Le bail à ferme et les biens des personnes morales de droit public

Etienne Gregoire - Octobre 2005
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L'auteur

Etienne Gregoire

Avocat au Barreau de Liège

Une présentation des mécanismes de droit civil pour la gestion des biens publics nécessite de revoir brièvement la “ summa divisio ” entre les biens relevant du domaine public et les biens du domaine privé. Cette distinction est importante car les mécanismes de droit civil pour la gestion des biens de l’un ou de l’autre domaine ne sont pas soumis aux mêmes règles de droit.

La distinction classique est cependant en évolution et des auteurs n’hésitent pas à construire un nouveau droit des occupations du domaine public [1]. Nous rappellerons dans cette introduction la différence entre les biens du domaine public et du domaine privé, les conséquences de cette division sur leur gestion et l’évolution jurisprudentielle et doctrinale.

Domaine public et domaine privé

Le domaine public comprend les biens appartenant à l’autorité et qui sont soit affectés à l’usage de tous, soit affectés à un service public auquel ils sont essentiels et spécialement adaptés [2].

La Cour de Cassation ne rattache au domaine public que les biens qui y ont été affectés expressément par une loi ou qui servent indistinctement à l’usage de tous [3] [4].

On peut citer comme biens du domaine public, les routes, les rivages, les places de guerre, les forteresses, les écoles, l’usine d’incinération de la Région bruxelloise, les hôtels de ville, les palais de justice, les prisons, les aérodromes.

Les biens de l’administration qui ne ressortissent pas du domaine public appartiennent au domaine privé.  Il est constitué par des choses qui appartiennent à titre de propriétaire aux administrations qui en usent, jouissent et disposent de la même manière que les particuliers usent, jouissent et disposent de leurs biens propres [5].  On peut citer comme biens du domaine privé, des bois domaniaux, des terres de culture.

Conséquences de cette distinction sur la gestion des biens publics

Les biens du domaine public ne peuvent être expropriés.  La mitoyenneté et la copropriété sont exclues.  Aucun droit réel (superficie emphytéose, servitudes) ne peut être autorisé sur ces biens.  Des utilisations privatives (droits personnels de jouissance précaire) sont possibles mais elles sont incessibles et modifiables, voire révocables sans indemnité.  L’administration a toujours le droit de reprendre, quant elle le juge nécessaire dans l’intérêt général, l’usage absolu et inconditionné des parties du domaine public sur lesquelles les concessions ont été accordées [6].

Pour assurer aux biens du domaine public, leur destination qui intéresse la nation tout entière et les faire échapper à toute espèce d’appropriation privée, la loi les place hors du commerce; elle les déclare à la fois inaliénables et imprescriptibles [7].

Les biens du domaine privé, par contre, restent dans le commerce et sont prescriptibles et aliénables au même titre que les biens des particuliers auxquels ils sont assimilés.

Ils sont soumis pour l’essentiel au droit privé.

Evolution doctrinale et jurisprudentielle

La doctrine moderne critique l’interprétation rigide du régime de domanialité publique qui peut constituer une entrave au partenariat public-privé.  Comment le partenaire privé pourrait-il accepter d’investir sans sûreté? [8]  Cette doctrine moderne privilégie une approche plus souple et plus pragmatique qui se concilie mieux avec les exigences de valorisation économique du domaine.

Le Professeur D. Lagasse estime ainsi que la vérification de la compatibilité et de la précarité des droits octroyés sur le domaine public à la règle de l’inaliénabilité ou de l’indisponibilité absolue permet de satisfaire deux objectifs a priori contradictoires: la sauvegarde de l’affectation publique des biens du domaine public et leur valorisation économique par des personnes de droit privé [9].  Il poursuit en écrivant que tous les droits privatifs sans exception, tant les droits réels que les droits personnels peuvent être concédés sur le domaine public pour autant qu’ils soient aménagés en vue de respecter les principes de compatibilité et de précarité.  Seul le transfert du droit de propriété est exclu mais il est permis d’octroyer des droits réels hypothécables, tel un droit d’emphytéose ou de superficie qui ne sont pas exactement les droits réels civils correspondants parce qu’ils sont rachetables.  Il les qualifie de droits réels administratifs [10].

Les biens du domaine privé peuvent être aliénés, hypothéqués, donnés à bail commercial, à bail à ferme, à bail de résidence principale.

La doctrine enseignait habituellement que le droit privé s’applique à leur gestion.

Une évolution “contraire” se dessine cependant sur base de l’article 1712 du Code civil qui dispose:

“ Les baux des biens nationaux, des biens des communes et des établissements publics sont soumis à des règlements particuliers ”.

En effet, la Cour d’Arbitrage a précisé que sur les biens du domaine privé, les communes peuvent assortir les baux qu’elles concèdent de clauses dérogatoires au droit commun, lesdites clauses constituant “ les règlements particuliers ” de l’article 1712 du Code civil [11].

