Expropriation: l'avis des pouvoirs locaux sur les estimations

En matière d’expropriation, le décret de 2018 relatif à la procédure d’expropriation impose à l’expropriant de donner mandat pour l’estimation, la négociation en vue d’une cession amiable ainsi que la passation des actes. Le mandataire désigné pourra être soit le comité d’acquisition, soit un collège de trois notaires (art. 63). Cette dernière possibilité n’est toutefois pas effective ce jour, le Gouvernement n’ayant toujours pas déterminé les modalités du recours au collège de trois notaires.

Le décret de 2017 relatif au développement des parcs d’activités économiques prévoit également le recours obligatoire à un comité d’acquisition. Lorsque l’opérateur n’y fait pas appel, toute offre qu’il formule, à l’amiable ou en justice, doit être accompagnée d’un rapport justificatif établi par un collège de trois notaires (art. 37 et 38). Ici aussi, ce collège de trois notaires est ineffectif à ce jour, en l’absence d’arrêté d’exécution.

La législation sur le développement de parcs d’activités économiques permet toutefois à l’opérateur de faire lui-même offre amiable ou en justice, soumise au visa du comité d’acquisition. Cette possibilité n’existe qu’à titre transitoire, jusqu’à l’entrée en vigueur de la convention à conclure entre la Région wallonne et la Fédération royale du Notariat belge[1].

Monsieur le Ministre régional Willy Borsus a demandé l’avis de notre association quant aux difficultés particulières qu'éprouveraient les pouvoirs locaux dans le cadre de l'évalution des biens à exproprier. Notre avis a été élaboré sur la base d'une consultation d'instances internes à l'Union des Villes et Communes de Wallonie, composées d'agents locaux. Nous en profitons pour remercier, une fois de plus, celles et ceux qui nous ont fait part de leurs précieux retours de terrain.

Le lecteur trouvera le contenu de notre avis dans les lignes qui suivent, ainsi qu'une conclusion résumant nos principales demandes en la matière.

1. Le recours aux services des comités d’acquisition

 1.1 Appréciation globale

Tout d’abord, nous tenons à souligner positivement l’expertise générale dont jouissent les comités d’acquisition. Cette expertise qualitative est tant juridique (notamment quant à la procédure d’expropriation) que technique. Ils bénéficient non seulement d’une expérience dans le cadre d’évaluation précise de certains biens que l’on pourrait qualifier de spéciaux (sites à réaménager, …) mais également d’une connaissance des procédures et règles de droit administratif. 

Relevons en outre que le recours à leurs services est gratuit et que les comités agissent avec une réelle indépendance. Le fait qu’il puisse mener un dossier de A à Z, de l’estimation à la passation des actes (et la réalisation des formalités post-acte) est également mis en avant par les acteurs locaux, comme élément de facilité procédurale.  

Des retours de terrains obtenus, nous constatons des réalités et expériences contrastées quant aux recours aux comités d’acquisition. Ainsi :

• Certains pouvoirs locaux disposent d’une expertise immobilière poussée au sein de leur équipe. Ceci s’explique par le nombre de dossiers immobiliers qu’ils réalisent ainsi que la compétence et l’expérience acquises par leurs agents.
• D’autres pouvoirs locaux ne disposent pas de l’expertise suffisante pour mener seul de tels projets. L’appui du comité d’acquisition leur est souvent plus que salutaire.
• On constate par ailleurs que certaines autorités locales préfèrent confier des missions à un expert-tiers, notamment un notaire ou un géomètre-expert pour l’estimation, en particulier dans le cadre d’opérations immobilières classiques.

Ces nuances se constatent entre les différentes « catégories » de pouvoir locaux (communes, CPAS, intercommunales, SLSP, …) mais aussi au sein-même de ces catégories (selon la taille de la commune par exemple). Evidemment, le type de dossier influence également la manière avec laquelle les pouvoirs publics envisagent le traitement de leur dossier.

Si les services des comités d’acquisition sont globalement appréciés, nous constatons toutefois qu’un grand nombre des pouvoirs locaux ont été/sont confrontés, dans le cadre du traitement de leur dossier par les comités d’acquisition, à des délais qu’ils jugent trop importants. Même si cette perception n’est pas généralisée, elle est de nature à contrebalancer les atouts des comités d’acquisition.

