Le service (au) public ne peut plus être soluble dans la bureaucratie

Alain Coenen - Décembre 2002
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L'auteur

Alain Coenen

Secrétaire communal de Beyne-Heusay - Maître de Conférences à l'Université de Liège

Tous ceux qui sont confrontés à la gestion quotidienne des communes [1] éprouvent de plus en plus cette pénible réalité: le service concret au public, qui devrait être l’essence même de leur action, devient littéralement soluble dans les règlements, les procédures et la paperasse. Les délais ne cessent de s’allonger entre une décision –mettre en place un service, rénover un quartier ou un bâtiment...– et sa réalisation concrète. Ce véritable engluement ne peut hélas avoir que des effets négatifs sur la motivation des agents et, partant, sur l’image générale d’un service public auquel on demande précisément, de tous côtés, un surcroît d’efficacité.

“Dans mon pays, il y a de plus en plus de contrôleurs, et pour contrôler les contrôleurs, d’autres contrôleurs qui, à leur tour, devront forcément être contrôlés par d’autres contrôleurs. Il n’y a que dans le contrôle qu’il n’y a pas de chômage.
Il n’y aura bientôt plus de travailleurs; il en restera peut-être un, contrôlé par toute une masse, tout un pays de contrôleurs” –
Julos Beaucarne [2]

En fait, les grandes organisations –les administrations mais aussi les groupes industriels et commerciaux importants– souffrent d’une véritable obésité bureaucratique. Un phénomène connu sous l’appellation d’effet de masse ou encore de loi de Parkinson: “… à mesure que leur taille augmente, l’essentiel de leur activité est dépensé à se gérer elles-mêmes … Lorsque l’entreprise gonfle, le nombre de postes opérationnels croît beaucoup moins rapidement que celui des postes bureaucratiques … Passé un certain seuil, les coûts entraînés par la complication des procédures augmentent plus vite que les économies provenant de la synergie et de la mise en commun … ce qu’on appelle “la graisse” en organisation …” [3] .

Les organes centraux veulent tout savoir, tout prévoir, tout décider et tout contrôler. Il en résulte:

  • une incroyable profusion de lois, décrets, arrêtés, notes, circulaires, chartes, projets, et autres formulaires toujours plus longs et moins compréhensibles;
  • d’invraisemblables complications et des lourdeurs inutiles;
  • des lenteurs parfois irresponsables, qui se traduisent inévitablement en coûts financiers;
  • une véritable armée de contrôleurs et vérificateurs, de commissions, conseils et comités...

Le sang submerge le centre, où il provoque une véritable congestion, mais il n’arrive plus que très difficilement à acheminer l’oxygène vital –en l’occurrence, le service concret à l’usager– aux extrémités.

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C’est peu de dire que l’action quotidienne des communes est de plus en plus gangrenée par les effets néfastes de la loi de Parkinson, pour toutes sortes de raisons dont une liste, certes pas exhaustive, peut être ici esquissée.

- Les autorités supérieures demandent ou imposent toujours plus d’actions, dans des domaines qui se situent parfois bien au-delà des compétences et moyens des entités locales: l’environnement, le logement, l’emploi, les technologies de la communication, le développement économique... [4]

- Poussées dans le dos par les incessantes revendications citoyennes –pas toutes injustifiées–, certaines communes finissent par céder à des effets de mode et s’engagent dans des voies qui les éloignent de leurs métiers de base.

- Que dire encore de la complexité délirante de certaines règles de fonctionnement? Contentons-nous d’évoquer les mille facettes du droit de l’environnement, l’incroyable enchevêtrement des règles relatives à la police intégrée ou le droit scolaire, trop longtemps soumis à la logorrhée des gourous, suivant l’excellente expression de Monsieur Dohogne [5] .

- Les communes restent subordonnées [6] à force autorités hiérarchiques, de tutelle ou dispensatrices de subventions. Ces dépendances multiples se traduisent par une importation d’une partie de la graisse qui enveloppe déjà certains de ces niveaux; citons, mais la liste est loin d’être exhaustive:

  • les contrôles tatillons,
  • les lenteurs parfois invraisemblables dans l’octroi des subsides affectés,
  • la nécessité de fournir sans cesse des plans, rapports, statistiques dont on aperçoit de plus en plus difficilement l’utilité,
  • la frénésie des commissions et comités à mettre sur pied, à convoquer...