Cet arrêt est innovant car, généralement, on considérait que les règles impératives (lois sur le bail à ferme, sur le bail commercial, sur le bail de résidence principale) étaient applicables aux personnes morales de droit public dans la gestion de leur patrimoine privé [12].  Il y a une évolution contraire à celle décrite pour la gestion du domaine public!  Doit-on considérer qu’il s’agit d’un frein à la gestion par le privé ou, au contraire, qu’il y a également valorisation du domaine privé en ce que l’administration garde le droit de ne pas s’enfermer dans la rigidité des dispositions impératives?

Nous présentons ci-dessous les dispositions importantes de la législation sur les baux à ferme accordés par l’administration en rencontrant ces évolutions de la doctrine et de la jurisprudence.

Bail à ferme et les biens du domaine privé des personnes morales de droit public

Principes et dispositions légales

La loi sur le bail à ferme [13] est en principe [14] applicable aux biens du domaine privé des personnes morales de droit public.
Le Code civil dispose que ces biens sont soumis à des règlements particuliers [15].   Il est communément admis que la loi sur le bail à ferme constitue ce règlement particulier et elle est donc applicable.

La loi sur le bail à ferme établit les règles qui organisent la location de ces biens par voie de soumission [16]. Ces règles sont inapplicables en vertu de la loi sur les limitations des fermages [17].

L’adjudication de la location des biens ruraux se fait par soumissions [18].

La soumission demeure la procédure légale mais l’offre la plus élevée ne pouvant plus être retenue pour choisir le preneur [19], le cahier des charges doit définir à peine de nullité les critères d’attribution qui permettront de départager, sur base des points de préférence suivants:

  1. exploitant d’une parcelle contiguë;
  2. exploitant ayant le plus grand nombre de personnes à charge;
  3. exploitant qui a fait l’objet d’une expropriation;
  4. exploitant qui possède l’exploitation la moins étendue.

La loi sur le bail à ferme a accordé aux députations permanentes des conseils provinciaux le pouvoir de déterminer des critères et de les rendre obligatoires pour les communes et établissements publics de leur province [20].  Le preneur à ferme choisi, il bénéficie de la protection de la loi sur le bail à ferme et de ses nombreuses dispositions impérative [21].  Cette loi protège particulièrement efficacement le preneur à ferme.  Les conventions par lesquelles il renonce aux protections impératives sont réputées inexistantes.

C’est évidemment là que surgissent les problèmes pour le “ bailleur public ” puisqu’on a qualifié  le bail à ferme de “ bail éternel ” de “ main morte ”.  Est-ce compatible avec les biens du domaine privé d’une personne morale de droit public?

Nous allons brièvement passer en revue les dispositions impératives de la loi sur le bail à ferme en corrélation avec les problèmes de gestion de biens du domaine privé des personnes morales de droit public.

Durée du bail et libération éventuelle des biens

La durée du bail à ferme ne peut être inférieure à neuf ans.  A défaut de congé valable, le bail est prolongé de plein droit à son expiration par périodes successives de neuf ans [22].

Les congés valables émanant des personnes morales de droit public sont strictement réglementés.

Sans entrer dans les détails, nous reproduisons les dispositions légales qui permettent aux personnes morales de droit public de donner des congés.

  1. Congé avec préavis de trois mois à tout moment pour bâtir, lotir ou réaliser des travaux d’intérêt général:

Par dérogation à l’article 4, le bailleur peut mettre fin au bail à tout moment en vue de donner aux biens loués une affectation conforme à leur destination finale, lorsque:
1° les baux concernent des terrains qui, vu leur situation au moment du bail, devaient être considérés comme terrains à bâtir, ou à destination industrielle sans que des travaux de voirie doivent y être effectués au préalable, et à la condition qu’ils aient été déclarés tels dans le bail;
les baux concernent des terrains non bâtis qui, au moment du congé, doivent être considérés comme terrains à bâtir sans que des travaux de voirie doivent y être effectués au préalable;
3° les baux concernent des terrains qui, vu leur situation à la date de chaque prolongation de bail, doivent être considérés comme terrains à destination industrielle, à la condition que, trois mois au moins avant l’expiration de la période de bail en cours, le bailleur en ait fait la notification au preneur;
les baux concernent des terrains qui peuvent être considérés comme terrains à bâtir ou à destination industrielle, soit au début du bail, à la condition qu’ils aient été déclarés tels dans le bail, soit lors d’une prolongation du bail, à la condition que le bailleur en ait fait la notification au preneur trois mois au moins avant la date d’une prolongation, et qui doivent préalablement faire l’objet de travaux de voirie;
5° les baux sont consentis par une administration publique ou une personne morale de droit public et concernent des terrains qui, avant la conclusion du bail, ont été expropriés par elle ou acquis par elle, sous le couvert d’un arrêté royal décrétant ou autorisant l’expropriation pour cause d’utilité publique;
6° les baux concernent des terrains qui, après la conclusion du bail, ont été acquis par une administration publique ou une personne morale de droit public sous le couvert d’un arrêté royal décrétant ou autorisant l’expropriation pour cause d’utilité publique[23].

