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Mis en ligne le 27 Mars 2008

Un nombre important de communes confient la gestion de certaines missions à des régies, ordinaires ou autonomes, ou à des asbl.

Cela s’explique aussi bien par les avantages (financiers et de gestion) que procurent ces structures que par l’obligation qui est parfois faite de recourir à certains de ces régimes.

Ce constat pose d’emblée la question du suivi financier de ces organismes locaux d’intérêt public: la commune est en effet, à des degrés divers, solidaire de l’avenir financier de l’organisation qu’elle crée ou qu’elle rejoint et il semble par conséquent important que les mandataires puissent régulièrement être tenus informés de l’évolution de la situation financière de chaque structure.

L’objectif de cet article est de résumer les règles de gestion comptable qui s’imposent aux principaux modes de gestion rencontrés, ceci afin d’apprécier la qualité des documents chargés de rendre compte de la situation financière de chaque structure et de leur compatibilité avec les règles de la nouvelle comptabilité communale.

S’agissant de formes juridiques dont l’opportunité d’y recourir est laissée à la libre appréciation des gestionnaires locaux, nous nous intéresserons particulièrement aux régies ordinaires et autonomes et aux asbl bien qu’un paragraphe distinct tracera rapidement le cadre qui s’impose aux autres modes de gestion. Nous consacrerons également un chapitre spécifique au contrôle que peut exercer la commune sur ces structures.

Nous espérons, par ce résumé, renseigner le lecteur sur les principales sources juridiques qui fondent les règles en matière de comptabilité des organismes paracommunaux.

La régie communale ordinaire

La régie ordinaire est la forme la plus ancienne de régie existante. Historiquement, celle-ci fut autorisée afin d’accueillir et assurer la gestion d’activités industrielles ou commerciales. La gestion des domaines de la distribution d’eau, de gaz et d’électricité ou celle des abattoirs communaux était ainsi régulièrement confiée à des régies. Un nombre important de régies a également été développé dans le domaine foncier [1].

Le fondement de l’existence d’une régie ordinaire se trouve actuellement à l’article L1231-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), lequel dispose: "Les établissements et services communaux peuvent être organisés en régies et gérés en dehors des services généraux de la commune".
Au contraire de la régie autonome, la régie ordinaire n’a pas d’existence juridique propre, il s'agit d'un service décentralisé de la commune. On notera également qu’en vertu d’une réforme de 1995 [2], il n’est plus indispensable que les régies ordinaires gèrent des domaines d’activité à caractère industriel ou commercial. Tout type d’activité, exception faite de l’imperium communal, peut désormais être confié à une régie ordinaire [3].

Le CDLD consacre encore deux autres articles aux régies ordinaires [4]. L’article L1231-2, notamment, accorde au Gouvernement le soin de compléter les principes du Code en ce qui concerne les "autres règles propres à la gestion financière des régies". Ces règles sont contenues dans un arrêté du Régent daté du 18 juin 1946 [5] qui constitue toujours la référence actuelle en matière de gestion comptable et financière des régies ordinaires.

La comptabilité et la gestion des régies ordinaires

L’exercice financier d’une régie ordinaire cadre avec l’année civile [6].

Il est nécessaire de dresser, "à la date à partir de laquelle les établissements ou services communaux sont désignés par le Roi", un inventaire général et un bilan de départ [7]. Il nous paraît, aujourd'hui, que ces formalités devront être respectées lors de la décision de mise en place de la régie. Le contenu du bilan de départ est décrit à l’article 3 de l’arrêté du Régent. Il s’agit de l’aperçu de l’ensemble des ressources transférées par la commune à la régie, exprimé en valeur monétaire. Quant à l’inventaire général, renseignement pris auprès de la tutelle, il s’attache uniquement à l’aspect patrimonial (les liquidités ne seront par exemple pas prises en compte) et reprend, outre les ressources transférées, également les éléments du patrimoine (locaux, meubles) mis à disposition de la régie sans transfert. Enfin, au contraire du bilan qui est un document financier, l’inventaire propose également un descriptif des biens.

Au niveau de la gestion, on retiendra que "le collège … peut déléguer ses attributions à l’un ou plusieurs de ses membres en ce qui concerne le recouvrement des recettes et engagement des dépenses" [8] et que "la caisse communale peut mettre à disposition de la régie un fonds de roulement à rembourser par tranches annuelles suivant un plan préalablement déterminé" [9].

La comptabilité est en partie double [10]. Ce principe implique que l’actif (l’utilisation qui est faite des ressources financières) soit toujours égal au passif (l’origine des ressources financières). En conséquence, deux écritures correspondent à chaque opération: l’une au crédit d’un compte, l’autre au débit d’un autre compte. 

Si on sait que la comptabilité doit être en partie double, se pose encore la question de savoir si un plan comptable minimum s’impose à la régie pour la tenue de sa comptabilité générale.

Comment répondre à cette question?

