Quelques réflexions sur le mandat administratif dans les communes

Charles Havard - Juin 2002
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L'auteur

Charles Havard

Secrétaire communal de la Ville de Visé

L’article 48 de la loi du 7 décembre 1998, organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, a instauré une notion nouvelle, voire même révolutionnaire, dans la fonction publique locale: la désignation d’un responsable administratif pour un terme déterminé.

En l’occurrence, “le chef de corps de la police locale est désigné à son emploi par le Roi, pour un terme de cinq ans, renouvelable une fois …”. Cette disposition instaure la flexibilité de la fonction dirigeante. Si le premier fonctionnaire ne convient pas, pour toute raison imaginable, il n’est pas renouvelé à son poste. Même s’il est renouvelé, il ne pourra chapeauter le corps que 10 ans au maximum, à l’instar d’un président des USA qui ne peut briguer la réélection qu’une seule fois.

Actuellement, en 2002, il est encore possible de nommer un secrétaire ou un receveur à l’âge de 25 ans pour une durée théorique de 40 ans, sauf faute grave, décès prématuré ou anticipation de l’âge de la pension. Ce n’est pas là un cas d’école, car le nombre de conseillers communaux font confiance à des jeunes motivés qui assureront les liens entre générations.

Dans une commune, il y a – il y avait, devrait-on dire - trois grades légaux: le secrétaire, le receveur et le chef de corps. J’ai déjà cité ce qu’il advenait bientôt du troisième cité puisque, qu’il s’agisse d’une zone mono- ou pluricommunale, les chefs de corps de la police locale seront, voire sont déjà, désignés pour un mandat de 5 ans, renouvelable une seule fois. L’édifice de la nomination à vie est donc ébréché par une législation fédérale. Ce même législateur a parallèlement développé le plan Copernic, en vue de pourvoir les postes supérieurs de l’administration centrale aux gestionnaires ne provenant pas nécessairement de l’évolution hiérarchique classique. Nonobstant les incertitudes constitutionnelles, la loi communale est aujourd’hui régionalisée et le Gouvernement wallon a dans ses cartons le projet de “mandatiser” (néologisme différent de “mandaté”) les autres grades légaux d’une commune.

Cette idée relève d’une tendance beaucoup plus profonde qui remet en question l’administration de Papa.

Les nationalisations appartiennent au passé. De nos jours, le balancier s’est inversé et on parle davantage de privatisations. Le management moderne ne professe plus la pyramide, mais plutôt un schéma horizontal en râteau. Les candidats à un mandat dans la nouvelle police ont dû subir une épreuve d’assessment, terme anglophone, organisé par des sociétés privées mais produisant des effets administratifs, puisqu’un échec signifiait un obstacle à toute désignation. Le patron de la Poste gagnerait quelque 30 millions de francs belges par an, outre la voiture de fonction et la carte de crédit. Ne parlons même pas de la RTT qui est devenue Belgacom, de l’ancienne ORTF qui s’est divisée en chaînes de télévision françaises privées pendant que la RTBF tire le diable par la queue ou encore de feue la Sabena qui aurait, aux dires de certains, été mal gérée par le secteur public.

Le courant a changé. Le public a mauvaise presse et l’apologie du privé est à son paroxysme. On tend à faire avaler le message selon lequel tout ce qui provient du privé est excellent et ce qui se rattache au public est parasitaire, donc inutile.

Que faut-il en penser au niveau de base qu’est la commune? Le secrétaire communal et le receveur communal sont-ils “mandatisables”?

Pour une réponse affirmative, on trouvera ci et là dans les communes de nombreux exemples de grades légaux qui ne remplissent plus les attentes légitimes. Depuis leur nomination à vie, les circonstances ont changé. Ils sont démotivés, découragés, dépassés, désabusés devant la frénésie légistique ou malades. Les décideurs ne peuvent plus compter sur eux ou bien ils pensent que ces décideurs ne tiennent plus compte d’eux. Que faire? Attendre qu’ils sollicitent leur pension entre 60 et 65 ans. Nous avons connu plusieurs circonstances où le pouvoir politique ne simulait pas sa joie lorsque l’anniversaire fatidique sonnait. Il est certain que nombre de grades légaux ne rencon-trent plus les exigences minimales que l’on peut attendre d’un chef de l’administration comme le secrétaire communal ou d’un responsable financier comme le receveur. Ils sont vissés à leur siège et seuls le temps ou la faute grave peuvent les en déloger.

Doit-on transformer ces quelques situations malheureuses et périlleuses en généralités?

“Mandatiser” les grades légaux de la commune présente des inconvénients évidents.

Un des principes fondamentaux de la fonction publique est la “continuité”. Une de ses applications est que le politique peut passer, alors que l’administration reste. Théoriquement, tous les 6 ans, les élections communales peuvent générer une métamorphose du paysage politique. Les vaincus s’en vont. Les vainqueurs prennent les rennes du pouvoir. Ils n’ont aucune mémoire vécue de la multitude de dossiers qui constituent le quotidien et l’épisodique d’une commune. Secrétaire et receveur sont la pérennité de la mémoire, quelles que soient les majorités qui se succèdent. Cette idée est d’autant plus importante que l’administration locale est diversifiée et se complique légistiquement. Les dossiers ouverts sont multiples, du personnel à la voirie, en passant par les emprunts particuliers, les troubles de voisinage ou encore les permis d’environnement.