  • Congé avec préavis de trois mois applicable à l’expiration de chaque période pour affecter les biens à des fins d’intérêt général:

Le bailleur peut mettre fin au bail à l’expiration de chaque période s’il justifie de l’existence d’un motif sérieux.  Peuvent seuls être admis comme tels, indépendamment de ceux visés à l’article 6:
9° l’affectation de parcelles par des administrations publiques ou personnes morales de droit public à des fins d’intérêt général;
10° l’affectation de parcelles comme terrains à bâtir ou à destination industrielle à la condition que, vu leur situation au moment du congé, elles doivent être considérées comme tels.[24]

  • Congé avec préavis d’un an pour redonner en location ou pour aliéner:

Si le preneur ayant atteint l’âge de la pension bénéficie d’une pension de retraite ou de survie et ne peut indiquer aucune des personnes mentionnées à l’article 34 comme pouvant éventuellement poursuivre son exploitation, le bailleur peut mettre fin au bail en vue d’exploiter lui-même tout ou partie du bien loué ou d’en céder l’exploitation à son conjoint, à ses descendants ou enfants adoptifs ou à ceux de son conjoint, ou aux conjoints desdits descendants ou enfants adoptifs.  Les dispositions de l’article 7,1°, deuxième alinéa, sont d’application.
Si plusieurs preneurs louent le bien en commun, l’ensemble des conditions fixées à l’alinéa précédent doivent être réunies dans le chef de tous les preneurs.

Dans les mêmes conditions, le bailleur peut mettre fin à tout ou partie du bail en vue de louer ou d’aliéner les biens à des fins d’exploitation par une exploitation viable ou par une exploitation faisant l’objet d’un plan de développement, conformément à la législation et à la réglementation en matière de modernisation des exploitations agricoles.
La location ou l’aliénation dont il est question dans l’alinéa précédent doivent être effectués dans un délai de six mois après que le preneur à qui le congé a été donné a quitté le bien.

L’exploitation du bien repris au preneur aux termes de ces dispositions, ainsi que la personne du futur exploitant, doivent réunir les conditions fixées à l’article 9.
Les dispositions des articles 10, 12, à l’exception du 2, du 5 et du 7, et de l’article 13 de la présente loi, s’appliquent à ce congé.  L’article 12, 1°, deuxième alinéa, ne s’applique pas en cas d’application du troisième alinéa du présent article] ” [25].

Nous conseillons aux gestionnaires des biens des administrations, afin de faciliter les congés sur les terrains industriels et/ou à bâtir et pour diminuer les indemnités éventuellement dues au preneur, de faire figurer dans les conventions écrites de bail à ferme une clause dans laquelle le preneur reconnaît expressément le caractère des terrains à bâtir ou à destination industrielle [26].

Le bail à ferme peut prendre fin suite à un congé donné par le preneur lui-même [27]

Le bail à ferme peut prendre fin par une résiliation amiable constatée par acte authentique ou par devant le juge de paix.  Le comité d’acquisition peut donc dresser un acte de résiliation [28].

Le bail à ferme peut prendre fin par une résiliation judiciaire prononcée par le juge pour manquements graves du preneur (non-paiement des fermages, cession ou sous-location déguisée, changement de destination, mauvais entretiens) [29].

En cas de décès du preneur, le bail continue au profit de ses héritiers.  Toutefois, le bailleur peut donner congé dans l’année du décès avec préavis de deux ans, s’il s’est réservé cette possibilité par une clause dans le bail et si le preneur décédé ne laisse ni conjoint survivant, ni descendants ou enfants adoptifs, ni descendants ou enfants adoptifs de son conjoint, ni conjoints desdits descendants ou enfants adoptifs [30].

Baux de longue durée

La loi modificative sur le bail à ferme du 7 novembre 1988 a permis au bailleur de consentir des baux de longue durée (1ère période de 27 ans et bail de carrière) [31] [32].
Les baux de longue durée permettent d’obtenir des fermages plus élevés jusqu’à 50 % de majoration [33].

Une personne morale de droit public peut-elle consentir un bail de carrière qui ne peut être accordé qu’à un preneur âgé de moins de 38 ans puisque le bail de carrière est conclu pour une période fixe égale à la différence entre le moment où le preneur aura soixante cinq ans et l’âge du candidat preneur.  Cette période fixe doit comporter au minimum 27 ans.  N’y a-t-il violation des principes d’égalité et de non-discrimination si le candidat preneur âgé de plus de 38 ans ne peut concourir à la soumission?  Nous ne le croyons pas car la loi sur le bail à ferme organise un régime de faveur équilibré pour le bailleur et le preneur pour encourager les jeunes agriculteurs et donner de la stabilité aux exploitations agricoles.  Il y a donc un objectif légitime soutenu par des moyens raisonnables et proportionnés qui justifie la discrimination.

