Démythifier le contrôle interne

On peut définir le « contrôle interne » comme étant un processus intégré de maîtrise de l’organisation de la commune ou du CPAS, lequel processus est l’affaire de tous afin de fournir une assurance raisonnable quant à l’atteinte des objectifs de la commune en traitant au mieux les risques auxquels elle est confrontée.

Desservi par une dénomination chargée d’une connotation négative, le contrôle interne est désormais une obligation pour le directeur général mais également un bel atout pour sa gestion.

Pour positiver le concept, nous préférerons l’appeler « système de maîtrise de la gestion ». 

1. Introduction – Le contexte légal

Suite aux décrets du 18 avril 2013 relatifs à la réforme des grades légaux, le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD)[1] impose désormais au directeur général de mettre sur pied et d’assurer la mise en œuvre et le suivi d’un système de contrôle interne.

Pour rappel, les articles L1124-4, par. 4, et L1124-25 portent expressément que :

« §4. Le directeur général est chargé de la mise sur pied et du suivi du système de contrôle interne du fonctionne­ment des services communaux.

Le système de contrôle interne est un ensemble de mesures et de procédures conçues pour assurer une sécu­rité raisonnable en ce qui concerne :

1° la réalisation des objectifs ;

2° le respect de la législation en vigueur et des procé­dures ;

3° la disponibilité d’informations fiables sur les finances et la gestion.       

Le cadre général du système de contrôle interne est soumis à l’approbation du conseil communal. » (CDLD L1124-4, par. 4[2]).

 « Le directeur financier remplit la fonction de conseiller financier et budgétaire de la com­mune.

Dans le cadre du système de contrôle interne, il est chargé :

1° de l’utilisation efficace et économique des res­sources ;

2° de la protection des actifs ;

3° de fournir au directeur général des informations financières fiables. » (CDLD art. L1124-25[3]).

En ce qui concerne le contrôle interne, la notion de « système » est importante. Ce que demande le législateur wallon, c’est une démarche systématique. Il va de soi que les villes et communes sont administrées et que leur gestion est généralement déjà maîtrisée, mais une démarche systématique de maîtrise (de contrôle interne) n’a pas encore franchi la porte de toutes les administrations communales.

Par exemple, l’environnement de bon nombre de communes comporte déjà des éléments de bonne gestion comme la présence d’un organigramme, la mise sur pied d’un comité de direction, une politique RH fondée sur la gestion par projets et une gestion des compétences (plan de formation, etc.)[4]. Par exemple, la mission même du directeur financier comporte des éléments de contrôle pour la bonne fin du service financier communal.

Certaines communes disposent également d’une bonne circulation de l’information, soutenue par un programme informatique de gestion des délibérations du collège et du conseil, par exemple.

D’autres encore ont réalisé la documentation de leurs principaux processus, etc.

Ces différents éléments œuvrent déjà à la bonne maitrise de la gestion communale, à l’entière satisfaction actuelle des collèges et des conseils.

Toutefois, le législateur wallon a entendu mener les villes et communes à une systématisation de la démarche. Il conviendra donc de s’y employer.

Par ailleurs, comme nous en faisons le constat à l’UVCW, rares sont encore les communes qui « font » de l’analyse de risque et celles qui intègrent l’évaluation à leur gestion.

Le système de contrôle interne invite aussi à utiliser ces deux outils.

On notera que la DPR 2014-2019 met en avant un « accord » global entre la Région et les communes : les communes seront soutenues si elles optimisent leur gestion (p. 102 de la DPR « Il est évident pour le Gouvernement que l'attention portée aux pouvoirs locaux, notamment dans la préservation maximale des moyens financiers, doit impérativement s'inscrire dans une logique de gestion optimale des ressources aux fins d'accroître la qualité des prestations fournies au citoyen-contribuable »).

Le système du contrôle interne prend, à cette lecture, un relief tout particulier.