L’article L 1231-2 du CDLD affirme notamment que "la gestion des régies se fait suivant des méthodes industrielles et commerciales". Cette mention semble renvoyer à la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité des entreprises. Toutefois, l’article 1er de ladite loi précise ce que l’on entend par "entreprises" en prévoyant quatre cas. Les points 1° et 2° ne s’appliquent pas aux organismes publics. Au point 3°, on reprend "les organismes publics qui exercent une mission statutaire à caractère commercial, financier ou industriel". La régie ordinaire n’ayant ni statut propre, ni nécessairement caractère commercial, financier ou industriel depuis la réforme de 1995, ce point ne nous semble pas devoir s’appliquer aux régies ordinaires. Enfin, le point 4° précise que l’on peut entendre également par entreprise des "organismes … dotés ou non d’une personnalité juridique propre qui exercent avec ou sans but de lucre une activité à caractère commercial, financier ou industriel, auxquels les dispositions du présent chapitre sont … rendues applicable par arrêté royal". Ici encore, la régie ordinaire n’exerce pas nécessairement une activité commerciale, financière ou industrielle et on ne trouve nulle trace d’un arrêté royal qui rendrait les dispositions de la loi du 17 juillet 1975 applicable aux régies qui seraient dans ce cas [11].

De tout ceci, il ressort que, selon notre analyse, ni le plan comptable minimum applicable aux entreprises, ni aucun autre plan comptable, ne s’impose à la comptabilité générale de la régie ordinaire, même si rien n’interdit de se servir de certains plans comptables comme référence, ce qui semble être de pratique courante.

Le budget

Les régies ordinaires doivent se doter annuellement d’un budget. Celui-ci est voté par le conseil communal et est séparé des autres services communaux [12].   

A l’instar de ce qui se pratique au niveau communal, le budget comprend toutes les recettes et dépenses inhérentes au fonctionnement du service [13]. L’arrêté du Régent retient le principe de séparation des volets ordinaire et extraordinaire du budget [14]. Toutefois, contrairement à ce qui se pratique au niveau communal, il n’existe pas de plan comptable précis, ni de codification hiérarchique économique et/ou fonctionnelle obligatoire. L’arrêté se contente de lister quelques exemples fréquents de recettes et de dépenses de la régie [15]. Aussi, si rien n’exclut que le plan comptable de nouvelle comptabilité communale soit utilisé pour la comptabilité budgétaire de la régie, il n’y a, en la matière, aucune obligation légale.

Selon l’article 17, le conseil communal peut, par voie de délibération, décider que les allocations inscrites au budget ordinaire de la régie ne sont pas limitatives en ce qui concerne le budget ordinaire. Les allocations inscrites au service extraordinaire sont, elles, limitatives.

En conséquence de l’article 17 susmentionné, les modifications budgétaires de la régie ne sont nécessaires qu’en cas de dépassement d’un article budgétaire repris à l’extraordinaire. A l’instar de ce qui se pratique au niveau communal, chaque modification doit suivre le même cheminement que le budget initial [16].

Le comptable et le trésorier

A la différence de ce que la nouvelle comptabilité communale prévoit, le CDLD et l’arrêté du Régent établissent deux fonctions distinctes pour la gestion financière et comptable d’une régie ordinaire: le trésorier et le comptable.

Le comptable de la régie, uniquement mentionné dans le texte de l’arrêté [17], tient la comptabilité. Il est responsable des écritures.

La fonction de trésorier est reprise à l’article 19 de l’arrêté du Régent et à l’article L1231-3 du CDLD où il est appelé "comptable spécial". Le trésorier effectue les recettes et dépenses. Autrement dit, il est responsable du maniement des fonds.

Il y a incompatibilité entre la fonction de trésorier et celle de comptable: celui qui manie les fonds ne peut procéder aux écritures.

Le comptable est un membre du personnel communal désigné à cette fin, sans autre forme de précision.

La fonction de trésorier peut être confiée au receveur communal ou à un agent communal qui est soumis aux mêmes règles que ce dernier en ce qui concerne la nomination (il s’agit donc d’un agent statutaire), les sanctions disciplinaires, ainsi que la responsabilité et les sûretés à fournir pour garantie de la gestion. Cela implique notamment de fournir un cautionnement pour garantie de sa gestion [18].

On notera à ce propos que l’article L1231-3 parle de "receveurs communaux". En vertu de l’article L1124-21 du CDLD et l’article 1, 9° de l’arrêté du Gouvernement wallon du 5 juillet 2007 relatif au règlement général de la comptabilité communale [19], la notion de receveur communal englobe les notions de receveur local et de receveur régional. Il n’y a donc, nous semble-t-il, aucune objection à nommer un receveur régional trésorier d’une régie ordinaire.

les documents de fin d’exercice

En vertu de l’article L1231-2 du CDLD, le compte des régies comprend le bilan, le compte d’exploitation et le compte des pertes et profits (nom autrefois attribué au compte de résultats). Ce compte est arrêté le 31 décembre de chaque année [20] par le comptable de la régie [21].

