Développement local : quelles pistes pour redéployer le dispositif ADL ?

Depuis environ 2 ans, une nouvelle dynamique a été enclenchée par le Gouvernement wallon et en particulier la Ministre de l’Emploi Christie Morreale afin de dynamiser et de moderniser le fonctionnement du dispositif ADL. Malgré l’importance et l’utilité de ce dispositif qui concerne plus de 60 communes en Wallonie, force est de constater que celui-ci n’a guère fait l’objet d’une attention conséquente de la part des précédents exécutifs, en particulier depuis la décision de 2014 d’appliquer un moratoire sur l’agrément de nouvelles ADL.

En l’occurrence, les dernières initiatives entreprises en ce domaine par le Gouvernement wallon, tout d’abord avec l’évaluation du dispositif ADL menée par l’IWEPS en 2020 et ensuite avec le développement d’un plan de communication à destination des ADL depuis le début de cette année, témoignent d’une réelle volonté de renforcer l’efficacité des actions de développement local en Wallonie. Les ADL, les communes qu’elles recouvrent ainsi que l’UVCW accueillent avec enthousiasme cette nouvelle dynamique.

Notons toutefois que le moratoire toujours en vigueur actuellement constitue une barrière importante au développement du plein potentiel du dispositif ADL. Le besoin d’accélérer le développement local existe réellement en Wallonie, et de nombreuses communes sont prêtes à intégrer le dispositif ADL dès que cela leur sera rendu possible.

Outre cette question centrale du moratoire, cet article est l’occasion de contribuer à la réflexion et à l’amélioration du dispositif ADL. Nous avons identifié une série d’éléments propres au dispositif ADL qui mériteraient de faire l’objet d’une attention accrue afin d’optimiser à la fois le travail des agents de développement local sur le terrain, mais aussi la collaboration entre le Gouvernement, le SPW et l’UVCW.

1. Missions des ADL : un besoin urgent de clarification

Le décret du 25 mars 2004 relatif à l’agrément et à l’octroi de subventions aux agences de développement local décrit les missions des ADL comme suit :

Art. 3. L'A.D.L. remplit les missions suivantes :

  1° réunir l'ensemble des acteurs locaux dans un partenariat de développement local;

  2° initier et animer ce partenariat qui associe les pouvoirs publics, les secteurs privé et associatif sur le territoire de la commune ou des communes associées;

  3° identifier la nature des besoins et des potentialités locales en tenant compte des aspects économiques et de la création d'emplois;

  4° déterminer, dans le [1 plan stratégique]1, les objectifs prioritaires et mettre en oeuvre ceux-ci;

  5° [1 susciter et coordonner les actions partenariales définies dans le plan stratégique et rechercher des possibilités de rationalisation des structures de fonctionnement entre les dispositifs d'actions locales]1

  6° utiliser prioritairement les ressources et le savoir-faire en vue de développer les capacités d'entreprises du territoire communal et de maintenir ou développer l'emploi durable;

  7° participer au réseau des A.D.L. afin de contribuer aux échanges de connaissances et de bonnes pratiques acquises et appliquer celles-ci sur le territoire communal;

  8° articuler le développement local avec les autres outils et organes de développement territorial de niveaux communal, intercommunal, provincial, régional, fédéral et européen.

  Le Gouvernement peut préciser les missions visées à l'alinéa 1er. Il peut également définir les modalités de mise en oeuvre du [1 plan stratégique]1.

La description de ces missions dans le décret, tout en se voulant exhaustive, contient cependant un certain nombre de notions assez vagues qui, depuis l’entrée en vigueur dudit décret, laisse une vaste marge d’interprétation des actions et initiatives concrètes que les ADL sont autorisées à entreprendre.