A noter que le directeur général doit présenter le cadre général du contrôle interne au conseil communal, c’est-à-dire essentiellement la méthode d’implémentation. L’UVCW a publié un canevas de cadre général du contrôle interne sur son site internet à la rubrique « grades légaux ».

1. La philosophie du contrôle interne : le « contrôle » entendu comme la maîtrise de la gestion

A la lecture des référentiels sur le contrôle interne, on peut avantageusement traduire le mot « contrôle » par le mot « maîtrise ». Dans le langage courant : contrôler une voiture ou contrôler le ballon signifie maîtriser la conduite du véhicule et maîtriser la course du ballon.

La notion de « contrôle interne » peut donc très utilement se traduire par la notion de « maîtrise de l’organisation » pour réaliser les missions et les objectifs de la commune.

Avoir la maîtrise de l’organisation, c’est « gérer, maîtriser et traiter les risques » qui pourraient nous empêcher d’atteindre les objectifs, c’est-à-dire la réalisation des missions au service du citoyen : tant les missions régaliennes et quotidiennes que celles résultant des objectifs stratégiques et opérationnels du Programme de politique générale communal, voire du Programme stratégique transversal (PST) lorsqu’il existe dans la commune.

Le contrôle interne est un agencement de moyens, de dispositifs, de procédés, en d’autres termes, une manière d’appréhender et de gérer son activité pour mieux la maîtriser : les succès d’un management communal ne doivent pas être imputables au hasard ou à la chance, ils doivent résulter d’une démarche prospective de maîtrise.

A noter que le contrôle interne tel que souhaité par le CDLD vise expressément « le fonctionnement des services communaux ». Ainsi, comme l’outil « Comité de direction », l’outil « contrôle interne » concerne essentiellement l’administration communale et sa bonne fin.

1. Les référentiels internationaux comme base de travail

On ne part pas de rien avec la notion de « contrôle interne ».

Des référentiels internationaux existent, dont les plus connus sont : le COSO[5] (lequel vise le secteur privé) et l’INTOSAI[6] (qui vise l’ensemble du secteur public et ce, dans une optique essentiellement financière. L’INTOSAI ne vise donc pas le secteur local en particulier).

En se basant sur ces deux référentiels, on peut tirer les éléments qui permettent de mettre en place un système de maîtrise de la gestion communale : un système dit de « contrôle interne ».

On s’inspirera donc des normes internationales COSO et INTOSAI tout en réalisant notre propre système.

On notera que la Belgique connaît déjà le concept de contrôle interne : le législateur flamand a imposé le contrôle interne aux communes flamandes en 2005, le législateur bruxellois, aux communes bruxelloises en 2009, et que le législateur fédéral a intégré la notion de contrôle interne pour les Ministères fédéraux et pour la Défense en 2007.

1. Les objectifs du contrôle interne dans notre commune

En croisant les référentiels internationaux et le CDLD[7], on trouve 4 objectifs attribués au contrôle interne :

1. La réalisation d’un travail efficient pour atteindre les objectifs communaux, c’est-à-dire le service au citoyen et la satisfaction de l’intérêt général via :
   • la réalisation des missions régaliennes d’ordre public (délivrance des permis, prise d’ordonnances et arrêtés de police par exemple) ;
   • la réalisation des missions quotidiennes (développement des politiques communales dans le cadre de l’autonomie communale dans des domaines tels que la cohésion sociale, la culture, le sport, le soutien aux aînés, la jeunesse, le soutien aux associations, …) ;
   • la réalisation des missions stratégiques et opérationnelles tirées du PPG/PST.

1. La préservation des actifs, c’est-à-dire la préservation de notre patrimoine immobilier (bâtiments, domaine public et privé de la commune) et mobilier (matériel, charroi…).

1. La disposition d’informations pertinentes de gestion et d’informations pertinentes financières ; quant à ces dernières, le directeur financier a un rôle primordial à jouer.

1. Le respect des normes, à savoir le strict respect de la légalité et également celui de nos normes internes, des règles de l’art, etc.