Cession “ privilégiée ” du bail

Lorsque le preneur du bail à ferme notifie au bailleur la cession qu’il a faite à ses descendants, le bail est renouvelé de plein droit au profit du cessionnaire.  Cette cession est appelée privilégiée parce qu’elle fait naître une nouvelle et première période de neuf ans au profit du cessionnaire [34].  La loi sur le bail à ferme organise une procédure éventuelle d’opposition à cette cession [35].  Les personnes morales de droit public peuvent s’opposer à la cession (en faisant valoir, outre les autres motifs prévus par la loi, leur intention d’affecter les biens), dans un délai inférieur à cinq ans, à des fins d’intérêt général [36].

Cession “simple ” du bail

La loi sur le bail à ferme ne permet pas au preneur de céder le bail ou de sous-louer sans l’autorisation du bailleur sauf à ses descendants [37].

Une administration publique peut-elle donner son autorisation à une cession du bail à ferme car le cessionnaire l’obtient ainsi sans soumission.  La règle de l’égalité dans les marchés publics n’est elle pas violée?

Le Conseil d’Etat a estimé que la cession n’est pas une location nouvelle.  Dès lors, la décision de la personne morale de droit public d’autoriser la cession du bail à ferme ne doit pas faire l’objet d’une soumission [38].

Les indemnisations en fin de bail

La loi sur le bail à ferme contient des dispositions impératives relatives aux indemnités dues au preneur à la fin de son occupation.

Les frais de construction, travaux et ouvrages doivent être indemnisés.  Le preneur a également droit à des indemnités pour les pailles, engrais et arrière-engrais qu’il abandonne à sa sortie, et dans certains cas à une indemnité complémentaire pour pertes de production.  Le régime d’indemnisation est complexe et nous renvoyons aux dispositions qui organisent un régime d’indemnisation légal [39] [40] [41] fort différent suivant que le bailleur a autorisé ou non les constructions.  Le bailleur a l’obligation d’insérer dans tout acte d’aliénation tous les travaux et ouvrages effectués par le preneur ainsi que le consentement ou l’autorisation avec laquelle ils ont été effectués, et ce après avoir éventuellement interrogé le preneur [42].

Le droit de préemption

La personne morale de droit public ne peut vendre un bien affermé à une autre personne que le preneur sans l’avoir mis en mesure d’exercer son droit de préemption [43].

La loi du 7 novembre 1988 qui a modifié la loi du 4 novembre 1969 a confié la notification légale du droit de préemption et le respect des dispositions légales aux notaires.

La cession du droit de préemption est autorisée [44].

La violation du droit de préemption permet au preneur d’être subrogé à l’acquéreur ou d’être indemnisé à concurrence de 20 % du prix de vente [45].

Evolution jurisprudentielle

En principe, toutes les dispositions impératives de la loi sur le bail à ferme [durée minimale, droit de préemption, cession “privilégiée”, indemnisation à la fin de l’occupation] sont applicables aux bailleurs “publics” sur les biens donnés à bail à ferme qui font partie du domaine privé.

Le bailleur “public”, dans la gestion des biens du domaine privé, est-il tenu par “l’éternité” du bail à ferme?  Doit-il subir l’effet désastreux pour la valeur patrimoniale d’une cession “privilégiée”?

Doit-il notifier le droit de préemption alors qu’il a en vue une affectation précise des biens dans l’intérêt général?

La réponse classique est affirmative.

L’arrêt de la Cour d’Arbitrage du 12 mars 2003 constitue cependant un coup de tonnerre.  Sa motivation est la suivante:

“ B.2. Quoique les biens qui font l’objet du litige dont le juge a quo est saisi fassent, selon la motivation du jugement, partie du domaine public parce qu’ils sont affectés à un service public et ont été spécialement aménagés à cet effet, la question se réfère aussi aux “ parcelles [du] domaine privé ” des autorités publiques.

B.3. L’autorité publique qui accorde une concession portant sur un bien relevant de son domaine public ou qui, lorsqu’elle conclut un bail portant sur un bien relevant de son domaine privé, assortit ce bail de clauses dérogatoires au droit commun, auxquelles les “ règlements particuliers ” visés à l’article 1712 précité font référence, se distingue des bailleurs, personnes privées, en ce que l’intérêt général qu’elle a pour mission de défendre requiert et justifie qu’il puisse être mis fin aux conventions ainsi conclues.  La précarité de la situation des concessionnaires et, le cas échéant, des locataires, constitue dès lors une norme en rapport avec l’objectif poursuivi, les dispositions en cause ne pouvant être isolées du contexte dans lequel elles s’inscrivent, à savoir la subordination de tout intérêt particulier – fût-il légitime – à l’intérêt général auquel tout acte de l’autorité publique est censé se rapporter.

B.4. Les dispositions en cause ne constituent pas une mesure disproportionnée puisque les décisions prises par l’autorité dans le cadre de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire – mais non arbitraire – sont soumises au contrôle du juge, auquel une annulation ou une indemnisation peut être demandée.