Cette faiblesse inhérente au décret de 2004 n’est pas nouvelle et est régulièrement pointée du doigt par les différents partenaires de la Commission d’agrément ADL ainsi que par les agents ADL eux-mêmes. Lors de l’évaluation du dispositif menée en 2020, l’IWEPS ne disait pas le contraire dans ses conclusions générales et recommandations : « […] il convient de noter que d’une part, il n’y a manifestement pas de définition partagée de ce que devrait recouvrir le concept de développement local durable et que d’autre part, l’interprétation qui en est faite dans l’application du décret ADL restreint le développement local durable des ADL aux dimensions économique et de création d’emploi. ».

Force est de constater que les partenaires régionaux, en souhaitant améliorer l’efficacité des ADL et en les encourageant à se focaliser sur certaines actions essentielles et définies comme prioritaires, ont parfois une interprétation différente ce qui est compris et appliqué sur le terrain actuellement.

Dans ce contexte, plusieurs ADL réalisent sur le terrain des actions considérées comme essentielles et prioritaires vis-à-vis de la réalité de terrain, mais ne cadrant pas forcément avec les missions telles que décrites dans le décret ou interprétées par l’autorité de tutelle. Cette situation, en plus d’être dommageable pour une collaboration constructive entre les partenaires, est également inquiétante au niveau du contrôle du dispositif et du maintien de l’orientation poursuivie par le Gouvernement.

Le flou qui existe actuellement à ce niveau, et l’éloignement qui en découle entre l’interprétation de l’autorité de tutelle et celle des ADL et de leurs communes, pourrait selon nous être facilement résolu avec la définition d’un certain nombre de balises à respecter dans l’exécution des actions sur le terrain. La difficulté réside dans le fait que, à l’exception des missions décrites dans le décret, il n’existe pas de document écrit qui cadre concrètement le spectre d’initiatives et d’actions qui sont autorisées et souhaitées par la tutelle. Une mise par écrit en quelques pages de l’interprétation et de la logique suivies par les partenaires régionaux permettrait de clarifier ces missions, et d’éviter par conséquent une incompréhension et une confusion dans le chef des ADL et des communes, souvent source de perte de temps et d’énergie pour l’ensemble des partenaires.

Enfin, bien que ce document-cadre puisse répondre au besoin urgent de clarification des missions, il ne permettra probablement pas de résoudre la confusion inhérente au décret de 2004. C’est pourquoi, sur le long terme, l’UVCW se positionne en faveur d’une révision du décret, à tout le moins d’un « toilettage » de ce dernier. Cette recommandation fait d’ailleurs partie de l’évaluation menée par l’IWEPS :

« Recommandations :

[…]

3. Préciser dans le cadre légal le périmètre et la nature des actions que l’ADL est en droit de réaliser, qui laissent suffisamment de liberté pour être adaptables en fonction des spécificités de chaque territoire et des besoins locaux ;

4.  Clarifier dans le cadre légal les rôles et responsabilités de l’ADL et des parties prenantes dans la mise en œuvre des projets ; accorder plus de flexibilité dans la gestion des projets et intégrer une certaine latitude dans la durée du portage des projets par l’ADL (par exemple, une durée maximale de cinq ans). »

C’est pourquoi il nous semble opportun d’accorder une plus grande confiance aux communes dans le cadre de leur développement local. Le dispositif ADL leur est avant tout dédié, et ce sont elles qui sont selon nous les mieux à même de déterminer les initiatives de développement local à mettre en œuvre prioritairement. Une attention plus appuyée au principe de subsidiarité ne nous semblerait pas superflue en ce domaine, tant il est dommage d’en rester à une interprétation trop restrictive des missions des ADL qui ne colle pas à la réalité du terrain dans les communes concernées.

2.  L’allégement des charges administratives

Outre la question de la clarification des missions, un important chantier concerne l’allégement de la charge administrative qui pèse sur les ADL. Entre les dossiers d’agrément, les plans stratégiques et les rapports d’activité, la charge administrative pour les ADL représente un travail extrêmement lourd, incapacitant une partie des ressources qu’elles pourraient consacrer à l’exécution de leurs missions.

