Étude Belfius - Finances locales 2017: Maîtrise des dépenses d’exploitation

Étude Belfius Finances locales 2017 - Maîtrise des dépenses d’exploitation - Les recettes (fiscales) sous pression - Freins à la dynamique des investissements

À l’occasion de son étude annuelle consacrée aux finances des pouvoirs locaux, Belfius Banque a une nouvelle fois braqué le projecteur sur les évolutions les plus récentes (budgets 2017) dans les trois Régions du pays.

De manière à donner une image complète du secteur, cette étude porte, outre les communes, sur les provinces, les CPAS, les zones de police ainsi que les zones de secours.

L'analyse porte en première instance sur la situation macroéconomique des pouvoirs locaux telle qu’elle émane des derniers comptes nationaux. Elle s’intéresse ensuite aux perspectives budgétaires 2017 des pouvoirs locaux dans chacune des trois Régions du pays.

1. Aperçu macroéconomique 2016 à partir des comptes nationaux

Sur la base des statistiques des comptes nationaux, les dépenses des pouvoirs locaux2 s’établissent en 2016 à 29,7 milliards EUR, ce qui représente 13,2% des dépenses publiques totales et 7% du PIB.

Depuis 2012, soit le début de l’actuelle mandature locale, les pouvoirs locaux ont quasiment stabilisé l’évolution de leurs dépenses en limitant leur progression à 0,1% en moyenne par an.

Cette stabilisation des dépenses totales au cours de la période 2012-2016 a pu être réalisée par une réduction des charges d’intérêts (-6,6% par an) et des dépenses en capital (-6% par an) qui ont compensé la progression des dépenses courantes (1,2% par an). Bien que facilité par une faible progression de l’inflation au cours de la période écoulée, l’évolution des dépenses courantes reste extrêmement maîtrisée. Parmi les facteurs explicatifs, on pointera la réduction des effectifs dans la fonction publique locale. Selon les statistiques de l’ONSS, le nombre d’équivalents temps plein (ETP) s’est en effet réduit de 1 Statistiques de l’ICN élaborées d’après les définitions du système européen des comptes nationaux (SEC2010). Au sens du SEC, le sous-secteur (S1313) des administrations locales comprend les communes, les provinces, les CPAS, les zones de police et de secours, les organismes paralocaux du secteur non marchand (soit de nombreuses régies et intercommunales). 5.200 unités (soit 2,3%) au cours des 4 dernières années. La réduction plus importante du personnel statutaire (-3,9%) va toutefois encore réduire la base des cotisants au régime de pension ce qui risque de compliquer encore davantage son financement et engendrer de nouvelles hausses des taux de cotisation, de responsabilisation notamment (cf. infra).

Les investissements des pouvoirs locaux s’élèvent à 3,1 milliards EUR en 2016 contre 4 milliards en 2012, soit un recul de près de 30%. S’il convient de relativiser cette réduction par le fait que 2012 était une année électorale au niveau local, (c’est-à-dire caractérisée par un niveau d’investissement élevé), on relèvera toutefois que la reprise des investissements qui apparaît traditionnellement vers le milieu de la mandature ne s’observe toujours pas en 2016 (et qu’au contraire le déclin se prolonge). Ce niveau historiquement bas des investissements locaux aggrave encore le niveau de sous-investissement de l’ensemble du secteur public de notre pays (qui reste historiquement en dessous de la moyenne européenne).

Au cours de cette même période, la progression de l’ordre de 2,5% en moyenne par an a permis aux pouvoirs locaux d’améliorer significativement leur solde de financement. Ce dernier est même devenu positif ces deux dernières années (+267 millions en 2015 et +683 millions en 2016) de sorte que les pouvoirs locaux ont contribué positivement au solde de l’ensemble des pouvoirs publics (défini selon les normes comptables européennes).

Parallèlement, suite notamment à la réduction de la dynamique des investissements, la dette des pouvoirs locaux est redescendue sous le seuil des 24 milliards EUR et ne représente que 5,13% de la dette publique totale.

Globalement, les pouvoirs locaux font état de bonnes «performances» budgétaires dans le contexte du pacte de stabilité budgétaire européen. On nuancera ces résultats par le fait qu’ils ont été réalisés suite à une nouvelle contraction des investissements des pouvoirs locaux et au regard de la capacité des pouvoirs locaux à assurer le financement futur du système des pensions.

2. Perspectives 2017 à partir des budgets

Suite aux diverses réformes institutionnelles, l’organisation des pouvoirs locaux relève désormais presque exclusivement de la compétence des Régions. La différenciation régionale croissante qui en résulte, tant au niveau du cadre réglementaire (loi organique, tutelle, règles comptables…) que des dispositifs de financement (fonds, subsides, mécanismes de compensations fiscales…), rend une analyse régionale incontournable.

Perspectives budgétaires des pouvoirs locaux en Wallonie

L’ensemble des pouvoirs locaux de wallonie4 (communes, provinces, CPAS, zones de police et zones de secours) présente un budget agrégé de 11,5 milliards EUR en 2017, soit 3.195 EUR par habitant.

Les dépenses d’exploitation s’élèvent à 9,4 milliards EUR (soit 82%) tandis que les dépenses d’investissement s’établissent à 2,1 milliards EUR (soit 18%).

Au sein des pouvoirs locaux wallons, les communes absorbent 59% des dépenses totales, contre 20% pour les CPAS, 10% pour les provinces, 8% pour les zones de police et 3% pour les zones de secours. Au niveau des investissements, la prédominance des communes est encore davantage prononcée puisqu’elles absorbent à elles seules 82% des dépenses d’investissement des pouvoirs locaux de wallonie.

