La majorité communale – Le pacte de majorité et la composition du collège
Les réformes du Code de la démocratie locale et de la décentralisation intervenues depuis le 8 décembre 2005 ont apporté des modifications substantielles quant à la constitution et la composition de l'exécutif communal, mais également quant à son fonctionnement.
À ce sujet, constituent évidemment des modifications majeures l'adoption du pacte de majorité en début de législature et le principe de la mise en cause de la responsabilité du collège et de ses membres (v. infra).
Cette réforme a par ailleurs été poursuivie par le décret du 26 avril 2012[1], dont la plupart des dispositions sont entrées en vigueur le 24 mai 2012.
Nous allons ici aborder ces modifications, dans leurs grandes lignes. Il convient néanmoins d'être attentifs au fait que tous ces changements ne concernent pas l'intégralité des communes de la Région wallonne : un sort particulier est réservé aux communes de la Communauté germanophone[2], ainsi qu'à la Commune de Comines-Warneton[3].
1. Le pacte de majorité
Le pacte de majorité est, en quelque sorte, l'acte formel[4] par lequel le conseil communal va constituer l'exécutif communal.
Les articles L1123-1 et suivants du Code de la démocratie locale et de la décentralisation précisent qu'au plus tard le 2e lundi du mois de novembre[5] qui suit les élections, le ou les projets de pacte de majorité doivent être déposés entre les mains du directeur général. Ce ou ces projets sont, sans délai, portés à la connaissance du public par voie d'affichage à la maison communale.
Ce projet de pacte doit comporter l'indication des groupes politiques qui y sont parties - le texte précisant que « Le ou les conseillers élus sur une même liste lors des élections constituent un groupe politique dont la dénomination est celle de ladite liste »[6] -, l'identité du bourgmestre, des échevins, ainsi que celle du président du conseil de l'action sociale pressenti « (…) si la législation qui lui est applicable prévoit sa présence au sein du collège communal. (…) ». Cette précaution « textuelle » a été insérée pour respecter la compétence communautaire en matière de loi organique des CPAS. La règle de la présence du président de CPAS au sein du collège communal (et toutes les règles corollaires) ne sera donc un jour effective pour les communes de langue allemande que si elle est également votée par le Parlement de la Communauté germanophone. Le décret communal du 23 avril 2018 de la Communauté germanophone (M.B., 30.5.2018) prévoit désormais en son article 50 la participation dudit président, avec voix délibérative, au sein du collège, à certaines occasions.
On parle également du président de CPAS « pressenti » puisqu'il convient que celui-ci soit élu comme conseiller de l'action sociale pour pouvoir briguer le poste de président du CPAS. Si la personne pressentie n'est pas élue conseiller de l'action sociale, il conviendra de modifier le pacte, le cas échéant, par un avenant.
Le projet doit présenter des personnes de sexe différent. À la suite de la publication (M.B., 9.10.207) du décret du 7 septembre 2017 modifiant le CDLD, afin de garantir une présence équilibrée de femmes et d’hommes au sein des collèges communaux et provinciaux de Wallonie, le projet de pacte, doit présenter, depuis le scrutin d’octobre 2018, un tiers minimum des membres du même sexe[7].
Il doit être signé par l'ensemble des personnes qui y sont désignées, ainsi que par la majorité des membres de chaque groupe politique dont au moins un membre est proposé pour participer au collège.
Le pacte de majorité est adopté à la majorité des membres du conseil présents, et ce au plus tard dans les trois mois suivant la date de validation des élections[8].
Le pacte de majorité est adopté en séance publique et à haute voix. Il s'agit là d'une exigence qui ne figurait pas dans le décret du 8 décembre 2005 mais qui a été ajoutée par le décret du 8 juin 2006[9], afin de répondre aux critiques que le Conseil d'Etat a opposées à la procédure initialement prévue en matière de motion de méfiance constructive (« pendant » de l'adoption du pacte de majorité). Nous y reviendrons plus loin.
Le pacte fait l'objet d'une présentation globale. Hormis la personne du bourgmestre, désigné d'office par les votes des électeurs, c'est donc toute l'équipe qui doit être agréée ou rejetée.