A la même date, le trésorier dresse un état des recettes et des dépenses effectuées dans le cours de l’année écoulée [22].

Le compte et l’état des recettes et dépenses sont visés par le ou les délégués du collège et ces documents sont accompagnés d’un rapport sur la gestion de l’exercice écoulé [23].

Ces documents sont ensuite remis au collège au plus tard le 1er mars suivant [24]. Le conseil communal est chargé de les examiner et procéder à l’approbation provisoire durant la première quinzaine de mars [25]. Les documents suivent ensuite les formes de publicité [26] et doivent être transmis au collège provincial dans les quinze jours de leur adoption [27].

Enfin, il convient de noter que les bénéfices nets sont versés annuellement à la caisse communale [28]. Ces derniers étant entendus comme les bénéfices après versement au Fonds de réserve [29]. Les pertes éventuelles sont amorties sur prélèvement du Fonds de réserve et, après épuisement de celui-ci, par des prélèvements sur la caisse communale [30].

La régie communale autonome

La possibilité de déléguer certaines tâches à une régie communale autonome a été introduite dans l’arsenal juridique par la loi du 28 mars 1995 [31]. Ainsi, le conseil communal peut créer une régie autonome pour la gestion des activités à caractère commercial ou industriel de la commune.

Tous les domaines commerciaux ou industriels ne sont toutefois pas concernés. La liste des domaines accessibles est contenue dans un arrêté royal du 10 avril 1995 [32]. On notera également que le législateur régional wallon, devenu compétent en la matière, a étendu les champs accessibles via diverses dispositions légales particulières comme par exemple en matière d’agences de développement local [33] ou de gestion de centres sportifs [34].

Actuellement, les articles qui régissent la création et la gestion des régies autonomes se retrouvent aux articles L 1231-4 à L 1231-11 du CDLD. Contrairement à la régie ordinaire, la régie autonome possède une personnalité juridique distincte de la commune: elle est considérée comme une personne morale de droit public. Autre particularité intéressante de cette forme juridique: son conseil d’administration peut accueillir des personnalités extérieures au conseil communal, bien que ce dernier doive fournir la majorité des membres au moins [35].

La comptabilité des régies autonomes

Selon l’article L 1231-11 du CDLD, "les régies communales autonomes sont soumises à la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité des entreprises". Elles répondent donc à la définition d’entreprise telle qu’envisagée à l’article 1, 3° de ladite loi ("les organismes publics qui exercent une mission à caractère industriel ou commercial").

En référence aux dispositions légales, "les comptes ouverts sont définis dans un plan comptable approprié à l’activité de l’entreprise. … le Roi détermine la teneur et la présentation d’un plan comptable minimum normalisé" [36].

On peut en déduire que le plan comptable minimum normalisé des entreprises s’impose aux régies communales autonomes, ce d’autant qu’aucun arrêté royal spécifique ne leur est consacré comme la possibilité en est offerte au législateur en vertu de l’article 1, 4° de la loi du 17 juillet 1975.

Le plan comptable minimum normalisé est décrit dans l’arrêté royal du 30 janvier 2001 portant exécution du Code des sociétés [37]. Cette comptabilité doit couvrir l’ensemble des opérations des avoirs et droits de toute nature, des dettes, obligations et engagements de toute nature [38].

la gestion financière et comptable des régies autonomes

Les différents textes à notre disposition sont muets quant aux agents chargés de la tenue de la comptabilité et de la manipulation des fonds: aucune règle spécifique ne s’applique donc en ce qui concerne ces fonctions.

Le CDLD distingue [39] un conseil d’administration et un comité de direction. Ce dernier est chargé de la gestion journalière sous le contrôle du premier devant lequel il fait régulièrement rapport.

Par ailleurs, "le contrôle de la situation financière et des comptes annuels des régies communales autonomes est confié à un collège de trois commissaires désignés par le conseil communal en dehors du conseil d’administration de la régie et dont l’un au moins a la qualité de membre de l’Institut des réviseurs d’entreprises" [40].

le budget

La confection d’un budget prévisionnel et son suivi relèvent des règles de bonne gouvernance financière. Il n’est toutefois aucunement fait mention d’une obligation en la matière dans les textes en vigueur. La loi n’impose donc pas de budget aux régies communales autonomes, même s’il reste toujours possible de prévoir sa présence obligatoire dans les statuts.

On notera néanmoins que l’article L1231-9 du CDLD impose au conseil d’administration d’établir annuellement un plan d’entreprise, ainsi qu’un rapport d’activités transmis au conseil communal. Ces documents semblent difficilement envisageables sans un volet traitant des aspects financiers.

les documents de fin d’exercice et leur contrôle

L’article 9 de la loi du 17 juillet 1975 tel qu’inséré par l’article 8 de la loi du 7 mai 1999 [41] d’application depuis le 6 février 2001 précise, en son par. 1, que "toute entreprise procède, une fois l’an au moins, …, aux opérations de relevé, de vérification, d’examen et d’évaluation nécessaires pour établir, à la date choisie un inventaire complet de ses avoirs et droits de toute nature, de ses dettes, obligations et engagements de toute nature relatifs à son activité et des moyens propres qui y sont affectés". En ce qui concerne les comptes de fin d’exercice, les régies autonomes présentent donc une différence avec les régies ordinaires en ce sens qu’aucune date précise n’est imposée pour déterminer la fin d’un exercice.