Il nous paraît important de préciser que le contrôle interne vise à faire tourner convenablement l’organisation en lien avec ses objectifs. Le contrôle interne n’a pas pour but de tout révolutionner ni même d’obliger la commune à entamer une démarche « qualité », même s’il est évident qu’une certaine filiation réunit le concept de contrôle interne et celui de la démarche « qualité ».

1. La démarche proposée

Aux termes des référentiels, le contrôle interne est une démarche de sécurité raisonnable, progressive, adaptable à sa réalité, positive et intégrée.

De manière générale, en mettant en place un système de contrôle interne dans notre commune, il est proposé de mettre en place et de poursuivre :

• Une démarche de sécurité raisonnable : être efficients.

Le contrôle interne ne permet pas de garantie absolue que tout se passera parfaitement désormais dans la commune. Les référentiels insistent sur le fait qu’on ne peut pas tout parfaitement maîtriser et qu’il convient dès lors d’accepter la notion de « sécurité raisonnable ». Il met en place les processus évolutifs qui doivent permettre de réaliser les objectifs de l’organisation/de la commune de manière « raisonnable » (maîtrise raisonnable).

La sécurité raisonnable découle de l’appréciation des risques de l’organisation communale ainsi que des mesures de gestion prévues afin de maintenir ces risques à un niveau « acceptable » (et ce, en étant efficient, c’est-à-dire en recherchant le meilleur rapport « coût/bureaucratie/alourdissement des processus »/« bénéfices/risque le plus minime possible »).

Il convient donc de se garder de vouloir mettre en œuvre des systèmes de maîtrise tellement lourds qu’ils coûtent plus qu’ils ne rapportent à l’organisation (coût en personnel, coût en bureaucratie… pour une amélioration minime du processus) et qui finissent par devenir un risque en eux-mêmes de paralysie de l’administration.

On notera aussi qu’il convient de faire cette appréciation en tenant compte des contraintes qui pèsent sur sa commune (contraintes externes, contexte économique, transfert de charges, réduction des financements, augmentation des transferts, …). Il n’est pas du ressort de la commune (ni de celui du collège, ni de celui de l’administration ou de ses grades légaux) de pallier à ces événements. La possibilité qu’ont les communes de les « contrôler » est souvent faible, voire inexistante. Et pourtant, le gestionnaire communal peut, en connaissance de cause et en affrontant ce contexte, calibrer les réponses qu’il peut donner, voire anticiper les effets de certains éléments dudit contexte[8].

Soyons également attentifs aux opportunités qui pourraient, de manière positive, influencer nos démarches.

• Une démarche progressive : ne pas vouloir tout, tout de suite et acceptons d’évoluer.

Les référentiels sont formels : il n’est pas réaliste de vouloir mettre un système de contrôle interne en place en quelques mois.

Les communes entrent dans un processus qui va s’échelonner sur plusieurs années.

On peut proposer de monter le système au fur et à mesure, en partant des risques les plus importants à maîtriser en premier pour aller, par la suite, en couvrir d’autres. La démarche s’amplifiera ainsi avec le temps.

Le directeur général incorporera également dans ce système l’ensemble des éléments qui contribuent, déjà aujourd’hui, à la maîtrise de la gestion de son institution.

On soulignera aussi que le processus est évolutif et n’est jamais « fini » : de nouveaux risques peuvent survenir qui devront être traités. Le processus d’évaluation des risques est itératif et continu. Les profils de risques et les contrôles y afférents devront être révisés et réexaminés régulièrement pour s’assurer que les réponses données à ces risques restent adéquates et toujours bien ciblées. Le système de contrôle interne est toujours vivant et bouge, par exemple, avec le changement, les nouvelles missions, les opportunités, les menaces qui ont des effets sur la commune.

• Une démarche adaptable à la réalité : rester réalistes.

Il convient de mettre en place un système adapté à la commune.