Dans certains domaines –informatique, téléphonie...–, la complexité technique est devenue hallucinante et bien souvent sans rapport avec les besoins réels de tel ou tel service. Une dépendance supplémentaire s’installe alors à l’égard d’une caste de technocrates jargonnants, le plus souvent surmenés, quand ce n’est pas suffisants. Les médecins de Molière, le comique en moins.

Des règles de fonctionnement inextricables, une diversification des domaines d’intervention rarement proportionnée aux moyens d’action, une pression citoyenne intense, des exigences croissantes des autorités supérieures, des supports techniques de plus en plus complexes. Tels sont les ingrédients d’une espèce de maelström permanent qui amène certains gestionnaires à faire un –coûteux– appel à des sociétés spécialisées dont les audits, rapports, consultances, bilans, profils, screenings… n’apportent pas toujours la clarification attendue, tant s’en faut.

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La mauvaise graisse administrative tend ainsi à éloigner les administrations publiques de leur raison d’exister. L’instauration d’une nouvelle culture passe dès lors par l’inoculation d’une véritable obsession dans chaque schéma d’organisation: l’action d’un service public n’a de sens que si elle débouche, fût-ce indirectement, sur un plus ou sur un mieux pour l’usager. Le service peut prendre la forme d’un renseignement aimablement donné, d’une présence policière rassurante dans certains quartiers, d’un enseignement de qualité prodigué dans les écoles, d’un nettoyage régulier de la voie publique, d’un déneigement efficace en période d’hiver... Faut-il ajouter que le défi est aussi simple à décrire que malaisé à relever?

Une telle (re)découverte du sens du service passe selon nous par une simplification drastique des règles et procédures mais aussi par une responsabilisation de chaque acteur. Ce n’est qu’alors qu’on peut espérer “... un accroissement de la motivation de la base, une meilleure adaptation à l’environnement, des délais de réponse plus rapides, des coûts de structure moins élevés …” [7] .

Les communes n’ont que peu de prise sur la simplification du paysage juridique; leur rôle peut par contre être important dans le combat –et c’en est vraiment un– qu’il convient de mener chaque jour pour gagner tous les agents à la cause du service au public.

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La simplification des règles et procédures est devenue une nécessité vitale; elle constitue d’ailleurs l’essentiel des préoccupations d’un Secrétaire d’Etat mais on sait que “… la tendance naturelle de l’homme n’est pas de simplifier; au contraire, plus le temps passe, plus on complique, entasse, ajoute sans jamais rien supprimer. Des couches successives de crasse déforment le tableau et le rendent méconnaissable[8] .

Il n’est évidemment pas question ici d’entrer dans le détail de tout ce qui devrait être rendu à la simplicité, en fait au bon sens. Nous nous contenterons d’esquisser quelques pistes.

- Nous avons essayé de montrer par ailleurs [9] qu’il n’était plus ni possible ni rationnel de laisser chaque commune tenter de régler, seule, des matières qui dépassent manifestement son niveau et ses moyens. C’est toute la problématique de la supracommunalisation de domaines tels que l’environnement, l’urbanisme, le logement, l’emploi, le développement économique...

- Nous croyons que le contrôle de tutelle devrait évoluer dans le sens de la souplesse et de la transversalité. L’examen hyper-analytique, qui a parfois un côté excessivement et inutilement tatillon, gagnerait à être réservé aux problèmes les plus aigus. Pourquoi pas une évolution vers la négociation d’une sorte de partenariat entre communes et autorités supérieures, comme cela semble être le cas dans les pays scandinaves et au Royaume-Uni [10] ?

- Il y a des années que nous pestons contre les lourdeurs et les lenteurs irresponsables qu’il faut déplorer dans certaines procédures d’attribution de subventions, dites affectées. Nombre de municipalistes rêvent depuis longtemps d’un système de droits de tirage, plus librement utilisés par des communes enfin considérées comme des personnes juridiques responsables.