Le second paragraphe de cet article précise que "l’inventaire est ordonné de la même manière que le plan comptable de l’entreprise".

Selon l’article suivant, "les comptes sont, après mise en concordance avec les données de l’inventaire, synthétisés dans un état descriptif constituant les comptes annuels" [42]. Par ailleurs, "les organismes publics de droit belge qui exercent une mission statutaire à caractère commercial, financier ou industrielsont tenus de se conformer au Code des sociétés et à ses arrêtés d’exécution en ce qui concerne la forme, le contenu, le contrôle et le dépôt des comptes annuels et du rapport de gestion consolidé" [43].

Les asbl

La plupart des communes ont depuis longtemps recours à la forme juridique de l’asbl pour organiser ou participer à la gestion de domaines d’actions relevant de l’intérêt communal.

Les règles qui régissent cette forme juridique sont contenues dans la loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif, les associations internationales sans but lucratif et les fondations [44].

Cette loi ne distingue pas spécifiquement les asbl dans lesquelles les communes sont associées, de sorte que les règles générales régissant la création et la gestion de ces dernières sont identiques à celles d’application à tout autre type d’association.

la comptabilité des asbl
 
C’est l’article 17 de la loi sur les asbl du 27 juin 1921 qui traite des règles en matière de comptabilité.

Cet article distingue deux cas de figure.

En vertu du par. 2, "les associations tiennent une comptabilité simplifiée portant au minimum sur les mouvements des disponibilités en espèces et en comptes, selon un modèle établi par le Roi". Cette disposition renvoie à un arrêté royal daté du 26 juin 2003 [45].

L’accès à la version simplifiée de la comptabilité, décrite dans cet arrêté royal, permet aux asbl bénéficiaires de tenir un livre comptable unique ne reprenant que les mouvements sur les disponibilités en espèces et en compte [46]. Ce livre doit être conforme au modèle minimum normalisé repris à l’annexe A de l'arrêté royal (cf. figure 1). Toute écriture qui y apparaît s’appuie sur une pièce justificative datée et portant un indice de référence [47].

Les autres associations, soit celles qui atteignent au moins deux des trois critères énoncés au par. 3 de l’article 17 [48],"tiennent leur comptabilité et établissent leurs comptes annuels conformément aux dispositions de la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité des entreprises". Pour ces asbl, le plan comptable doit dès lors répondre au prescrit minimum contenu dans l’arrêté royal du 19 décembre 2005 qui adapte pour les asbl, la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité et aux comptes annuels des entreprises [49].

gestion financière et comptable des asbl

Les différents textes sont muets quant aux agents chargés de la tenue de la comptabilité et de la manipulation des fonds: aucune règle spécifique ne s’applique donc en ce qui concerne ces fonctions.

Les très grandes asbl [50] sont tenues de confier le contrôle de la gestion financière de l'asbl à des commissaires choisis parmi les membres, personnes physiques ou morales, de l'institut des réviseurs d'entreprises. Le par. 7 du même article rend également applicable aux très grandes asbl une série de dispositions du Code des sociétés.

Les associations qui ne sont pas tenues de désigner un commissaire peuvent toujours désigner des vérificateurs aux comptes, membres ou non de l'association, qui ne doivent pas justifier d'une compétence particulière en comptabilité. Ces personnes rendront compte de leur mission à l'assemblée générale avant que celle-ci n'approuve les comptes qui lui sont présentés par le conseil d'administration [51].

les documents de fin d’exercice et leur contrôle

D’un point de vue général, "chaque année et au plus tard six mois après la date de clôture de l'exercice social, le conseil d'administration soumet à l'assemblée générale, pour approbation, les comptes annuels de l'exercice social écoulé" [52].

Concernant les grandes asbl, les documents de fin d’exercice doivent répondre aux prescrits de la loi du 17 juillet 1975 traités au point 2, par. d) ci-dessus. Ils doivent être déposés, conformément à l'article 17, par. 6 de la loi: "Dans les trente jours de leur approbation par l'assemblée générale, les comptes annuels … sont déposés par les administrateurs à la Banque nationale de Belgique". 

Les petites asbl peuvent proposer une version simplifiée des documents de clôture.

Suivant l’article 9 de l'arrêté royal du 26 juin 2003, les comptes annuels comprennent l’état des recettes et des dépenses ainsi que l’annexe.

L’état des recettes et dépenses doit indiquer systématiquement, pour l’exercice clôturé, la nature et le montant des recettes et des dépenses de l’association conformément à un schéma minimum fourni en annexe de l'arrêté royal (cf. figure 2).