2. La composition du collège
En vertu de l'article L1123-3 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, le collège communal « (…) comprend le bourgmestre, les échevins et le président de l'action sociale si la législation qui lui est applicable prévoit sa présence au sein du collège communal. Il comprend des membres de sexe différent. Le collège est responsable devant le conseil ».
A. La mixité obligatoire
C'est pour se conformer au prescrit de l'article 11bis de la Constitution que l'exécutif collégial doit comporter des représentants des deux sexes.
Plusieurs balises ont été posées par le législateur wallon pour assurer cette représentation.
C’est ainsi que sur les listes électorales, tout candidat doit être de sexe différent par rapport au candidat qu’il suit dans la liste (c’est le mécanisme dit de la « tirette »)[10].
Par ailleurs, compte tenu du décret du 7 septembre 2017, portant modification du CDLD afin de garantir une présence équilibrée de femmes et d’hommes au sein des collèges communaux et provinciaux de Wallonie, suite au scrutin d’octobre 2018, le tiers au minimum des membres du collège doivent être du même sexe, avec une possibilité de dérogation dans le cas où les groupes politiques liés par le pacte de majorité ne comprennent pas de membres d’un des sexes en nombre suffisant, et au maximum à concurrence du nombre de membres du sexe concerné manquants.
Le législateur a, en outre, maintenu la possibilité de désigner un échevin en dehors du conseil communal « (…) pour l'un des échevins si tous les conseillers des groupes politiques liés par le pacte de majorité sont du même sexe. L'échevin ainsi désigné a, dans tous les cas, voix délibérative dans le collège. Il siège avec voix consultative au sein du conseil. Lorsqu'un échevin n'est pas membre du conseil, il doit remplir et conserver les conditions d'éligibilité prévues à l'article L4125-1. Le pacte de majorité indique le groupe politique auquel l'échevin élu hors conseil est rattaché »[11].
Il s'agira donc, en dernier recours, d'aller chercher "l'échevin du deuxième sexe" en dehors des élus (plutôt que parmi les élus de la minorité, ce qui nuirait à la cohésion de l'exécutif), ce non-élu ne devant en outre pas être spécialement un suppléant.
Ces dispositions ont pu soulever certaines difficultés, notre association ayant d’ailleurs sollicité une évaluation rapide de celles-ci.
B. Le président du CPAS, membre du collège[12]
Motif du changement de dénomination[13], le président du CPAS devient membre du collège, avec voix délibérative (sauf lorsque le collège exercera ses compétences de tutelle à l'égard du CPAS).
En tant que tel, le président peut également se voir confier des attributions scabinales, mais il n’est pas échevin.
Cette solution est la résultante du souhait du législateur wallon de voir augmenter les synergies entre la commune et le CPAS.
Elle implique notamment que, si le président du CPAS n'est pas élu au conseil communal, il devra néanmoins participer aux réunions de cet organe, mais uniquement avec voix consultative.
C. Le nombre d'échevins
Le nombre des échevins varie selon la population de la commune (comme le nombre des conseillers communaux. Pour rappel, depuis la réforme du 26 avril 2012, ce sont les chiffres de la population au 1er janvier de l'année des élections – et non plus de l'année précédant celle des élections – qui sont pris en considération).
Outre le bourgmestre et le président du CPAS, on comptera donc :
4 échevins dans les communes de 5.000 à 9.999 habitants ;
5 échevins dans les communes de 10.000 à 19.999 habitants ;
6 échevins dans les communes de 20.000 à 29.999 habitants ;
7 échevins dans les communes de 30.000 à 49.999 habitants ;
8 échevins dans les communes de 50.000 à 99.999 habitants ;
9 échevins dans les communes de 100.000 à 199.999 habitants ;
10 échevins dans les communes de 200.000 habitants et plus (CDLD, art. L1123-9).
Eu égard à la présence du président de CPAS au sein du collège[14], les conseils communaux peuvent désormais décider de réduire d'une unité le nombre des échevins. Depuis 2012, cette réduction est obligatoire pour les communes comptant au moins 20.000 habitants.
Le bourgmestre est de droit président du collège communal (CDLD, art. L1123-19).