- Nous avons déjà eu l’occasion [11] d’insister sur l’inanité de la taxation des communes par les niveaux supérieurs, ceux-là mêmes qui, par ailleurs, les financent. On frôle d’ailleurs la démence lorsqu’un précompte immobilier –dont la plus grande partie leur revient à titre de centimes additionnels– est appliqué sur les biens immobiliers non immunisés des communes. Qui évaluera un jour le coût –stérile– de certains flux financiers intra-publics?

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L’idée fixe du service concret à l’usager

En réalité, l’ensemble des agents communaux forment une sorte d’armée dont l’objectif –pacifique– doit être non pas sa propre existence mais l’apport d’un mieux-être au citoyen.

La prise en charge de l’intérêt général ne peut cependant se réaliser que dans une mesure raisonnablement proportionnée aux moyens humains, techniques et financiers de l’entité.
Cette application du principe de l’efficience conduit à structurer les services communaux sensu lato comme toute armée: un maximum de soldats directement opérationnels en termes de service aux usagers et un minimum –pas plus mais pas moins– de postes d’encadrement.

  • Des agents sont –ou devraient être– directement opérationnels pour le service au public. Ils sont les fantassins et les artilleurs de l’armée communale, situés sur ou en tout cas à proximité immédiate de la ligne de front, celle du contact avec l’usager:
    • les policiers [12] , qui doivent “produire” de la sécurité;
    • les ouvriers, chargés de la propreté et de la sécurité [13] dans les rues, les bâtiments publics, les cimetières...;
    • les enseignants, les éducateurs de rue, les bibliothécaires, les moniteurs sportifs qui contribuent à la diffusion du savoir et des loisirs;
    • les assistants sociaux, aux prises avec les difficultés quotidiennes des plus fragiles d’entre les citoyens;
    • les préposés d’une agence locale pour l’emploi, qui facilitent les rencontres entre ceux qui “offrent” et ceux qui sollicitent des emplois, aussi imparfait soit encore ce système;
    • les employés administratifs qui reçoivent le public et l’orientent dans le dédale des lois et des procédures: état civil et population, cimetières, urbanisme, logement, patrimoine, environnement...
  • D’autres agents travaillent pour rendre possible l’action des soldats de première ligne: les mécaniciens qui entretiennent charroi et matériel, les électriciens et autres spécialistes qui assurent la maintenance des bâtiments... Ils constituent le génie de l’armée communale.
  • Une armée ne peut fonctionner sans munitions –en l’occurrence sans ressources financières– et des agents oeuvrent à les faire rentrer; la situation financière doit être enregistrée et contrôlée en permanence; les agents doivent être payés... Les services de la recette, de la comptabilité, des traitements, du personnel assurent ainsi la logistique.
  • Il va de soi que l’action de ces différentes armes doit être organisée, coordonnée, encadrée. Encore convient-il que l’état-major ne s’apparente pas à celui de l’armée mexicaine.

Une idée force doit sous-tendre toutes les actions: transformer, chaque fois que c’est possible, des fonctions bureaucratiques stériles en fonctions fertiles, en termes de services concrets à la population. Les fantassins et les artilleurs ne sont pas les seuls qui doivent s’approcher de la ligne de front. L’obsession du service concret à l’usager doit concerner –certes avec des intensités diverses– chaque acteur, dans chaque action.

La responsabilisation

Nous venons de voir qu’il fallait tout mettre en oeuvre pour déplacer le centre de gravité de l’action administrative, de la bureaucratie vers le service concret, fût-il modeste. Il s’agit là d’un travail de très longue haleine, qui a été entrepris depuis une dizaine d’années mais dont l’aboutissement demandera encore beaucoup d’efforts.

Parmi les configurations de gestion des groupes de personnes , François Pichault et Jean Nizet caractérisent la conception bureaucratique [14] par une segmentation forte, tant horizontale que verticale. Qu’est-ce à dire?

La dimension horizontale d’abord: les travailleurs réalisent-ils un petit nombre de tâches répétitives –on parlera alors de division horizontale forte– ou bien effectuent-ils un grand nombre de tâches très diversifiées –division horizontale faible?... La dimension verticale ensuite: y a-t-il une séparation entre la conception du travail et son exécution –on parlera de division verticale forte– ou bien ceux qui réalisent le travail sont-ils aussi ceux qui le conçoivent –division verticale faible?[15] .