L’annexe répond au schéma de l’annexe C de l'arrêté royal et comporte les informations relatives à l’état du patrimoine, aux règles d’évaluation utilisées afin de chiffrer la valeur des droits et engagements de toute nature, les modifications éventuelles intervenues dans ces règles, ainsi que toute autre information complémentaire éventuelle. 

On notera toutefois que la comptabilité "doit être appropriée à la nature et à l’étendue des activités de l’association" [53]. Cela suppose que les comptes annuels soient établis avec prudence, sincérité, bonne foi et clarté. Par conséquent, "si l’application des dispositions du présent titre ne suffit pas pour satisfaire à ce prescrit, des informations complémentaires doivent être fournies dans l’annexe" [54].

budget

L’article 17, par. 1er oblige le conseil d’administration à soumettre, chaque année à l'assemblée générale, le budget de l’année suivante. Les asbl sont donc tenues de rédiger un budget, même si aucune obligation n’est prévue quant à sa forme et son contenu.

Cette disposition est valable pour tout type d’asbl.

le cas particulier des asbl pluricommunales

Il nous a semblé utile d’évoquer brièvement le cas des asbl supracommunales.

Le statut de la coopération entre communes est régi par le décret du 19 juillet 2006, relatif aux modes de coopérations entre communes et intégré au CDLD en son livre V [55].

Ce texte prévoit trois modes de coopération possibles pour les entités wallonnes: les conventions entre communes, les associations de projet et les associations intercommunales [56]. Cette dernière forme de coopération peut adopter trois formes juridiques distinctes: la société anonyme, la société coopérative à responsabilité limitée ou l’asbl [57].

Il en résulte qu'en principe, à défaut de dispositions légales spécifiques, lorsque des communes s’associent sous forme d’asbl, elles tombent sous le régime du décret du 19 juillet 2006.

Concernant la comptabilité stricto sensu, rien ne semble devoir changer. En effet, en vertu de l’article L 1523-1 du CDLD, "les lois relatives aux sociétés commerciales et aux asbl sont, selon les cas, applicables aux intercommunales". L’article L 1523-16 prévoit quant à lui que les documents comptables sont établis conformément à la loi du 17 juillet 1975 sur la comptabilité des entreprises, "sauf si les statuts ou des dispositions légales spécifiques y dérogent". Ceci permet donc, nous semble-t-il, aux asbl supracommunales qualifiées de "petites asbl" en regard de la loi du 27 juin 1921 de rester sous le régime de la comptabilité simplifiée décrit dans l'arrêté royal du 26 juin 2003 et aux grandes asbl, de rester sous le régime de l'arrêté royal du 19 décembre 2003.

Des règles spécifiques sont prévues en ce qui concerne les acteurs de la gestion financière et les documents annuels. Ainsi, chaque intercommunale comprend au moins trois organes dont un comité de rémunération [58]. Par ailleurs, chaque année, les administrateurs dressent un inventaire, établissent les comptes, établissent un rapport dans lequel ils rendent compte de leur gestion et arrêtent l’évaluation du plan stratégique [59]. Il est également convenu de faire parvenir une série de documents spécifiques à tous les membres des conseils communaux membres de l’intercommunale [60]. Chaque intercommunale est tenue de disposer d’une trésorerie propre [61]. Le contrôle financier de l'intercommunale est assuré par un collège de contrôleurs aux comptes [62]. Enfin, les intercommunales sont soumises à tutelle [63].

Le contrôle communal sur les finances des régies et des asbl

Pour traiter du contrôle de la commune sur les finances des trois types de structure traitées jusqu’à présent, il convient de distinguer chaque cas.

Concernant les régies ordinaires, il n’y a pas lieu d’en référer à des dispositions particulières puisque le conseil communal vote le budget et les modifications budgétaires et approuve les comptes. Son contrôle est donc identique à celui exercé à l’encontre des comptes communaux, ce qui paraît logique puisqu'il s'agit d'un service communal décentralisé et non pas d'une entité juridique distincte.

Quant aux régies communales autonomes, elles sont soumises à une forme de contrôle interne de par la composition de son conseil d'administration, lequel est composé en majorité par des conseillers communaux [64]. Par ailleurs, le conseil d'administration a l'obligation de communiquer chaque année au conseil communal, le plan d'entreprise et le rapport d'activités [65], lesquels, comme nous l'avons évoqué ci-avant, comprendront vraisemblablement un volet financier ainsi que, à tout moment, un rapport sur les activités de la régie communale autonome [66].

Enfin, les asbl subsidiées par la commune, tombent sous le couvert des articles L 3331-1 et suivants du Code de la démocratie locale [67],  dès lors qu’elles bénéficient d’une contribution, d’un avantage ou d’une aide octroyé par la commune en vue de promouvoir les activités utiles à l’intérêt général [68]. Cela recouvre donc aussi bien les transferts financiers que des mises à disposition de patrimoine (locaux, biens meubles et immeubles divers, …).