B.5. La question préjudicielle appelle une réponse négative[46].

L’arrêt de la Cour d’Arbitrage a été prononcé dans une affaire relative à un bail commercial.  Trois communes ont conclu, avec une personne physique, un contrat relatif à l’exploitation par celle-ci d’une maison de repos dans un immeuble sur lequel elles disposent d’un droit d’emphytéose accordé par le propriétaire qui est une association de communes.  Un congé a été adressé par les communes à la personne physique qui estime qu’il est contraire aux dispositions de la loi du 30 avril 1951 sur les baux commerciaux.

Pascale Blondiau écrivait en commentant l’arrêt de la Cour d’Arbitrage du 12 mars 2003:

“ il apparaît donc désormais possible pour les communes de déroger aux règles, même impératives du Code civil relatives aux baux… L’avenir nous dira quelle portée il y a lieu de lui donner, plus précisément quelle est la mesure exacte de la liberté dont disposent ainsi les communes dans la rédaction de leur contrat de bail… ” [47].

D’abord, peut-on considérer que les clauses dérogatoires au droit commun de la convention sont “ les règlements particuliers ” de l’article 1712? [48]  Ensuite, le même raisonnement peut-il être tenu pour l’application de la loi sur le bail à ferme relatif à des biens du domaine privé de personnes morales de droit public?  La différence ne réside-t-elle pas dans la spécificité de la loi sur le bail à ferme qui contient des dispositions précises pour régir le bail à ferme des biens du domaine privé [49] et [50].  “ Les règlements particuliers ” visés à l’article 1712 du Code civil ne sont-ils pas précisément les dispositions spécifiques de la loi du 4 novembre 1969 modifiée par la loi du 7 novembre 1988 sur le bail à ferme prévues pour la gestion des biens du domaine privé des personnes morales de droit public?

Enfin, la loi sur le bail à ferme du 4 novembre 1969 modifiée par la loi du 7 novembre 1988 nous paraît avoir clairement envisagé son application aux biens du domaine privé puisque, a contrario, elle dispose qu’en ce qui concerne les biens du domaine public “ les dispositions de la loi s’appliquent uniquement aux redevances dues du chef de concessions consenties par les pouvoirs publics et ayant pour objet la jouissance ou l’exploitation d’un bien rural ” [51].

Nous estimons donc que la loi sur le bail à ferme du 4 novembre 1969 modifiée par la loi du 7 novembre 1988 et toutes ses dispositions impératives s’appliquent à la gestion des biens du domaine privé des personnes morales de droit public.

Comment concéder à autrui l’exploitation d’un bail rural sans bail à ferme

Cette question “ les propriétaires peuvent-ils faire valoir leurs terres par les soins d’autrui sans consentir un bail à ferme? ”  constitue la préoccupation importante des propriétaires [52].

Diverses formules sont utilisées par les personnes physiques: la convention saisonnière [53], le contrat d’association [54], la constitution d’une société civile agricole ou d’une société de personnes.  Ces mécanismes sont inapplicables par les personnes morales de droit public car le propriétaire bailleur doit être agriculteur et s’investir dans l’agriculture.

Pour ne pas entrer dans “ l’éternité ” d’un bail à ferme et parce que la personne morale de droit public a l’intention d’utiliser les biens à d’autres fins, elle décidera (avec une motivation particulièrement soignée) de conclure un commodat appelé aussi convention d’occupation à titre précaire et gratuit en attendant la réalisation de l’affectation.

Bail à ferme et les biens du domaine public des personnes morales de droit public

Principe

Les biens du domaine public sont inaliénables et ne peuvent donc faire l’objet d’un bail à ferme [55].  La jurisprudence est sans faille et ce peu importe que la convention intervenue - fût- elle qualifiée de "location" - prévoie une occupation de longue durée, voire illimitée, avec préavis de douze mois [56].

Evolution jurisprudentielle et doctrinale

Les personnes morales de droit public peuvent-elles conclure une convention d’occupation de prairies de terres cultures alors que ces biens sont affectés au domaine public (les biens serviront par exemple à l’aménagement d’une vaste plaine de sport, voire à la création d’un parc artisanal pour des entreprises après l’occupation agricole précaire)?

Rien n’interdit à l’autorité qui donne un bien en jouissance de limiter l’étendue de celle-ci et donc, de ne conférer au preneur qu’un droit moins étendu que celui dont bénéficierait un locataire, en excluant tout rapport de droit privé et, notamment, l’application de la législation sur les baux civils ou commerciaux ou sur le bail à ferme [57].