Ces dernières années, le SPW a mis en place plusieurs groupes de travail avec différents agents afin de simplifier et d’alléger ces différents documents. L’initiative est excellente, mais mériterait d’être approfondie et accélérée. Il est en effet dommage de constater qu’une part importante de la subvention octroyée par la Région aux ADL serve à financer le travail administratif dont l’objectif est de justifier l’octroi et l’utilisation efficiente de cette même subvention.

Dans ce cadre, l’UVCW s’inscrit totalement dans la recommandation émise par l’IWEPS visant à « poursuivre les efforts entrepris par le SPW pour alléger la charge administrative liée au rapport d’activités et compléter celui-ci par des présentations orales et des visites de terrain plus régulières de l’administration régionale de nature à d’une part, favoriser des échanges plus fructueux entre le personnel ADL, leur autorité locale et le SPW, et d’autre part, dégager du temps pour du travail de terrain et de la formation. »

Il est d’ailleurs utile de remarquer que cet allégement de la charge administrative ne sera pas seulement profitable aux ADL, mais également au SPW qui pourra ensuite consacrer davantage de temps dans l’accompagnement concret des agents.

3. La nécessité d'une formation continue

Dans son évaluation, l’IWEPS recommande notamment d’« Aboutir à un plan de formations (communes et individuelles) à destination des agents ADL et construit sur une base concertée entre les ADL, l’UVCW et le SPW. ». Dans cette optique, l’UVCW a développé un projet de parcours de formation complet qui pourrait être soumis chaque année à l’ensemble des agents ADL. Ce parcours de formation serait complémentaire aux journées d’étude et ateliers davantage « contextuels » déjà assurés actuellement, et permettrait aux agents d’être outillés, équipés et formés en continu sur l’ensemble des compétences requises au bon exercice de leurs missions.

4. La question de l'accompagnement

Au niveau de l’animation du réseau et de l’accompagnement des ADL, il sera sans doute nécessaire de procéder à un examen plus précis des besoins et des ressources complémentaires qui devront y être dédiées.

Une redéfinition des missions des ADL devrait, a fortiori, s’accompagner d’une réflexion sur le rôle joué par les différents partenaires du dispositif ADL (au premier plan le SPW et l’UVCW). L’objectif serait d’analyser les nouveaux besoins des ADL et de réfléchir à la meilleure manière d’accompagner les ADL dans la poursuite de leurs missions.

5. En conclusion

La trajectoire suivie pour l’évolution du dispositif ADL est indéniablement sur la bonne voie et confirme le souhait du Gouvernement wallon de pérenniser et d’étendre les initiatives de développement local en Wallonie. Dans ce cadre, force est de constater que les partenaires régionaux participent activement et positivement à cette nouvelle dynamique.

Les enjeux restent toutefois importants, et le risque de voir cette dynamique positive s’essouffler avant d’avoir pu répondre à toutes ses ambitions initialement énoncées doit être pris en compte. Comme nous venons de le voir, les pistes d’amélioration du dispositif ne manquent pas et peuvent, pour certaines d’entre-elles, être rapidement mises en œuvre.

L’étape ultime de ce processus, qui permettra d’annoncer officiellement l’aboutissement de ce projet de redynamisation du dispositif ADL, consiste selon nous à mettre fin au moratoire sur l’agrément de nouvelles ADL. Rappelons que de nombreuses communes en Wallonie souhaitent entrer dans ce dispositif depuis plusieurs années, mais qu’aucune perspective ne leur est donnée à l’heure d’écrire ces lignes. Une redynamisation ambitieuse du dispositif ADL devra inévitablement passer par la fin de ce moratoire et par la possibilité, pour l’ensemble des communes wallonnes qui le souhaitent, de s’inscrire dans cette nouvelle dynamique portée au bénéfice du développement local de notre région.