L’article 5, par. 1 de cette loi précise que "toute personne morale qui a bénéficié, même indirectement, d'une subvention … doit, chaque année, transmettre au dispensateur ses bilan et comptes ainsi qu'un rapport de gestion et de situation financière". En outre, "toute personne morale qui demande une subvention … doit joindre à sa demande ses bilan et comptes ainsi qu'un rapport de gestion et de situation financière" [69]. Enfin, "tout dispensateur a le droit de faire procéder sur place au contrôle de l'emploi de la subvention accordée" [70]. L’article 7 de la loi précise même les cas où le bénéficiaire de la subvention sera tenu de la restituer.

La question s’est posée de savoir si la transmission annuelle des documents devait se faire à destination du collège ou du conseil communal. En référence à une question parlementaire datant de mai 1994 [71], s’agissant de documents ayant une influence sur des éléments mis sous la responsabilité de l’approbation du conseil (à savoir le budget et le compte communal), c’est à ce dernier qu’il convient de transmettre les documents comptables. Nous signalons toutefois que, sauf disposition statutaire, il n’est pas dans les attributions de ce dernier d’approuver ces documents, mais seulement d’en prendre connaissance.

Quelques éléments d’informations relatifs aux autres modes de gestion de l’intérêt communal

Il nous a semblé utile, sans entrer les détails, de fournir au lecteur quelques éléments d’information concernant les autres formes de gestion des domaines d’intérêt communal existantes.

Au niveau des CPAS, la loi organique du 8 juillet 1976 [72], le RGCC [73] et l’arrêté du Gouvernement wallon du 22 mai 1997 [74] relatif à la comptabilité communale pour les centres publics d'action sociale, organisent l’application des principes généraux de la nouvelle comptabilité communale. Les CPAS sont donc tenus de suivre les mêmes règles que les communes avec cependant une série de dispositions spécifiques organisées dans un texte distinct. C’est la date du 1er janvier 1998 qui a été retenue pour l’introduction de ces règles au niveau des CPAS. En réponse à la publication récente d’un nouveau règlement général de comptabilité communale [75], cet arrêté de mai 1997 est amené à être revu prochainement.

Suivant un principe sensiblement équivalent, l'article 34 de la loi sur la police intégrée du 7 décembre 1998 [76] fixe entre autres que l'article 131 et le titre VI, chapitres Ier et II, de la nouvelle loi communale, exceptés les articles 243 et 253 (l’ensemble de ces art. ont été intégrés au CDLD aux art. L1311-1 et ss.), sont d'application à la gestion budgétaire et financière de la zone de police. Par analogie avec le RGCC, un règlement adapté à la spécificité des zones de police et de leurs organes a été adopté le 5 septembre 2001 [77]. Les principes de la nouvelle comptabilité communale sont donc, ici également, d’application.

Les règles comptables des fabriques d’églises relèvent de textes très anciens. Celles-ci sont tenues de voter chaque année un budget. L’élaboration d’une comptabilité générale n’est par contre pas imposée. Le modèle de budget doit être conforme à celui déterminé par les arrêtés royaux des 7 août 1870 et 12 septembre 1933 en application de la loi du 4 mars 1870 sur le temporel des cultes. On y trouve un service ordinaire et un volet extraordinaire. Par contre, il ne s’y trouve pas de classification fonctionnelle et économique.

Enfin, en ce qui concerne les intercommunales, les articles L1523-16 et L1523-23 du CDLD imposent la tenue d’une comptabilité générale suivant les principes de la loi du 17 juillet 1975 s’appliquant aux entreprises, "sauf si les statuts ou des dispositions légales spécifiques y dérogent" (cas des hôpitaux publics notamment).

Conclusions

L’extension des missions communales et la complexification croissante des domaines de gestion multiplient le recours à des structures particulières pour gérer certaines matières d’intérêt communal. Parmi ces structures, les régies ordinaires et autonomes et la formule en asbl occupent une place de choix.

L’ambition de notre article était de résumer les principales règles comptables et de gestion financière attachées à chacune des trois principales formes étudiées.

Notre revue a montré que des différences majeures existaient entre ces modes de gestion.

Principalement, la gestion financière de la régie ordinaire est la seule qui ne doit pas répondre à la loi du 17 juillet 1975 sur la comptabilité des entreprises, ce qui s’avère cohérent avec le fait qu’elle n’est qu’un service de la commune géré de manière décentralisée. Les deux formes juridiques propres que sont la régie autonome et l’asbl, doivent par contre répondre aux principes généraux de la comptabilité des entreprises, notamment en respectant le plan comptable minimum normalisé, bien que la législation en matière d’asbl permette, sous certaines conditions, d’avoir recours à une comptabilité simplifiée.