Le Professeur D. Lagasse préfère la règle de l’obligation de vérifier la compatibilité et la précarité des droits octroyés sur le domaine public à l’inaliénabilité ou de l’indisponibilité absolue parce qu’elle permet de satisfaire deux objectifs a priori contradictoires: la sauvegarde de l’affectation publique des biens du domaine public et leur valorisation économique par des personnes de droit privé.  Il ajoute que la Cour de Cassation ne s’est jamais opposée à son idée de défendre la possibilité de constituer un droit privé de bail sur le domaine public pour autant qu’il soit compatible avec celui-ci, donc non  régi par la loi sur le bail à ferme [58].

N’est exclu de manière absolue que le transfert du droit de propriété par vente, par donation ou échange.  Et donc, tous les droits privatifs, sans exception, tant des droits réels que personnels peuvent être concédés sur le domaine public pour autant qu’ils soient aménagés en vue de respecter les principes de compatibilité et de précarité [59].

Les prairies et les terres affectées à un service public peuvent donc faire l’objet de conventions d’occupation au profit d’agriculteurs pour autant que la précarité soit constatée, ainsi que la compatibilité de celle-ci avec l’affectation au service public.

Conditions de l’occupation précaire

La personne morale de droit public doit pouvoir modifier l’occupation et la révoquer pour des raisons d’intérêt général et sans indemnité.  C’est le principe.

Toutefois, si l’occupation s’est réalisée par concession ou par contrat et que l’autorité publique a renoncé à son droit de la modifier ou de la révoquer sans indemnité, l’occupant peut l’obtenir.

Pratiquement, l’occupation agricole pourra se réaliser par contrat ou concession en rappelant les règles de précarité et de compatibilité avec l’affectation publique.  Ce contrat ne sera pas régi par la loi sur le bail à ferme, et le concessionnaire et/ou locataire ne pourra pas invoquer à son profit les dispositions impératives [Cession "privilégiée", durée minimale d’un bail à ferme et renouvellement, indemnisation, liberté de culture, continuation du bail au profit des héritiers en cas de décès] totalement incompatibles avec l’affectation publique.

Par contre, rien n’interdit cependant de prévoir dans le contrat des références aux dispositions légales de la loi sur le bail à ferme.  Ce qui est important, c’est le respect de l’affectation du bien à l’usage du public ou au service public. Cette conclusion est rappelée par d’excellents auteurs, les personnes morales de droit public et les tribunaux doivent avoir de l’audace (les premières dans la négociation de leurs contrats, les seconds dans leurs jugements) pour valoriser les biens du domaine public en considérant que ce n’est pas le domaine public qui est inaliénable mais son affectation. [60]

Les sarts communaux [61]

Historique – Introduction

Les sarts communaux sont des biens communaux ruraux dont la jouissance est individuelle; ils sont divisés en un certain nombre de lots.  Ils seraient des terres gagnées sur la forêt, éloignées du centre habité et de qualité médiocre.

Les sarts communaux occuperaient une situation intermédiaire entre les domaines public et privé, mais ils se rapprocheraient plus du domaine privé.  Celui-ci comporterait ainsi deux catégories de biens: les biens patrimoniaux et les biens communaux.

Les biens patrimoniaux sont régis par la loi sur le bail à ferme et les biens communaux seraient régis par les règlements communaux, et la loi sur le bail à ferme ne leur est pas applicable.  Les sarts communaux sont donc des biens communaux au sens de l’article 542 du Code civil et c’est le droit administratif qui les régit [62].

Répartition des sarts communaux

La répartition des sarts communaux se réalise entre les seuls habitants de la commune et par voie de tirage au sort.

La répartition individuelle de la jouissance relève de la compétence du conseil communal [63] qui établit un cahier des charges et ensuite après soumission, il y a “ une sorte de partage en jouissance entre les habitants ” [64].

Cette opération est prévue par la nouvelle loi communale qui consacre un décret du 10-11 juin 1793 relatif au mode partage des biens communaux [65].

Durée et redevances

Le cahier des charges établira la durée qui peut varier (1 an, 3, 9, 15, 18 années) et la redevance sera nécessairement conforme à la loi sur le bail à ferme qui est claire, précise et non susceptible d’interprétation, et qui s’applique uniquement pour cette disposition aux sarts communaux [66].

Fin du “ contrat ” et conversion des biens communaux en biens patrimoniaux

Les droits de l’occupant prennent fin à l’arrivée du terme fixé.  La jouissance prend fin aussi si celui-ci perd sa qualité d’habitant de la commune.  L’occupant peut aussi renoncer à ses droits.

Une disposition de l’ancienne loi communale prévoyait la possibilité pour le conseil communal de convertir les biens communaux en biens patrimoniaux [67].  Dans ce cas, la loi sur le bail à ferme sera applicable lorsque les biens nouvellement patrimoniaux seront attribués par soumission future [68].

Si des communes décident de convertir les biens communaux en biens patrimoniaux pour les donner à bail à ferme sur base de la loi du 4 novembre 1969 modifiée par la loi du 7 novembre, les agriculteurs en seront ravis, ils y trouveront stabilité et protection.  Par contre, la commune perd la jouissance quasi pour “ l’éternité ” de ses biens.