3. La désignation des échevins - Le serment
Sont élus de plein droit échevins, les conseillers dont l'identité figure sur la liste comprise dans le pacte de majorité adopté en application de l'article L1123-1.
Les membres du collège communal, préalablement à leur entrée en fonction, prêtent le serment suivant : « Je jure fidélité au Roi, obéissance à la Constitution et aux lois du peuple belge ». Ce serment est prêté en séance publique.
Les échevins, ainsi que le président du CPAS[15], prêtent serment, préalablement à leur entrée en fonction, entre les mains du président du conseil (bourgmestre, ou président d'assemblée si le conseil communal a décidé d'en désigner un - CDLD, art. L1126-1 -).
4. Le rang des échevins
Le rang des échevins est déterminé par leur place dans la liste figurant dans le pacte de majorité (CDLD, art. L1123-8).
[1] Cf. décr. 26.4.2012 mod. certaines dispositions du CDLD (M.B., 14.5.2012).
[2] La Communauté germanophone a désormais "son" décret communal du 23.4.2018 (M.B., 8.6.2018) qui règle le fonctionnement des institutions communales et abroge certaines dispositions du CDLD.
[3] Pour laquelle le législateur régional ne peut édicter des règles que dans la mesure où celles-ci ne sont pas inconciliables, incompatibles avec les dispositions instaurées par la loi dite de pacification communautaire.
[4] Ch. Havard, dans son Commentaire pratique de droit communal en Wallonie (Bruxelles, La Charte, 2006, p. 75), parle ainsi de véritable « … contrat entre conseillers destiné à composer l'exécutif de la commune. … ».
[5] La date ultime de dépôt des projets de pacte a été avancée lors de la réforme du 26.4.2012: jusque-là, le texte prévoyait que ce dépôt devait intervenir au plus tard le 15 décembre; le législateur wallon a avancé cette date pour tenir compte de la date d'installation des conseillers de l'action sociale.
[6] Art. L1123-1, par. 1er, al. 1er.
[7] Cf. . art. L1123-1, par. 2, CDLD. Le texte prévoit l’arrondissement à l’unité supérieure quand la décimale est supérieure à 5. Par ailleurs, des dérogations seront possibles « dans les cas où les groupes politiques liés par le pacte de majorité ne comprennent pas de membres d’un des sexes en nombre suffisant, et au maximum à concurrence du nombre de membres du sexe manquant concerné, sans préjudice de l’article L1123-8, par. 2 ».
[8] À défaut, un commissaire du Gouvernement pourra être désigné, qui expédierait les affaires courantes en lieu et place du collège communal. (cf. art. L1123-1, par. 4).
[9] Cf. M.B., 15.6.2006.
[10] Cf. Art. L4142-7 CDLD. A noter, d’une part, que cette disposition est libellée différemment pour les communes germanophones (où une liste ne peut être compposée pour plus de la moitié de candidats d’un même sexe, les 2 premiers candidats d’une liste ne pouvant être du même sexe ; d’autre part, une exception à ce principe a été introduite par le décr. 29.1.2017 visant à modifier l’art. L4142-7, qui entrera en vigueur le 1.1.2018 (exception à la tirette pour la dernière place de la liste qui, au moment de son arrêt définitif, comprend un nombre impair de candidats).
[11] Cf. art. L1123-8, par. 2.
[12] Sauf pour ce qui concerne les communes de la Région de langue allemande : s'agissant d'une compétence communautaire, il conviendrait que le Parlement de la Communauté germanophone prenne un décret allant dans le même sens - voir supra – art. 50 du décret communal de la Communauté germanophone.
[13] De collège des bourgmestre et échevins en collège communal.
[14] Sauf pour ce qui est des communes de la Région de langue allemande.
[15] Cf. art. 10 du décr. 29.3.2018 (M.B., 14.5.2018).
Focus sur la commune
Cette fiche provient de l'ouvrage "Focus sur la commune - Fiches pour une bonne gestion communale", véritable outil réalisé en collaboration avec la DG05 pour tout savoir sur la commune, terreau de démocratie, pouvoir le plus proche du citoyen au service duquel, jour apres jour, le mandataire local assume son mandat. Indispensable aux décideurs qui veulent contribuer de façon active à la gestion de leur commune.
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