Figure 1
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Figure 2

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  1. [Remonter] Le lecteur trouvera une liste des régies sur notre site www.uvcw.be.
  2. [Remonter] L. 28.3.1995, M.B. 8.4.1995, art. 2.
  3. [Remonter] M. Boverie, Les régies communales, Mouv. com., 6-7/1995, p. 334.
  4. [Remonter] CDLD, art. L1231-2 et L1231-3.
  5. [Remonter] V. http://www.uvcw.be/no_index/adl/ressources/arrete-regent-gestion-financiere-regies.pdf.
  6. [Remonter] CDLD, art. L 1231-2.
  7. [Remonter] A. Rég. 18.6.1946, art. 2.
  8. [Remonter] Op. cit., art. 6.
  9. [Remonter] Op. cit., art. 4.
  10. [Remonter] Op. cit., art. 18.
  11. [Remonter] Rien n’interdit, semble-t-il, qu’un tel arrêté voie le jour, même si en vertu de la loi, il ne s’appliquerait qu’aux régies ordinaires œuvrant dans un cadre financier, industriel ou commercial.
  12. [Remonter] A. Rég. 18.6.1946, art. 11.
  13. [Remonter] Op. cit., art. 14.
  14. [Remonter] Op. cit., art. 17, al. 2 et 3.
  15. [Remonter] Op. cit., art. 15.
  16. [Remonter] Op. cit., art. 17, al. 4.
  17. [Remonter] Op. cit., art. 18.
  18. [Remonter] CDLD, art. L 1124-25.
  19. [Remonter] M.B. 22.8.2007.
  20. [Remonter] CDLD, art. L1231-2 et A. Rég. 18.6.1946, art. 29.
  21. [Remonter] Op. cit., art. 29, al. 2.
  22. [Remonter] Op. cit., art. 29, al. 3.
  23. [Remonter] Op. cit., art. 29, al. 4.
  24. [Remonter] Idem.
  25. [Remonter] Op. cit., art. 30.
  26. [Remonter] Op. cit., art. 31
  27. [Remonter] CDLD, art. L3131-1, par. 1er, 6°. Nous partons du postulat qu'en matière de tutelle, ce sont les dispositions du CDLD, art. L 3131-1 et ss., qui s'appliquent aujourd'hui. L'art. L3131-1 CDLD prévoit, quant à lui, que les comptes annuels des régies communales sont soumis à tutelle spéciale d'approbation et, à ce titre, doivent être transmis "dans les 15 jours de leur adoption" (cfr. CDLD, art. L3132-1).
  28. [Remonter] CDLD, art. L1231-2.
  29. [Remonter] A. Rég. 18.6.1946, art. 9.
  30. [Remonter] Op. cit., art. 35.
  31. [Remonter] L. modifiant le titre VI, chapitre V de la NLC, M.B. 8.4.1995, art. 3 et ss.
  32. [Remonter] A.R. 10.4.1995 déterminant les activités à caractère industriel ou commercial pour lesquelles le conseil communal peut créer une régie communale autonome dotée de la personnalité juridique, M.B. 13.5.1995, tel que modifié par A.R. 9.3.1999, M.B. 31.8.2005.
  33. [Remonter] Décr. 25.3.2004 rel. à l’agrément et à l’octroi de subventions aux agences de développement local, M.B. 29.4.2004.
  34. [Remonter] Décr. 27.2.2003 organisant la reconnaissance et le subventionnement des centres sportifs locaux et des centres sportifs locaux intégrés, art. 2.
  35. [Remonter] CDLD, art. L 1231-5.
  36. [Remonter] L. 17.7.1975, art. 4.
  37. [Remonter] M.B. 6.2.2001
  38. [Remonter] L. 17.7.1975, art. 3. On notera qu’en application de l’art. 5, certaines sociétés dont le chiffre d’affaires n’excède pas un certain montant peuvent accéder à une comptabilité simplifiée décrite dans l’A.R. 12.9.1983 portant exécution de la L. 17.7.1975. Cette disposition ne s’applique toutefois qu’aux "personnes physiques ayant la qualité de commerçant et les sociétés en nom collectif ou en commandite simple", ce qui n’inclut pas les régies communales autonomes.
  39. [Remonter] CDLD, art. L 1231-5.
  40. [Remonter] CDLD, art. L 1231-6.
  41. [Remonter] M.B. 6.8.1999.
  42. [Remonter] L. 17.7.1975, art. 10.
  43. [Remonter] Op. cit., art. 11, par. 1er.
  44. [Remonter] M.B. 1.7.1921.
  45. [Remonter] M.B. 11.7.2003.
  46. [Remonter] A.R. 26.6.2003, art. 2.
  47. [Remonter] Op. cit., art. 4.
  48. [Remonter] Cet art. prévoit :" Les associations tiennent leur comptabilité et établissent leurs comptes annuels conformément aux dispositions de la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité des entreprises, lorsqu'elles atteignent à la date de clôture de l'exercice social, les chiffres ci-dessous fixés pour au moins deux des trois critères suivants:
      1° 5 travailleurs, en moyenne annuelle, exprimés en équivalents temps plein inscrits au registre du personnel tenu en vertu de l'arrêté royal n° 5 du 23 octobre 1978 relatif à la tenue des documents sociaux;