Au contraire, certaines communes, pour mettre des parcelles à la disposition de citoyens en difficulté ou à la recherche de modes de cultures plus naturels, défendent l’institution des sarts communaux aux fins de répartir la jouissance de ces biens entre les habitants, et peut-être aussi pour en garder la maîtrise.  Si l’objectif est louable, cette institution survivance de l’ancien régime pose des problèmes de droit qui seront peut-être résolus un jour par un arrêt de la Cour d’Arbitrage qui devra aller au-delà de la motivation de celui du 12 mars 2003 [69] pour apprécier les problèmes d’égalité et de non-discrimination entre les soumissionnaires de sarts communaux [habitants et non-habitants de la commune, agriculteurs professionnels et citoyens non agriculteurs].

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  1. [Remonter] D. Lagasse, La gestion active du domaine public, A.P.T., 2/2003, pp. 87 et ss.
  2. [Remonter] M.-A. Flamme, Droit administratif, Bruylant, 1984, Tome 2, pp. 1.029 et ss.; A. Mast, Précis de Droit administratif belge, Story-scientia, 1989, pp. 181 et ss.; J. Hansenne, Les biens, Précis, 1996, tome 1, pp. 135 à 149.
  3. [Remonter] Cass. 9.3.1959, J.T., p. 290.
  4. [Remonter] R.P.D.B., Tome IV, Domaine public 82 à 303.
  5. [Remonter] R.P.D.B., Tome IV, Domaine privé 303 à 351.
  6. [Remonter] Ph. Flamme, Crise ou cure de jouvence de la domanialité publique: un obstacle au financement des équipements collectifs, J.T., 1991, pp. 441 et ss.
  7. [Remonter] C. civ., art. 1.598 et 2.226.
  8. [Remonter] Les communes et les partenariats public-privé, Mouv. comm., 8-9/2004, p. 315.
  9. [Remonter] D. Lagasse, op. cit., p. 92.
  10. [Remonter] D. Lagasse, op. cit., p. 93.
  11. [Remonter] C.A., 12.3.2003, n° 32/2003.
  12. [Remonter] P. Blondiau, Les communes et l’application de la loi relative aux baux commerciaux… quelques éclaircissements, Mouv. comm., 12/2003, p. 450.
  13. [Remonter] L. 4.11.1969 mod. par L. 7.11.1988 sur le bail à ferme (infra, nous indiquerons pour plus de facilité la loi sur le bail à ferme).
  14. [Remonter] V. ci-dessous évolution doctrinale et jurisprudentielle annoncée dans l’introduction.
  15. [Remonter] C. civ., art. 1.712.
  16. [Remonter] Art. 18 de la loi sur le bail à ferme.
  17. [Remonter] L. 4.11.1969, art. 4, 5° limitant les fermages (dispositions transitoires).
  18. [Remonter] Art. 18.1 de la loi sur le bail à ferme.
  19. [Remonter] En vertu de la loi relative à la limitation des fermages, ce sont les dispositions de L. 4.11.1969, art. III qui s’appliquent (art. III/2 et art. III/3).  Comme les preneurs soumissionnent au taux du fermage maximum ou au-delà, l’art. III/6 s’applique et le choix de l’administration se fait sur base des critères établis dans le cahier des charges.
  20. [Remonter] L. 4.11.1969, art. 6 al. 3,  limitant les fermages (art.III).
  21. [Remonter] Art. 56 de la loi sur le bail à ferme répute impératives les dispositions citées.
  22. [Remonter] Art. 4 de la loi sur le bail à ferme.
  23. [Remonter] Art. 6 de la loi sur le bail à ferme (les caractères gras représentent les modifications apportées par L. 7.11.1988 mod. L. 4.11.1969).
  24. [Remonter] Art. 7-9° et 10° de la loi sur le bail à ferme.
  25. [Remonter] Art. 8bis de la loi sur le bail à ferme.
  26. [Remonter] E. Grégoire, L’opportunité d’une convention écrite pour un bail à ferme; clauses conventionnelles intéressantes à insérer dans un bail écrit, Bruylant, 1995, Pratique notariale et droit rural, Collection Patrimoine, XVIII.
  27. [Remonter] Art. 14, al. 1, de la loi sur le bail à ferme.
  28. [Remonter] Art. 14, al. 2, de la loi sur le bail à ferme et v. annexe n° 3 pour un acte de résiliation par acte authentique dressé par le comité d’acquisition.
  29. [Remonter] Art. 29 de la loi sur le bail à ferme.
  30. [Remonter] Art. 39 de la loi sur le bail à ferme.
  31. [Remonter] Art. 8, par. 2, de la loi sur le bail à ferme organise le bail de 27 ans.
  32. [Remonter] Art. 8, par. 3, de la loi sur le bail à ferme organise le bail de carrière.
  33. [Remonter] Art. 4 de la loi limitant les fermages (art. III).
  34. [Remonter] Art. 35 de la loi sur le bail à ferme.
