Du pilotage de l'administration et de la nécessité de définir des "CAPS"

Une expérience menée à Woluwé-Saint-Lambert

François Riche et Marie-Claire Collin - Octobre 1999
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Les auteurs

François Riche

Secrétaire communal

Marie-Claire Collin

Chef de bureau

La multiplicité et la complexité des attentes des citoyens, les changements socio-économiques et technologiques de plus en plus rapides ont amené l'administration publique à se remettre en question.

Comment la structure bureaucratique lourde, rigide, caractérisée par une gestion au quotidien, un pilotage à vue, pouvait-elle, en effet, répondre aux nouveaux besoins de son environnement?

Si son mode de fonctionnement lui permettait d'assurer le service public obligatoire dans le respect strict des règlements et lois en la matière, et de satisfaire ainsi le citoyen-assujetti, il se révèle tout à fait inadapté quand il s'agit de rencontrer les besoins multiples du citoyen-usager et du citoyen-client de plus en plus exigeant et averti.

Ainsi, dans la sphère publique en quête de rénovation, se sont développés, depuis une dizaine d'années, de nouveaux concepts empruntés au secteur marchand: management, marketing, contrôle de gestion, GRH, …

L'administration publique n'avait-elle pas, elle aussi, un devoir d'efficacité organisationnelle?

Ne s'agissait-il pas, en fin de compte, dans les deux types d'organisation, d'utiliser de manière optimale les ressources disponibles afin d'assurer le meilleur service?

Adaptées aux spécificités du secteur public, les nouvelles approches ont fait leur chemin.

Il apparaît que ce qu'il est convenu d'appeler "la révolution managériale" a, aujourd'hui, transformé la gestion conservatrice de bon nombre de nos administrations.

Il semble, cependant, qu'une dynamique propre ait quelque mal à s'instaurer. Cette difficulté provient, en grande partie, de l'absence de vision globale des missions, des finalités de l'administration. Sans but, sans orientation, le fonctionnaire dirigeant reste donc trop souvent ancré dans le quotidien, centré sur les résultats immédiats, condamné à pratiquer un pilotage tâtonnant alors que seule une gestion proactive, c'est-à-dire qui devance l'événement, est apte à répondre à la demande actuelle de services.

Quant à ses collaborateurs, ils épuisent leurs journées à reproduire les mêmes actes, suivre les mêmes procédures, remplir automatiquement les mêmes formalités, résoudre, dans l'urgence, des mini-problèmes, résultats d'une vision à court terme.

N'est-ce pas gâchis inacceptable que de passer 1/3 de sa vie de manière aussi terne, banale, peu gratifiante? Si, comme nous l'avons dit ci-avant, le citoyen-client actuel se fait plus exigeant, le fonctionnaire attend lui aussi bien davantage que par le passé de son milieu professionnel, de son administration. Il souhaite gérer, maîtriser son activité, l'organiser, l'adapter … agir plutôt que subir et trouver un sens à sa journée de service.

A cette fin, il est important que l'activité de chaque individu soit perçue par chacun comme s'inscrivant dans une vaste stratégie commune. Elle y gagne ainsi en signification. Il importe, en outre, que chaque agent se sente acteur à part entière et donc responsable des évolutions à mettre en œuvre.

La définition de caps mobilisateurs paraît, dès lors, primordiale.


QU'EST-CE QU'UN CAP?

"Il n'y a pas de vent favorable pour qui ne connaît pas son port", écrit Sénèque.

Comme un capitaine de navire soucieux de garder le cap, tout dirigeant doit avoir une vision aussi précise que possible des finalités de son organisation, des missions de son service.

Le cap, ainsi que nous l'entendons, consiste en un ensemble d'objectifs à moyen et long terme sur lesquels se concentre toute l'activité de l'administration, vers lesquels tendent tous les efforts. Ils ne se substitueront bien évidemment pas aux missions déterminées et confiées par le pouvoir politique - l'administration est au service des habitants et, ipso facto, à celui des élus - mais, au contraire, pourront leur servir de relais, de fondement.

Convaincus de la nécessité de définir les caps de son administration, l'équipe dirigeante de Woluwe-Saint-Lambert s'est mise en réflexion, guidée par un consultant spécialisé.

Un séminaire fut organisé qui aboutit à la rédaction d'un document-référence, synthèse des caps des différents services.


QUELLE FUT LA METHODOLOGIE ADOPTEE OU COMMENT DEFINIR LES CAPS DE L'ADMINISTRATION?

La définition du cap s'appuie sur une réflexion menée au sein de l'équipe dirigeante mais aussi de chaque sous-système de l'organisation, qui a porté à la fois sur une analyse du fonctionnement actuel, une "projection" de la situation idéale, pour aboutir à un consensus dans la sélection des valeurs à promouvoir, des orientations majeures à retenir.