      2° 250.000 EUR pour le total des recettes, autres qu'exceptionnelles, hors taxe sur la valeur ajoutée;
      3° 1.000.000 EUR pour le total du bilan.
      Le Roi adapte les obligations résultant, pour ces associations, de la loi précitée du 17 juillet 1975, à ce que requièrent la nature particulière de leurs activités et leur statut légal. Les montants susmentionnés peuvent être adaptés par le Roi à l'évolution de l'indice des prix à la consommation
    ".
  49. [Remonter] A.R. 19.12.2003 rel. aux obligations comptables et à la publicité des comptes annuels de certaines associations sans but lucratif, associations internationales sans but lucratif et fondations, M.B. 30.12.2003.
  50. [Remonter] L. 27.6.1921, art. 17, par. 5: "Les associations sont tenues de confier à un ou plusieurs commissaires le contrôle de la situation financière, des comptes annuels et de la régularité au regard de la loi et des statuts, des opérations à constater dans les comptes annuels lorsque le nombre moyen annuel de travailleurs occupés, inscrits au registre du personnel tenu en vertu de l'arrêté royal n° 5 du 23 octobre 1978 relatif à la tenue des documents sociaux et exprimés en équivalents temps plein, dépasse 100 ou lorsque l'association dépasse à la clôture de l'exercice social les chiffres ci-dessous fixés pour au moins deux des trois critères suivants :
      1° 50 travailleurs, en moyenne annuelle, exprimés en équivalents temps plein inscrits au registre du personnel tenu en vertu de l'arrêté royal n° 5 du 23 octobre 1978 précité;
      2° 6.250.000 EUR pour le total des recettes autres qu'exceptionnelles, hors taxe sur la valeur ajoutée;
      3° 3.125.000 EUR pour le total du bilan.
      Les commissaires sont nommés par l'assemblée générale parmi les membres, personnes physiques ou morales, de l'Institut des réviseurs d'entreprises.
      Les montants susmentionnés peuvent être adaptés par le Roi à l'évolution de l'indice des prix à la consommation
    ".
  51. [Remonter] M. Davagle, Memento des asbl, Kluwer, 2007, p. 309.
  52. [Remonter] L. 27.6.1921, art. 17, par. 1er.
  53. [Remonter] A.R. 26.6.2003, art. 1er.
  54. [Remonter] Op. cit., art. 11.
  55. [Remonter] M.B. 23.8.2006.
  56. [Remonter] CDLD, art. L 1512-1 à L 1512-5.
  57. [Remonter] CDLD, art. L 1523-1.
  58. [Remonter] CDLD, art. L 1523-7.
  59. [Remonter] CDLD, art. L 1523-16.
  60. [Remonter] CDLD, art. L 1523-23, par. 1er.
  61. [Remonter] CDLD, art. L 1523-23, par. 2.
  62. [Remonter] CDLD, art. L 1523-24.
  63. [Remonter] CDLD, art. L 31111-1 et ss.
  64. [Remonter] CDLD, art. L1231-5, par.2
  65. [Remonter] CDLD, art. L 1231-9, par.1er.
  66. [Remonter] CDLD, art. L1231-9, par.2. Voy. également P. Blondiau, Intercommunales et régies communales autonomes, Mouv. comm., 1/2000, pp. 6 et ss. ainsi que le modèle de statut téléchargeable sur notre site www.uvcw.be. Dans celui-ci, nous préconisons de confier au conseil communal le rôle d'assemblée générale de la régie communale autonome et, à ce titre,  d'approuver les comptes de la régie communale autonome.
  67. [Remonter] Ces dispositions reprennent la L. 14.11.1983 rel. au contrôle de l'octroi et de l'emploi de certaines subventions.
  68. [Remonter] On pourrait également considérer que les régies communales autonomes sont soumises à ces dispositions du CDLD. Il nous semble toutefois que les éléments propres au contrôle des régies communales autonomes reprennent, voire vont au-delà, des dispositifs de contrôle prévus par les art. L 3331-1 et ss. du CDLD.
  69. [Remonter] Op. cit., art. 5, par. 2.
  70. [Remonter] Op. cit., art. 6.
  71. [Remonter] Q.P. n° 56 du CRW, 24.5.1994.
  72. [Remonter] M.B. 5.8.1976.
  73. [Remonter] M.B. 22.8.2007 abrogeant, à partir du 1.1.2008 l’A.R. du 2.8.1990.
  74. [Remonter] M.B. 13.8.1997.
  75. [Remonter] A.G.W. 5.7.2007 portant le règlement général de la comptabilité communale, en exécution de l’art. L1315-1 du CDLD, M.B. 22.8.2007.
  76. [Remonter] M.B. 5.1.1998.
  77. [Remonter] M.B. 26.9.2001.

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Date de mise en ligne
27 Mars 2008

Auteurs
Pascale Blondiau
Olivier Dubois

Type de contenu

Matière(s)

Paralocaux, régies, asbl
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