditions. D’une part, l’objet de l’intercommunale doit être une matière d’intérêt provincial et, d’autre part, la nécessité de la création de l’intercommunale - ou de la participation de la province à une intercommunale existante - est spécialement motivée, en faisant notamment apparaître que le besoin ne peut être satisfait de manière efficace par les services généraux de la province.

S’il n’est pas exclu que les provinces créent - ou participent - à des asbl et autres associations [28], les mêmes conditions doivent être réunies . D’une part, l’objet de l’association doit porter sur des compétences provinciales et d’autre part, la nécessité de la création de l’association - ou de la participation de la province à une association existante - est spécialement motivée, en faisant notamment apparaître que le besoin ne peut être satisfait de manière efficace par les services généraux de la province. Enfin, le conseil provincial devra conclure, avec l’association, un contrat de gestion qui précise la nature et l’étendue de ses tâches de service public. La réalisation du contrat sera évaluée au moyen d’un certain nombre d’indicateurs.

Le décret communal devrait suivre

Il semble difficile de contester le fait que le décret organisant les provinces wallonnes a permis d’introduire quelques concepts novateurs intéressants. On pense ainsi à la responsabilité de l'exécutif devant l'assemblée délibérante, à la bisexualité de l’exécutif, à la modernisation du mode de publication des règlements, à l’élargissement des droits à l’information des citoyens ou encore au contrôle de la création et du fonctionnement des institutions para-provinciales.

Il est certain que, dans le futur Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, un décret communal rejoindra tôt ou tard celui qui vient de repeindre de manière significative la façade des institutions provinciales, qui étaient toujours régies par la vieille loi de 1836. A cet égard, le Ministre wallon des Affaires intérieures a clairement indiqué que certaines des ces avancées constitueront une source d’inspiration pour un certain nombre de réformes positives en faveur des communes [29].

Le même Ministre a ajouté qu’avec les réformes en cours, l’ancienne Belgique allait tourner la dernière page [30] et que, en tout état de cause, le concept de partenariat - entre les différents acteurs publics mais aussi entre ceux-ci et le secteur privé - allait devenir la règle, dans un souci constant de cohérence de la gestion et d’utilisation efficiente des deniers publics.

Il a aussi posé le principe qu’aucune institution publique ne peut se justifier par elle-même ou par l’histoire mais qu’elle doit se justifier par les services qu’elle rend à la collectivité [31]. On ne peut qu’être d’accord sur l’objectif, même s’il convient de se réserver un droit d’inventaire sur les moyens qui pourraient être utilisés pour l’atteindre.

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  1. Alain Coenen, De la loi communale au Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation, Mouv. comm. 2004.
  2. M.B. des 4.4.2002 pour le décret un et 5.4.2002 pour le décret deux; celui-ci étend le partenariat aux matières que la Région exerce parce que la Communauté française les lui a cédées en application de l’article 138 de la Constitution.
  3. M.B. 16.10.2002.
  4. P.W., n° 317, sess. 2001-2002, 27.2.2002, exposé des motifs, p. 2.
  5. Frédéric Doms, La réforme des provinces en Wallonie, Courrier hebdomadaire du CRISP., 2002, n° 1774-1775.
  6. P.W., n° 317 -318, sess. 2001-2002, 7.3.2002, exposé du ministre, p. 10.
  7. P.W., n° 317 -318, sess. 2001-2002, 27.2.2002, avis du Conseil d’Etat, pp. 5 et 6.
  8. Publiés au M.B. du 30.3.2004. Le décret deux complète le un pour ce qui concerne les matières que la Région exerce parce que la Communauté française les lui a cédées, en application de l’article 138 de la Constitution.
  9. Voir art. 137 du décr.
  10. P.W., n° 613, sess. 2003-2004, 3.12.2003, p. 3.
  11. Art. 52 du décr.
  12. Art. 61 du décr.
  13. Art. 135 du décr.
  14. Art. 135 du décr.
  15. P.W., n° 613, sess. 2003-2004, 3.12.2003, avis L 35.831/2V/VR du Conseil d’Etat, pp. 45 et 46.
  16. P.W., n° 613, sess. 2003-2004, 3.12.2003, commentaire des articles, pp. 9 et 10.
  17. Art. 36 du décr.
  18. Art. 5 du décr.
  19. Art. 108 du décr.
  20. Art. 61 du décr.
  21. Art. 72 du décr. pour le receveur; 102 pour le greffier.
  22. Alain Coenen, Quelques réflexions sur le mandat administratif, 26 Bis, rev. de la Fédération régionale wallonne des Secrétaires communaux, juin 2002.
  23. Art. 115 à 127 du décr.
  24. Art. 28 du décr.
  25. Art. 85 à 87 du décr.
  26. Art. 88 à 95 du décr.
  27. Art. 96 du décr.
  28. Art. 97 à 99 du décr.
  29. P.W., n° 613 et 614, sess. 2003-2004, 26.1.2004, discussion générale, p. 7.
  30. P.W., n° 613 et 614, sess. 2003-2004, 26.1.2004, discussion générale, p. 9.
  31. P.W., n° 613 et 614, sess. 2003-2004, 26.1.2004, discussion générale, p. 10.

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