Ces délais longs semblent s’expliquer, en tout premier lieu, par le nombre de demandes effectuées auprès des comités, et la limite de leurs moyens humains et matériels. Le traitement d’un certain nombre de dossiers semble soumis à des choix et priorités, déterminés par le comité d’acquisition. Les comités d’acquisition sont par ailleurs eux-mêmes confrontés à des contraintes qui peuvent ralentir le traitement des différentes demandes (priorités régionales à gérer, modifications législatives, contraintes techniques, etc.).

Depuis la régionalisation, des efforts ont été mis en place pour améliorer l’efficience des comités d’acquisition : engagement de personnel, mise en place d’un code couleur, … Nous tenons à les souligner positivement mais plaidons pour que ces efforts soient poursuivis.

En tout premier lieu, il nous semble donc nécessaire de s’assurer que les comités d’acquisition disposent des moyens humains et matériels nécessaires pour mener à bien leur mission dans des délais utiles. Ces moyens doivent leur permettre de répondre efficacement à toute sollicitation des pouvoirs locaux, tout en leur permettant de faire face aux contraintes et priorités auxquels ils sont/peuvent être confrontés.

Nous pensons par ailleurs que les comités d’acquisition constituent un allié important pour le développement de la Wallonie. Leurs service et expertise gagneraient donc à être davantage mis en valeur en encourageant les acteurs publics, en ce compris les pouvoirs locaux, à y recourir. Cette mise en avant repose sur une meilleure communication quant à leur service mais aussi sur la garantie d’une pleine disponibilité.

Cette mise en avant impliquerait un renforcement de leurs moyens. Nous pensons toutefois que le coût-bénéficie pour la Wallonie serait largement profitable en termes de politiques et de gestion des deniers publics.

Plaider pour une mise en valeur des comités d’acquisition, n’implique pas pour autant d’imposer aux pouvoirs locaux d’y recourir. En fonction de chaque dossier, de son urgence et de l’expérience requise pour le traiter, les pouvoirs locaux doivent pouvoir décider de faire appel ou non au comité. Pour cette même raison, nécessité de devoir confier la mission complète aux comités d’acquisition (de l’estimation à la passation des actes) nous semble devoir être levée.

Cela permettrait par exemple, aux pouvoirs publics, de recourir à un notaire pour la passation des actes lorsque l’urgence le requiert. Cela permettrait en outre d’alléger la charge de travail des comités d’acquisition. Ceci permettrait aussi de recourir à l’expertise d’un tiers (notaire par exemple) dans le cadre d’un dossier d’acquisition amiable et de mandater ensuite le comité d’acquisition pour la passation des actes ou pour le représenter dans le cadre de la procédure d’expropriation.

Un système d’information pourrait utilement être mis en place, en parallèle, afin d’informer les comités d’acquisition du prix des opérations qu’ils auraient estimées. Ceci afin de leur permettre d’actualiser leur base de données.

1.2 L’exclusivité en matière d’expropriation

Actuellement, l’expropriant n’a en principe aucune alternative au mandat confié au comité d’acquisition. Ceci pose plusieurs problèmes en pratique.

Comme énoncé ci-dessus, cela peut conduire à un ralentissement du traitement des dossiers. Raison pour laquelle nous demandons de veiller à ce que les comités d’acquisition disposent de moyens adéquats.

Ensuite, au même titre que nous le demandons pour tout dossier immobilier confiés aux comités, il nous parait utile de supprimer l’imposition de confier les trois missions (évaluation – négociation – passation d’actes) aux comités. Ceci permettrait d’alléger la charge de travail des comités en laissant à l’expropriant le soin de juger de la méthode la plus efficiente correspondant à ses besoins, ses capacités et ses délais. Concernant les délais, rappelons que ceux-ci sont dans certains cas liés à des contraintes temporelles qui s’imposent à l’expropriant (dans le cadre de l’obtention de subsides par exemple).

Comme énoncé précédemment, certains pouvoirs locaux disposent d’une expérience et expertise en leur sein (ou sont entourés d’experts en la matière), afin de réaliser une série de démarches en interne. D’autres, par contre, doivent être appuyés de manière plus conséquente. Ceci explique qu’il est indispensable que les comités d’acquisition puissent continuer à appuyer les pouvoirs locaux qui en font la demande dans la réalisation de ces trois missions. L’exclusivité doit toutefois être levée.