S’il n’est pas possible, par exemple, de multiplier les agents pour mettre en place une séparation des fonctions dans tous les processus métiers de la commune, il faudra trouver d’autres solutions (et aller vers l’approbation hiérarchique, la supervision, etc.).

• Une démarche positive : cultiver le progrès.

Il est extrêmement important pour le management et pour l’autorité politique (le collège) d’accepter qu’un agent rapporte un dysfonctionnement sans chercher à tout prix qui est en faute, qui est responsable.

Le repérage d’un dysfonctionnement permet de prendre les mesures nécessaires et va vers le progrès.

La recherche trop poussée de la faute et de la responsabilité grippe ce repérage et pousse les agents à s’auto-protéger, à ne plus faire rapport et la maîtrise globale de l’organisation risque d’en pâtir grandement.

Le management devra poser des balises claires en ce sens en assurant à la fois la culture de la confiance et la responsabilisation des agents (afin d’éviter, autant que faire se peut au sein de notre organisation communale, les fautes lourdes et les fautes légères habituelles, sources de responsabilité civile).

• Une démarche intégrée : incorporer la culture de la maîtrise dans l’ensemble des activités, dans les opérations courantes.

Le « contrôle » interne, la maîtrise interne n’est pas « un » événement isolé mais bien un ensemble d’actions qui touchent toutes les activités de l’administration.

Le système de contrôle interne fera partie intégrante des activités de l’organisation communale et sera particulièrement efficace lorsqu’il sera intégré dans l’infrastructure et la culture de l’organisation.

Il s’agit d’un dispositif et non d’une fonction : c’est un ensemble de mesures, de modes d’organisations comme la séparation des tâches etc., de procédures de sécurité, parfois de plans d’urgence, de systèmes d’information, d’inspections éventuelles…

Cela veut dire qu’il n’existera pas un « service » de contrôle interne ni même une fonction de « contrôleur interne ».

En conséquence, même si le directeur général peut charger certains agents de préparer les choses pour établir le système de contrôle interne[9], lequel sera également réfléchi et discuté au sein du Comité de direction, ce dispositif est et sera l’affaire de tous[10].

6. les acteurs du contrôle interne

Le contrôle interne concerne l’ensemble des intervenants dans l’institution, à commencer par le binôme formé par l’autorité politique (collège) et l’administration, grades légaux en tête.

 

Slide tiré de l’atelier « démystifier le contrôle interne »
UVCW 2016

On rappellera aussi que la maîtrise de la gestion de l’institution nécessite aussi d’analyser les différents processus qui lient l’autorité politique à l’administration (interactions, échanges, rôles de chacun, communication, traitement des dossiers à passer en collège et en conseil communal…).

 

Slide tiré de l’atelier « démystifier le contrôle interne », UVCW 2016

Une circulaire du Ministre des Pouvoirs locaux, Paul Furlan, du 14 juin 2016 précise également les rôles de chacun. Les risques liés aux manipulations d’argent sont d’actualité récente au sein de divers organismes publics. Il est donc logique que ce sujet ait fait l’objet de ladite circulaire intitulée « finances communales – contrôle interne ».

La circulaire rappelle, dans un premier temps, la répartition des rôles entre le directeur général et le directeur financier dans la mise en œuvre du système de contrôle interne.

Le Ministre, dans son commentaire, précise que le directeur financier doit collaborer avec le directeur général en qui concerne la responsabilité du contrôle interne. Le Ministre attire également l’attention sur le fait que le contrôle interne doit assurer une sécurité raisonnable et que, par conséquent, il s’agit bien d’une obligation de moyen et non de résultat. Il est bon d’avoir ainsi un texte légal wallon qui souligne cette caractéristique du contrôle interne.

La circulaire rappelle toutes les mesures de contrôles internes obligatoires que le CDLD ou le RGCC ont instituées en ce qui concerne les flux financiers au sens strict.

• La vérification de l’encaisse communale en insistant sur la responsabilité des représentants de l’autorité lors de celle-ci.

• Les règles relatives à l’octroi de provisions destinées à effectuer des paiements comptants.