Cette démarche est un révélateur critique; bien menée, elle peut devenir un puissant outil de motivation. Elle peut être longue et ardue. Il s'agit, en fait, de vaincre des résistances, un grand scepticisme quant au bien-fondé, l'utilité d'une telle opération et surtout, à défaut de faire l'unanimité sur les choix posés, d'approcher au maximum le consensus sur les priorités fixées. Quoique difficile, ce moment ne doit en aucun cas être bâclé. Il est d'importance capitale, déterminante pour le succès de l'opération, à savoir l'atteinte du/des cap(s) défini(s) ainsi que ses effets induits: nouvelle dynamique, renforcement du sentiment d'appartenance, et de l'implication du personnel.

Le premier cap qui a été défini est celui des chefs de service. Il est à dessein très général puisqu'appelé à chapeauter les caps des sous-systèmes ou services.


A. LE CAP DU "SOMMET" S'ARTICULE AUTOUR DE QUATRE AXES

Nous avons retenu la "démocratie". La plus proche du citoyen, l'institution communale doit, en effet, éduquer à cette valeur fondamentale par un souci accru de transparence des procédures, une politique d'accueil et d'écoute du citoyen.

Le cap de l'équipe dirigeante inclut en outre la recherche constante de la qualité du service et pour ce faire, l'accent est mis sur l'élaboration d'outils qui permettront de faire la chasse aux dysfonctionnements, de contrôler, d'amé-liorer la qualité de l'activité de l'organisation.

Le reproche le plus souvent adressé à l'administration a trait à la lourdeur, la lenteur de ses procédures. Nous avons donc choisi, afin de fédérer les imaginations et les énergies autour de la simplification des procédures dans l'intérêt de nos clients et afin de libérer du temps qui pourra notamment être consacré à la recherche de nouveaux services à instaurer, à l'amélioration des services existants … en un mot, qui permettra à chacun d'exercer sa créativité, hélas, trop souvent étouffée par la routine et le travail répétitif.

Le dernier volet du cap des chefs de service a trait à la performance qui ne peut s'entendre sans l'exploitation optimale des savoir-faire de chacun et la volonté de développer les talents, les compétences de chaque collaborateur.

Les quatre composantes du cap de l'équipe dirigeante que nous venons d'expliciter servent de cadre dans lequel viennent s'imbriquer les objectifs plus spécifiques de chaque service.

Nous le rappelons, la formulation du cap défini "au sommet" est expressément vague afin d'autoriser des interprétations variées et dès lors des cheminements divers au sein des services. Mais il est cependant important que la réflexion qui sera ensuite menée au sein des sous-systèmes colle, adhère au cap-cadre afin de garantir la cohérence de l'opération.

Les caps de service ont été définis de manière plus fine en prenant soin d'inclure l'équipe, de la consulter.

Comme nous le verrons dans les exemples mentionnés ci-après, certains caps sont opérationnalisés, formulés en termes de résultats ou comportements observables.

D'autres, plus larges, ont fait l'objet, dans les services, d'un travail d'analyse à l'issue duquel des indicateurs ont été élaborés.


B. QUELQUES OBSERVATIONS

Les caps trop ambitieux seront rejetés. Irréalistes, ils risquent soit de ne jamais être atteints, soit de consommer trop d'énergie et de temps et, dans les deux cas, de décourager et démotiver.

A l'inverse, un objectif trop peu ambitieux ne suscitera qu'une faible adhésion. Il s'agit donc d'un savant dosage qui se basera sur l'analyse de la situation existante et également sur l'inventaire des ressources, des moyens disponibles dont la mise en œuvre doit permettre d'atteindre l'objectif fixé.

L'intervention de l'encadrement intermédiaire, plus proche du terrain, est très éclairante à cette étape du processus.

Le cap de service émerge quelquefois tout naturellement lors de la réflexion de l'équipe: il prend sa source dans un dysfonctionnement observé par l'un ou l'autre de ses membres ou est en relation avec une interrogation de longue date d'un collaborateur, d'un chef. L'objectif arrêté de cette manière a les meilleures chances d'aboutir car il répond étroitement à un besoin.


QUELQUES CAPS DE SERVICE

Considérons le cap du service de la "Recette communale". Il nous paraît parfaitement opérationnalisé.

"(…) réaliser les droits constatés à 98 % dans un délai de 2 mois. (…) exécuter les mandats dans les 4 jours après leur réception".

Ce cap indique clairement quand la qualité de service pourra être considérée comme atteinte. La précision de ce cap permettra une évaluation aisée de sa progression.

L'administration, le service public font l'objet de griefs caricaturaux tenaces: lenteur, lourdeur, absence d'accueil, inefficacité, tracasseries paperassières. L'univers de Courteline et Kafka est encore bien prégnant!