Concernant le volet évaluation, les comités d’acquisition disposent d’une expertise en la matière. Rappelons que l’indemnité en matière d’expropriation prend en compte la valeur vénale du bien mais aussi un ensemble d’autres facteurs. En fonction des dossiers (par exemple lorsque le bien à exproprier est mis en location ou lorsque des occupants devront être relogés), l’évaluation est complexe à réaliser. Dans d’autres cas toutefois, elle s’avèrera plus simple.

Il y a donc du sens à ce que les comités d’acquisition restent pleinement associés dans le cadre de cette phase. Ceci permettrait aussi de garantir une certaine uniformité quant aux évaluations menées en la matière en Wallonie (bien que des sensibilités peuvent varier d’un comité/commissaire à l’autre).

Actuellement, en ce qui concerne les parcs d’activités économiques, l’exclusivité des comités est tempérée au travers d’un système de visas. Ce mécanisme permet à l’opérateur de faire une offre amiable ou en justice, soumise au visa du comité d’acquisition.

Ce mécanisme apporte une certaine satisfaction sur le terrain. Il permet aux intercommunales concernées d’avancer dans leur dossier tout en bénéficiant de l’expertise du comité. Ce système permet aussi de recourir à l’expertise de tiers et de la faire ensuite valider par le comité d’acquisition.

On rappellera que cette technique du visa n’est prévue qu’à titre transitoire, « jusqu’à l’entrée en vigueur de la convention à conclure entre la Région wallonne et la Fédération royale du Notariat belge » [2].

Nous plaidons pour le maintien de ce mécanisme et de sa pérennisation, même si une convention entre la Wallonie et la F.R.N.B est conclue. En outre, d’autres expropriants que les opérateurs œuvrant dans les parcs d’activités économiques pourraient officiellement et expressément être admis à recourir à cette technique du visa. Si notre demande est entendue, il serait opportun de réfléchir à la manière avec laquelle ces visas pourraient être obtenus de manière simplifiée (documents à fournir, en particulier pour des dossiers peu complexes d’estimation).

Quant aux volets négociation amiable, nous pensons que cette mission doit pouvoir rester sous le contrôle de l’expropriant qui peut décider de la confier ou non à un tiers (dont le comité d’acquisition). Il n’est pas rare, au sein de certains pouvoirs locaux, que les négociations soient menées par l’expropriant lui-même ou un expert indépendant, sur la base d’une évaluation du comité d’acquisition (ou via le mécanisme de visa). Il nous semble donc que cette alternative doit être consolidée et qu’il doit rester possible, dans le cadre de cette négociation, de s’écarter de manière justifiée de l’évaluation réalisée pour tendre à la conclusion d’un acte amiable.

Enfin, concernant le volet passation des actes, nous estimons également que l’expropriant doit pouvoir confier cette mission à la personne qu’il estime la plus à même de répondre à sa demande, selon ses impératifs. En effet, la passation d’un acte amiable, même en matière d’expropriation, pourrait parfaitement être instrumentée par un notaire, si l’expropriant y voit un intérêt (délai notamment). Comme exprimé précédemment, la communication du prix de la transaction pourrait être mise en place afin de s’assurer d’une parfaite information des comités d’acquisition, leur permettant d’actualiser et compléter leur base de données et leurs références.

Si l’exclusivité actuelle conférée aux comités d’acquisition est revue, l’existence d’alternatives ne doit pas pour autant conduire à d’éventuel refus ou choix dans la prise en charge de demandes par les comités d’acquisition. Nous tenons à insister sur le fait que la possibilité pour les pouvoirs locaux de recourir gratuitement et à leur demande aux comités d’acquisition doit être garantie et pérennisée, en ce que leurs services sont grandement appréciés par un grand nombre d’autorités locales.

De même, l’absence de mandat portant sur la mission globale ne doit pas pénaliser les demandeurs. Le fait par exemple d’avoir fait réaliser une estimation par un tiers pour la conclusion d’un acte amiable, ne doit pas conduire le comité d’acquisition à refuser ensuite la prise en charge du dossier d’expropriation

2.  L’intérêt porté au mandat donné à un collège de 3 notaires

Les décrets de 2017 et 2018 prévoit la possibilité, dans le chef de l’expropriant et comme alternative aux recours aux comités d’acquisition, de mandater un collège de trois notaires.