Un mandat de 5 ou 6 ans paraît bien court pour saisir toute la moelle d’une commune et en tirer le meilleur parti. Une commune n’est pas une boîte privée qui doit produire un chiffre dans le court terme, à moins que ce chiffre soit simplement électoral. Une commune rend un service hétéroclite au public et, pour le réaliser, une mémoire, une continuité sont nécessaires.

La fonction de secrétaire communal, consistant en gardien de légalité, nécessite une expérience de l’évolution, favorable ou non, des multiples actes posés par l’administration, générant, dans le chef du premier fonctionnaire, un acquis professionnel qui nécessite une période de fonctionnement supérieure à celle d’un mandat temporaire. En outre, cet acquis doit rester à la disposition des élus, au-delà du terme de leur mandat, pour que le service public sensu lato en bénéficie.

Une caractéristique essentielle de la fonction de secrétaire communal est sa spécificité qui ne peut s’accommoder de la transformation du statut au mandat. Au niveau local, le secrétaire est un généraliste de l’administration et du droit. Il a vocation, chaque jour, à gérer n’importe quel dossier ou situation, nouvelle ou ancienne. Cela postule une pérennité de la fonction vis-à-vis du personnel statutaire et des citoyens demandeurs de services, plus essentiellement dans le rôle actuel de chef du personnel.

L’aspect le plus négatif du mandat que les détracteurs soulignent est la dépendance du politique. Comment imaginer l’obtention d’un mandat, et surtout son renouvellement, sans plaire à la majorité en place? Il est inévitable qu’une connexion s’établira à termes répétés. Elle peut être de simple confiance: tel secrétaire ou tel receveur est compétent et on peut compter sur lui. Mais le raisonnement peut s’avérer inversé: il est valable, mais nous avons un candidat à nous qui est dans les conditions. Le secrétaire ou le receveur est talonné par un chef de bureau qui était du bon côté aux dernières élections. Il serait très regrettable qu’un mandat se joue selon la simple appartenance politique. Ce serait un gâchis, une image bien plus lamentable que celle donnée par certains grades légaux démotivés. Le résultat des élections serait attendu avec fébrilité, alors qu’actuellement, un secrétaire ou un receveur qui se respecte, même lorsqu’il affiche une appartenance politique, accepte le verdict des urnes avec détachement pour servir les organes que l’électeur lui donne avec, comme seul guide, l’intérêt de la commune.

Allons plus en avant dans le raisonnement. Ce grade légal politisé ne devra-t-il pas entretenir son lien à un parti? N’y consacrera-t-il pas du temps qui sera perdu pour ses dossiers? Il est certain que le mandataire politisé devra se reposer sur un autre agent administratif qui sera lui à terme indéterminé. Il deviendra le secrétaire ou le receveur de l’ombre.

Ne nous voilons cependant pas la face. Nombreux sont les grades légaux qui ont accédé à leur poste avec un appui partisan, nonobstant la difficulté des examens. La politisation est bien réelle, mais elle n’est pas récurrente. Sur base de cette considération, on pourrait même penser qu’un mandat politique à terme déterminé clarifierait les choix des mandataires et éviterait la “cabinetisation”.

Il en coûtera d’autant plus à la commune que le mandat ne peut s’accompagner que d’une indemnité. En effet, secrétaires et receveurs sont actuellement nommés et on ne touche pas aux droits acquis. Les salaires sont garantis, jusqu’à la pension. Que se passera-t-il si un secrétaire ou un receveur s’estime heureux de son traitement et abandonne le poste à un autre? Certes, cet argument ne résiste pas au temps mais, au début de la réforme, il conviendra de dégager un incitant financier. Le “mandaté” percevra son salaire plus une allocation de mandat, donc un supplément de coût.

Un autre inconvénient est la reconversion après le mandat. Les chefs de corps de la police locale, comme nous l’avons dit, sont désignés pour 10 ans maximum. Il peut certes en aller autrement pour les autres grades légaux. Mais que devient le mandataire au terme de son mandat ou lorsqu’il n’est pas renouvelé? Dans la police, il existe la mobilité. Mais aucune règle de mobilité n’existe entre communes! Le secrétaire ou le receveur en fin de mandat réintégrera un poste subalterne de l’administration communale. Imaginez les conflits qui pourraient surgir entre les titulaires successifs du mandat! Donc, nul besoin d’un mandaté!

A titre transitoire, on pourrait n’instaurer le nouveau régime dans les communes que dans la mesure des départs naturels. A défaut, les mandataires s’exposent, en cas d’octroi du mandat à une autre personne que le titulaire, à verser un lourd salaire à un fonctionnaire qui limitera son zèle au strict minimum. On en a des preuves dans les zones de police.