  35. [Remonter] Art. 36 et 37 de la loi sur le bail à ferme.
  36. [Remonter] Art. 37, par. 1er, 6° de la loi sur le bail à ferme.
  37. [Remonter] Art. 30 et suiv. de la loi sur le bail à ferme.
  38. [Remonter] C.E. Herman, n° 18.287 (IIIe chambre) - R.A.C.E., 3-5/1977, p. 672.
  39. [Remonter] L’art. 26 de la loi sur le bail à ferme organise l’indemnisation des constructions, travaux et ouvrages.
  40. [Remonter] L’article 45 de la loi sur le bail à ferme organise l’indemnisation des pailles et engrais et arrière-engrais .
  41. [Remonter] L’article 46 de la loi sur le bail à ferme organise l’indemnisation de la perte de production.
  42. [Remonter] Art. 26.3. de la loi sur le bail à ferme.
  43. [Remonter] Art. 47 et suiv. de la loi sur le bail à ferme organisant les règles qui président à l’aliénation du bien loué et du droit de préemption du preneur.
  44. [Remonter] Art. 48bis de la loi sur le bail à ferme.
  45. [Remonter] Art. 51 de la loi sur le bail à ferme.
  46. [Remonter] C.A., 12.3.2003, n° 32/2003.
  47. [Remonter] Op. cit., Mouv. comm., 12/2003, p. 450.
  48. [Remonter] C. civ., art. 1712 dispose que "les baux des biens nationaux, des biens des communes et des établissements publics sont soumis à des règlements particuliers".
  49. [Remonter] Art. 18 de la loi sur le bail à ferme et L. 4.11.1969, art. 6 (art. III) limitant les fermages.
  50. [Remonter] Art. 6, par. 1er, 5° et 6°, et art. 7.9°de la loi sur le bail à ferme, qui permettent aux personnes morales de droit public de donner congé avec préavis de 3 mois.
  51. [Remonter] L. 4.11.1969, art. 7 (art. III) limitant les fermages.
  52. [Remonter] Cette question a déjà été rencontrée par de nombreux auteurs: Y. Ranscelot, Rev. Prat. Not. B, 1952, pp. 193 et ss.; N. Verheyden et J.-M. Dermagne, J.T., 1983, pp. 693 et ss.; E. Beguin, Rev. Not., 1996, pp. 6 et ss.
  53. [Remonter] Art. 2.2° de la loi sur le bail à ferme.
  54. [Remonter] Art. 2.4° de la loi sur le bail à ferme.
  55. [Remonter] Rép. Not., Le bail à ferme, 1992, Tome VIII, Livre II, n° 24 ; J. Hansenne, Les Biens, précis, Tome I, p. 142, n° 123.
  56. [Remonter] Ph. Flamme, op. cit., 1991, n° 25.
  57. [Remonter] Ph. Flamme, op. cit., n° 30.
  58. [Remonter] D. Lagasse, op. cit., p. 93.
  59. [Remonter] D. Lagasse, op. cit., p. 93
  60. [Remonter] Ph. Flamme, op. cit., p. 454, n° 53.
  61. [Remonter] V. plus précisément au sujet de cette institution: P. et V. Renier, Rép. Not., Le Bail à ferme, 1992, n° 888 et 888 1, et E. Beguin, La répartition des sarts communaux, Mouv. comm.,  2/2002, p. 56.
  62. [Remonter] C. civ., art. 542 dispose “les biens communaux sont ceux à la propriété ou aux produits desquels les habitants d’une ou plusieurs communes ont un droit acquis”.
  63. [Remonter] NLC, art. 117.
  64. [Remonter] V. E. Beguin, op. cit., sur la nature juridique de cette répartition avec des interrogations sur la validité de ces opérations (Discrimination entre ceux qui habitent la commune et les étrangers entre habitants non agriculteurs et les agriculteurs, ceux-ci ne pouvant concourir).
  65. [Remonter] NLC, art. 272 dispose “Les conseils communaux règlent de commun accord, le partage des biens communaux entre les habitants des territoires séparés, en prenant pour base le nombre de feux, c’est-à-dire, des chefs de famille ayant domicile dans les territoires”.
  66. [Remonter] L. 4.11.1969, art. 7 (art. III) limitant les fermages dispose: “Les dispositions de la présente loi s’appliquent aux redevances dues du chef de concessions consenties par les pouvoirs publics et ayant pour objet la jouissance de l’exploitation d’un bien rural”.
  67. [Remonter] Cette disposition n’a pas été reprise dans la nouvelle loi communale mais les principes généraux de droit public et administratif permettent à la commune cette conversion.
  68. [Remonter] Contra E. Beguin, op. cit., p. 63.
  69. [Remonter] Les dispositions dérogatoires aux dispositions impératives de la loi sur les baux à ferme seraient légales (malgré la précarité des locataires) puisque l’intérêt particulier doit être subordonné à l’intérêt général.
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