• Le principe des paiements par voie de virement bancaire.

• L’obligation de veiller à que les fonds en espèce recueillis dans les différents services communaux soient régulièrement portés en comptes ouverts auprès d’institutions financières. Si la circulaire ne fait état que de l’article 32 du RGCC, il convient de ne pas oublier l’article L1124-44 du CDLD qui précise que, pour les agents communaux qui perçoivent des recettes à titre accessoire, ils doivent verser leurs perceptions toutes les semaines, fréquence qu’il n’est pas toujours facile de faire respecter par les agents dans la pratique.

• La responsabilité du directeur financier lors des pertes d’intérêts, notamment par le maintien de fonds en compte improductif (remarque devenue quelque peu théorique dans le contexte actuel des taux d’intérêt sur les marchés financiers, avoisinant le 0 %).

• L’obligation du directeur financier d’informer le collège sur la situation de trésorerie.

• En marge de cette circulaire, nous rappellerons, dans le tableau suivant, la mission de contrôle qui revient au collège communal.

Conseil communal	Conseiller communal	Collège	Bourgmestre	Echevin
Relation autorité politique/Grades légaux/administration
Dans le cadre de ses pouvoirs propres, en tant qu’organe collégial, le CC peut donner instruction au DG pour exécuter les décisions prises en CC. Il fixe le cadre, le statut du personnel, nomme les agents, …	Droit à l’information (droit de regard) selon le CDLD et le ROI	Il contrôle les grades légaux (vérification et pas injonction).  Il les évalue	Dans le cadre de ses pouvoirs propres, il peut donner instruction au DG.	Pas de pouvoir d’injonction individuel sur le DG ou sur l’administration.
	Pas de pouvoir d’injonction individuel sur le DG ou sur l’administration.	Dans le cadre de ses pouvoirs propres (en tant qu’organe collégial), il peut donner instruction au DG. Selon les cas, il désigne le personnel (délégation du CC), il peut réformer les sanctions mineures, il fixe l’évaluation du personnel.

1. Le contrôle interne implémenté dans une commune

A quoi devrait ressembler notre système de contrôle interne une fois qu’il sera bien implémenté dans notre commune ?

D’une manière générale, une fois en place, un système s’appuie sur cinq éléments :

1. un environnement de travail performant (le management de l’organisation communale) ;

1. une gestion raisonnable des risques ;

1. des mesures de contrôle adoptées pour maîtriser les risques et faire tourner la machine communale.

Par exemple : toutes les mesures spécifiques prises pour répondre à l’analyse des risques ; des mesures davantage « génériques » comme la séparation des fonctions incompatibles, le contrôle réciproque des tâches, la délimitation des responsabilités, les procédures d’autorisation d’approbation, la supervision, la traçabilité des interventions, la vérification, la réconciliation (comptabilité)… L’informatisation et la documentation des processus sensibles (voire de tous les processus idéaux bien entendu mais pas toujours facile à obtenir vu la charge de travail qu’il occasionne) sont également les mesures qui peuvent être prises pour maîtriser les risques de ne pas atteindre l’objectif de l’institution.

Soulignons aussi les rôles spécifiques des grades légaux : le directeur général en tant que gardien de la légalité des actes et le directeur financier en tant que conseiller financier et budgétaire (avis financiers, écrits préalables obligatoires (+ de 22.000 €) ou d'initiative (- de 22.000 €) ).

Enfin, n’oublions pas le rôle du collège communal chargé d’un certain contrôle sur les grades légaux et sur l’administration (cf. point 6 supra les acteurs du contrôle interne).

1. un système d’information (avoir des informations pertinentes, c’est déjà maîtriser) et de communication (en début de processus, il faudra communiquer sur l’idée nouvelle du contrôle interne lui-même, en diffuser la culture et les différentes directives pour le mettre en place puis pour le faire vivre et l’alimenter) ;

1. un système de monitoring via le Comité de direction (avec à la clé une communication des incidents et des remèdes qu’on y a apportés) et une évaluation permanente (savoir ajuster là où il le faut, et quand il le faudra, la mécanique communale étant vivante et toujours en mouvement).