Mais il y a plus grave encore. Si le mode politique régional, composé en grande partie de bourgmestres et échevins, veut le mandat, il l’aura. Mais comprend-t-il l’exacte portée de son choix? Qu’est-ce qu’un secrétaire ou un receveur “mandaté”?

Une sorte d’administrateur délégué! Or, dans une entreprise, même publique comme la RTBF, qui dispose du pouvoir? Certes, pas le président du conseil d’administration, mais l’administrateur délégué le plus souvent. En créant le mandat, le pouvoir élu pourrait générer en son sein un fonctionnaire “mandaté” qui aurait davantage d’influence que le bourgmestre et les échevins. Au point de vue de la sociologie politique, il y a là matière à réflexion.

Allons encore plus loin. Supprimer la nomination à vie des deux fonctionnaires communaux dirigeants ne troublera guère personne. Mais la vision est plus globale: le régime des nominations dans la fonction publique est mis en examen. La nomination engendre certes de nombreux abus, mais s’indique-t-il de contractualiser le principe de l’engagement? L’interrogation est ouverte.

Constatons aussi que le système de mandat mis en vigueur dans les administrations fédérales et policières est trop récent pour en évaluer son adéquation comme système de gestion des services publics et de l’amélioration de son fonctionnement, tant à l’égard des détenteurs du pouvoir de décision qu’à l’égard de l’administration statutaire. Avant de foncer tête baissée dans de nouvelles voies, n’est-il pas opportun de juger les résultats des premiers essais? Les remous autour de la désignation de certains “top managers” n’incitent pas à l’optimisme.

Concluons maintenant. Les arguments en défaveur du mandat sont éloquents. Cela ne signifie pas qu’il faille conserver le système tel qu’il existe aujourd’hui. La demande novatrice consiste à pouvoir changer de grade légal lorsqu’il ne convient plus, alors qu’il n’a pas atteint l’âge légal de la retraite. Mais l’interrogation fondamentale est la suivante: qui, comment et selon quelle fréquence décide-t-on que le secrétaire ou le receveur, voire même l’ensemble du personnel statutaire, ne convient plus?

Assortir le mandat d’un terme fixe de 6 ans, par exemple, unira presque nécessairement la destinée des grades légaux à celle de la majorité en place, avec tous les inconvénients cités.

A mon sens, le législateur régional pourrait investiguer un système qui éviterait le changement discrétionnaire, voire arbitraire, et qui concilierait la continuité de la fonction et le désir d’exclure ceux qui ne conviennent vraiment plus. Le temps efface parfois les bonnes volontés et peut-être ne convenons-nous plus à la fonction. Imaginons un système sans mandat récurrent, mais avec une possibilité de ramener le secrétaire ou le receveur à un niveau inférieur, lorsque les circonstances le justifient. Moyennant une motivation et un contrôle juridictionnel, on pourrait imaginer qu’un grade légal soit considéré comme ne satisfaisant plus et ainsi rétrogradé dans un emploi juste inférieur, avec mobilité latérale. Un régime de majorité qualifiée au sein du conseil communal pourrait aussi être étudié.

On ne devrait pas remettre son mandat en jeu tous les 5 ou 6 ans et susciter ainsi les convoitises. Mais il existerait une possibilité de remettre en cause la nomination à vie dans la fonction, moyennant justification. Il s’agirait d’inverser le pôle: la désignation ne cesserait pas automatiquement après un temps déterminé. Au contraire, elle aurait une vocation indéterminée, mais assortie d’un statut disciplinaire ou de compétence spécifique au grade légal.

Au-delà de ces réflexions, nous estimons qu’au lieu de limiter la fonction à un mandat à durée déterminée, il conviendrait de légiférer pour concrétiser les missions administratives assumées par le secrétaire communal dans la mise en œuvre formelle du fonctionnement de l’institution communale et plus essentiellement la transparence de l’administration. Pour mettre à la disposition des élus une administration efficace, souple et compétente, il convient d’amplifier le rôle du chef de personnel, de rendre le secrétaire responsable de diverses missions de coordination, telle la rédaction de l’ordre du jour du collège.

Une ultime remarque: est-il opportun d’associer les sorts du secrétaire et du receveur? Ils ne remplissent pas les mêmes rôles dans une commune. Le secrétaire est actif dans l’exécutif communal. Le receveur participe aussi à l’exécutif, mais il est investi du pouvoir de contrôle, comme une cour des comptes. Or, les magistrats sont généralement inamovibles! A moins de privatiser la recette communale auprès d’un bureau comptable.

Que les présentes réflexions soient bien comprises. Nous ne nous exprimons pas à titre corporatiste et égocentrique. Notre sort à nous, les nommés actuels, est enviable puisque notre salaire ne peut être diminué, alors que les responsabilités pourraient l’être. Nous nous exprimons pour les générations à venir de grades légaux et, surtout, pour les communes qui perdront beaucoup en échangeant le statut nommé contre la pérennité de ses premiers fonctionnaires.


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