Des services tels que "Population - Etat civil" ou encore "Information - Communication - Accueil" doivent avoir comme mission première de dissiper cette image négative.

Nos services s'y emploient en privilégiant l'accueil, en allégeant les procédures, en multipliant, diversifiant les modes d'information interne et externe .

Le service "Population - Etat civil" s'est donné comme objectifs de "(…) viser à la polyvalence des agents" et "réduire au maximum les déplacements des citoyens lors des démarches administratives".

Les relations avec l'environnement doivent être gérées, centralisées afin de participer d'une stratégie efficace de marketing et valoriser l'image de marque de l'organisation. "L'Information - Communication - accueil" veut donc "(…) être la plaque tournante de l'information qui sort de la maison communale et être reconnu comme tel par les autres services".

Quant au service des "Affaires culturelles", il sera "le lieu de convergence des courants culturels de Woluwe-Saint-Lambert", jouera "un rôle de partenaire", "d'animateur" de la vie culturelle locale.

Dans le secteur non marchand, une institution s'est fortement remise en question ces dernières années: l'Ecole se veut efficace et efficiente.

De nouveaux outils ont été élaborés, de nouvelles structures se sont mises en place pour piloter le système scolaire. Comment, en effet, instaurer, par exemple, une "école de la réussite" soucieuse du développement optimal de chacun sans définir ce qu'est la réussite, sans instrument de mesure de cet accomplissement?

A cette fin, notre service de l'éducation s'est donné comme cap de "réunir une information objective éclairant la qualité de l'enseignement communal ainsi que de sa gestion".

Tous les services de notre administration ont ainsi clarifié leurs missions, fixé leurs objectifs.


EN CONCLUSION

La démarche de définition des caps a, sans aucun doute, initié une nouvelle dynamique propice au développement.

Le processus implique, en effet, la nécessité de se ménager un espace de créativité au cours duquel les fonctionnaires rompent avec le quotidien, se penchent sur leur pratique, initient une réflexion à terme et arrêtent une stratégie, en bref, planifient leur action, opération de première importance, malheu-reusement encore trop rare dans nos administrations où souvent, dans l'urgence, l'action est considérée comme une fin en soi et perd ainsi tout son sens.

Préalable à toute ébauche de contrôle de gestion, le processus, pour autant qu'il soit géré de manière participative, se révèle un outil intéressant de motivation et de responsabilisation. Quant à la cohérence de l'action de l'administration, elle est assurée par le document-référence, aboutissement de la recherche menée dans tous les sous-systèmes.

La phase d'évaluation des actions menées est en cours. Les notions d'efficacité, d'efficience et de pertinence devraient, enfin, cesser d'être des concepts creux, sans contenu, dans notre administration …

"L'homme raisonnable s'adapte au monde. L'homme déraisonnable essaye d'adapter le monde à lui-même. Par conséquent, tout progrès dépend de l'homme qui n'est pas raisonnable".
Bernard Shaw


CAP DES CHEFS DE SERVICE

Tenant pour acquis que l'administration communale existe pour dispenser les meilleurs services possibles aux habitants de la commune et qu'à ce titre elle doit déployer toutes ses compétences au service des élus qui représentent la population, nos axes fondamentaux visant à faire progresser notre administration sont:

1. Démocratie

Echelon le plus proche du citoyen, l'administration communale se doit de jouer un rôle-clé en matière de démocratie et de rapprocher cette institution du citoyen, par plus de transparence des procédures et des décisions et une écoute constante des attentes de la population.

2. Qualité

Dans notre administration, la recherche de la qualité du service doit être permanente et doit donc être remise en cause constamment. Tant dans ses relations internes (intraservices) qu'externes (avec la population et les fournisseurs), l'administration communale, c'est-à-dire les hommes et les femmes qui en constituent les ressources humaines, doit mettre en place les outils qui lui permettent à tout moment de contrôler et si possible d'augmenter la qualité de ses actions.

3. Procédures

Notre administration doit lutter contre les lenteurs, les opérations répétitives et les pertes de temps. Elle doit donc tendre de tous ses efforts à la simplification des procédures internes en réduisant ainsi la charge du travail improductif afin de dégager du temps pour des missions plus impérieuses.

4. Performance

Chaque membre du personnel dispose d'une dose de savoir-faire qu'il doit mettre à la disposition de l'administration et qui pourrait être améliorée en permanence, tant sur le plan de la qualité que sur celui de la quantité. Pour atteindre ce but, notre administration doit rassembler les conditions qui font que chaque collaborateur peut donner le meilleur de lui-même au travail.

"Chaque sentinelle est responsable de tout l'Empire".
Saint-Exupéry


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Ce document, imprimé le 27-07-2017, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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