Comme exprimé précédemment, la possibilité d’avoir recours à des notaires, dans le cadre de procédures d’expropriation nous semble devoir être autorisée. Toutefois, l’imposition, comme seule alternative, d’un collège de trois notaires nous semble être est source d’un surcoût inopportun, de perte de temps et ce, sans plus-value particulière. Notre conseil d’administration s’était d’ailleurs étonné de la mise en place de ce mécanisme dans le cadre de son avis du 6 février 2018 sur l’avant-projet de décret relatif à l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Nous ne percevons en effet pas le bénéfice de la mise en place d’un tel collège que ce soit au stade de l’estimation, de la négociation ou de la passation des actes. En effet, à notre connaissance, chaque notaire a accès à la même base de données de références pour la réalisation d’estimations. Par ailleurs il est probable qu’un seul notaire chapeautera in fine le dossier et les différentes missions. 

Nous craignons par ailleurs que la lourdeur du dispositif à mettre en place ne décourage les notaires à proposer leur service. L’association de notaires restreindra inévitablement le nombre d’offres pouvant répondre à la demande de l’expropriant.

Nous avons déjà relevé que l’évaluation peut s’avérer complexe à réaliser, en particulier dans des dossiers impliquant une expertise spécifique (propriété volumique via droit de superficie, site à réaménager, …). Par ailleurs, une bonne connaissance du droit administratif et de la jurisprudence en matière d’expropriation (notamment dans le cadre des évaluations) est requise. Or actuellement, force est de constater que la connaissance et l’expertise en la matière sont variables selon les études notariales.

Plutôt que d’imposer le recours à un collège de trois notaires, il nous parait préférable de laisser le choix à l’expropriant, en fonction du type de dossier et s’il l’estime nécessaire, d’avoir recours à un notaire (ou un autre expert), choisi selon son expertise.

Pour les mêmes raisons, le recours à un notaire ne devrait pas forcément impliquer de le mandater pour la réalisation des trois missions (évaluation, négociation et passation des actes). Nous avons déjà évoqué la complexité au niveau de certaines évaluations. Quant au volet « négociation », confier ce rôle au notaire pourrait s’avérer délicat, en particulier dans les dossiers sensibles que sont les expropriations et pour lesquels des oppositions peuvent exister. Par conséquent, le recours à un notaire (ou autre expert) ne doit pas impliquer de confier la mission complète.

3. Conclusion

De manière générale, concernant les comités d’acquisition et sur la base des retours de terrain obtenus, il nous semble opportun :

• D’assurer et garantir des moyens suffisants aux comités d’acquisition afin de traiter les demandes des pouvoirs locaux dans des délais acceptables, compte tenu notamment des différentes contraintes auxquels font face ces comités (priorités régionales, contraintes techniques, …) ; 

• D’assurer une plus grande disponibilité des comités d’acquisition à destination des acteurs publics, une mise en valeur de leurs services, impliquant dès lors une adéquation des moyens dont ils disposent :  

• De supprimer l’obligation de confier la mission globale aux comités d’acquisition afin de permettre à l’autorité publique de juger des missions à confier à tel ou tel expert, en fonction de chaque dossier (urgence requise, expérience requise pour le traiter, …). 

Concernant l’expropriation proprement dite, outre les éléments cités ci-dessus, nous demandons :

• De supprimer l’obligation de mandater une même personne pour la réalisation des trois missions (évaluation – négociation – passation des actes), ce qui permettrait à l’expropriant de choisir l’expert pour chaque mission, en fonction du dossier, de ses compétences, etc ;  

• De ne pas limiter le recours uniquement aux seuls comités d’acquisition ou à un collège de 3 notaires ;

• En matière d’évaluation, de consacrer et pérenniser la technique du visa prévue en matière de développement de parcs d’activités économiques ; l’étendre officiellement et expressément aux autres expropriants ; de réfléchir à la manière avec laquelle ces visas pourraient être obtenus de manière simplifiées (documents à fournir) ;

• En matière de négociation amiable et de passation d’actes, de permettre à l’expropriant de confier cette mission à un tiers (dont le comité d’acquisition mais pas seulement) ;

[1] A.G.W. 11.5.2017 portant exécution du décret du 2 février 2017 relatif au développement des parcs d'activités économiques, art. 57.

[2] A.G.W. 11.5.2017 portant exécution du décret du 2 février 2017 relatif au développement des parcs d'activités économiques, art. 57.