Malgré les louables efforts des dernières années, la segmentation reste trop importante dans nombre de services publics. Horizontalement, le cloisonnement entre départements confine dans certains cas à l’étanchéité; des agents passent encore leur carrière dans le seul “couloir” de leur service, ignorant parfaitement ce qui se passe dans “les couloirs” parallèles. De plus, dans la dimension verticale, trop peu d’agents participent à la conception de leur travail; ils attendent la moindre directive, fût-elle de détail, de leurs supérieurs hiérarchiques. La tête rechigne encore trop souvent à déléguer et la base s’implique trop peu, littéralement tétanisée lorsqu’il lui est demandé de s’investir et de prendre des initiatives. L’efficacité dans le service suppose pourtant une disposition à anticiper et prévenir les problèmes plutôt qu’une attitude consistant à attendre et à réagir vaille que vaille lorsque lesdits problèmes surviennent. La réactivité doit faire place à la proactivité.

Il faut donc tout mettre en oeuvre pour désegmenter les services publics et, par là même, pour responsabiliser les agents, dans le sens du service concret à rendre au public. La gestion des ressources humaines, la délégation, la formation, la communication, l’information –qui doit devenir autant montante [16] que descendante [17]– constituent les principaux outils qui permettront de façonner ce nouvel état d’esprit.

Le double défi des services publics

Les services publics modernes doivent relever un double défi: mieux servir les usagers et, dans le même temps, continuer à respecter un personnel auquel il est pourtant demandé plus et mieux. La simplification des règles de fonctionnement, la responsabilisation, la désegmentation et l’orientation permanente vers le service concret sont assurément quelques-uns des outils qui permettront d’aborder ce challenge avec des chances de succès.

Dans une société où il y a de moins en moins de place pour ce qui n’est pas “... profitable au profit[18] , il est plus important que jamais de réaffirmer l’importance de servir –mais de servir vraiment– l’intérêt général [19] . A notre sens, c’est tout sauf ringard.

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  1. Mon Terroir, c’est les Galaxies, Editions Louise-Hélène France, 1980, p. 48.
  2. Le problème concerne la plupart des services publics.
  3. François De Clossets et Bruno Lussato, L’Imposture informatique, Le Livre de Poche, 2001, pp. 218 et 219.
  4. Alain Coenen, Les petites communes à la croisée des chemins, Mouv. comm., 3/2002, pp. 102 et ss.
  5. Le Soir du 4.4.2002: “... pendant les années où les moyens ont manqué, on a fait régner les gourous. Pour masquer la déliquescence des moyens, on a pratiqué la logorrhée du verbe”
  6. L’art. 6, par. 1er, VIII de la loi spéciale du 8.8.1980, de réformes institutionnelles, les qualifie toujours expressément de pouvoirs subordonnés.
  7. François De Clossets et Bruno Lussato, L’Imposture informatique, Le Livre de Poche, 2001, p. 219.
  8. François De Clossets et Bruno Lussato, L’Imposture informatique, Le Livre de Poche, 2001, p. 251.
  9. Alain Coenen, Les petites communes à la croisée des chemins, Mouv. comm. 3/2002, pp. 102 et ss.
  10. Alain Coenen, A l’avant-veille de la régionalisation du droit communal, Mouv. comm. 1999/2, p. 101.
  11. Alain Coenen, Introduction aux finances communales, La Charte, 2000, p. 215.
  12. Même s’ils viennent de migrer vers d’autres personnes de droit public: les zones.
  13. Nous pensons aux réparations, à la signalisation, au déneigement...
  14. François Pichault et Jean Nizet, Les pratiques de gestion des ressources humaines, Le Seuil, collection “Points - essais”, 2000, p. 51.
  15. François Pichault et Jean Nizet, Les pratiques de gestion des ressources humaines, Le Seuil, collection “Points - essais”, 2000, p. 42.
  16. Information dite aussi bottom-up.
  17. Information dite aussi top-down.
  18. Viviane Forrester, L’Horreur économique, Fayard, 1996, p. 21.
  19. Alain Coenen, Quelques réflexions sur le mandat administratif; 26 Bis, revue de la fédération des secrétaires communaux de Wallonie, juin 2002.

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Ce document, imprimé le 25-06-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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