Des échanges réguliers auront lieu avec le collège sur la manière dont le système de contrôle interne s’implémente dans l’administration[11].

Le rapport annuel sur les affaires de la commune qui est présenté une fois l’an au conseil communal contiendra utilement un chapitre sur l’état d’avancement de l’implémentation du contrôle interne et sur son suivi.

Les référentiels internationaux précisent ces 5 éléments comme étant les composants de tout système de contrôle interne.

7. Pour aller plus loin

L’UVCW a mis en place un cycle d’ateliers de formation pour les directeurs généraux, directeurs financiers et membres des Comités de direction (le cycle CODIR).

Le contrôle interne y occupe une place de choix.

Deux ateliers sont actuellement proposés :

• Atelier « Démystifier le contrôle interne », cycle UVCW « Comité de direction » en collaboration avec la Fédération des Directeurs généraux communaux et la Fédération des Directeurs financiers des Pouvoirs locaux, ainsi que le soutien de Belfius et d’Ethias et dispensé par Michèle Boverie (UVCW) et Brigitte Somers, Consultante indépendante (http://www.uvcw.be/formations/).

Atelier disponible (1 jour).

• Atelier « comment mettre en place votre système de contrôle interne » : cycle UVCW « Comité de direction », en collaboration avec la Fédération des Directeurs généraux communaux et la Fédération des Directeurs financiers des Pouvoirs locaux, ainsi que le soutien de Belfius et d’Ethias et dispensé par Michèle Boverie (UVCW) et Brigitte Somers, Consultante indépendante (http://www.uvcw.be/formations/).

Atelier disponible (1 jour).

• Atelier « Le contrôle interne : focus sur les aspects financiers », cycle UVCW « Comité de direction » en collaboration avec la Fédération des Directeurs généraux communaux et la Fédération des Directeurs financiers des Pouvoirs locaux, ainsi que le soutien de Belfius et d’Ethias et dispensé par Michel Tefnin, Partner chez BDO, et Jean Marc Boudry, Directeur financier commun commune et CPAS de Montigny-le-Tilleul (http://www.uvcw.be/formations/).

Atelier disponible (1 jour).

Un autre atelier présente des techniques intéressantes dans le cadre d’une maîtrise de gestion :

• Atelier « La gestion de projets », cycle UVCW « Comité de direction » en collaboration avec la Fédération des Directeurs généraux communaux et la Fédération des Directeurs financiers des Pouvoirs locaux, ainsi que le soutien de Belfius et d’Ethias et dispensé par Brigitte Somers, Consultante pour BSB Management Consulting (http://www.uvcw.be/formations/).

Atelier disponible (2 jours).

1. Documentation

Référentiels internationaux

COSO :

• Cadre de référence du contrôle interne – COSO 2013 – Executive summary : http://www.coso.org/guidance.htm
• Cadre de référence Entreprise Risk Management – ERM – Executive summary : http://www.coso.org/guidance.htm    

INTOSAI :

• Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public INTOSAI GOV 9100 http://fr.issai.org/media/13556/intosai_gov_9100_f.pdf

Canevas de cadre général de contrôle interne, M. Boverie, site UVCW espace Grades légaux.

Références légales belges

Contrôle interne dans les Ministères fédéraux, A.R. 17.8.2007 : commentaire des articles (A.R. 17.8.2007 rel. au contrôle interne dans les services fédéraux, M.B., 18.10.2007).

Contrôle interne dans les communes flamandes : articles 99 et 100 du décret communal flamand (décr. communal 15.7.2005, M.B. 31.8.2005).  

Contrôle interne dans les communes bruxelloises : articles 263undecies, 263duodecies et 263terdecies de la nouvelle loi communale en Région bruxelloise (introduits par l’ord. 5.3.2009 mod. la NLC, M.B. 13.3. 2009).

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