- Maîtrise des dépenses d’exploitation

Par rapport à 2016, les dépenses d’exploitation des pouvoirs locaux wallons font l’objet d’une progression de 2,2% en moyenne en 2017, soit une progression relativement modérée.

Les dépenses de fonctionnement font l’objet d’une évolution bien maîtrisée avec une progression limitée à 1,8%. Dans le contexte actuel des taux d’intérêt historiquement bas, les pouvoirs locaux ont également bénéficié d’une nouvelle réduction de leur charge d’intérêt (- 8,5%).

Les dépenses de personnel qui absorbent 40% des dépenses totales enregistrent une progression de 2,4% par rapport à 2016. Les effectifs de la fonction publique locale étant en wallonie pratiquement stables, la hausse résulte principalement de l’indexation (franchissement de l’indice pivot de la fonction publique en mai 2017), des adaptations barémiques et de la progression des cotisations de charges de pension. Il convient toutefois de préciser que cette progression ne tient pas compte de hausse de la cotisation de responsabilisation prévue par la réforme des pensions pour le personnel statutaire des pouvoirs locaux. Cette dernière est imputée aux niveaux des exercices antérieurs mais progresse de près de 25% par rapport à l’exercice précédent.

Les dépenses de transfert progressent toutefois à un rythme plus prononcé de 3,8%, principalement soutenues par une nouvelle croissance de l’aide sociale accordée par les CPAS (+8,8% du revenu d’intégration sociale).

- Ralentissement des recettes (fiscales)

Les pouvoirs locaux sont parallèlement confrontés à une évolution modérée de leurs recettes (+1,5% par rapport à 2016).

Outre un recul de 3,9% des produits financiers (intérêts créditeurs, dividendes), les pouvoirs locaux wallons (et les communes en particulier) enregistrent un recul de 1,3% de leurs recettes fiscales. Cette évolution atypique est imputable aux fluctuations du rythme d’enrôlement de la taxe additionnelle à l’impôt des personnes physiques (IPP) au cours de ces dernières années. Après avoir subi un recul de 22% en 2015, compensé par une hausse de 44% en 2016, les communes wallonnes ont pu tabler sur un retour à la normale de leurs 4 YC Communauté germanophone. recettes IPP en 2017 mais qui se situent à -7,6% du niveau exceptionnel de l’exercice précédent.

Comme prévu par le décret relatif au fonds des communes, ces dernières ont, malgré le contexte budgétaire difficile, pu compter sur une progression de leurs dotations de +1% audelà de l’inflation (soit +2,7% selon les prévisions budgétaires des communes)

- Recul des projets d’investissements

Les prévisions budgétaires en termes d’investissement s’établissent en 2017 à 2,1 milliards pour l’ensemble des pouvoirs locaux wallons, soit un recul de 6,8% par rapport à 2016. Cette réduction des projets d’investissement s’observe pour toutes les catégories d’administrations locales et est assez inhabituelle au cours de l’execice qui précède les élections locales. Elle affecte en particulier les investissements relatifs à la voirie (-15%).

Plus de 80% des investissements locaux sont portés par les communes dont les projets ont évolué de manière assez cahotique au cours de cette mandature. En effet, après avoir enregistré deux baisses successives de plus de 15% en 2013 et 2014, les projets d’investissements communaux ont subi un premier rebond de 9,5% en 2015, suivi d’une forte hausse (+25%) en 2016. Selon les budgets 2017, les projets d’investissements des communes wallonnes seraient en recul de 6,4%.

Au total, on peut relever que le niveau des projets d’investissement en 2017 se situe en deçà de 15% du niveau atteint en 2011, soit l’exercice qui précédait les dernières élections communales.

- Situation financière stable (mais à nuancer)

L’ensemble des pouvoirs locaux wallons dégage un excédent de 76 millions EUR à l’exercice propre du budget 2017 et de 316 millions EUR à l’exercice global (c’est-à-dire en tenant compte également du résultat des exercices antérieurs et des prélèvements). En termes relatifs, le solde de l’exercice ne représente que 0,8% des recettes d’exploitation (soit un quasi-équilibre) tandis que l’excédent dégagé à l’exercice global représente 3,2% des recettes des pouvoirs locaux.

Ces bonis budgétaires sont principalement générés par les communes et, dans une moindre mesure, les provinces, tandis que les CPAS et les zones de police et de secours présentent une situation nécessairement équilibrée à l’exercice propre, par le biais de la dotation communale.

Les seules communes wallonnes présentent à l’exercice propre un excédent de près de 70 millions EUR, soit 1,3% de leurs recettes ordinaires.

Cet excédent s’est pratiquement réduit de moitié par rapport à l’exercice budgétaire 2016. Mais on peut considérer qu’il s’agit d’un retour à la normale étant donné que le solde dégagé en 2016 avait été favorablement influencé par le rattrapage des enrôlements du produit de la taxe additionnelle à l’IPP non enrôlé en 2015 (cf. supra).

Le solde dégagé à l’exercice propre peut toutefois être nuancé par l’inscription en recettes d’un «crédit spécial de recettes préfigurant les dépenses non engagées de l’exercice» (32 millions EUR) et par l’imputation au niveau des exercices antérieurs de la cotisation de responsabilisation relative aux charges de pension (35 millions EUR).

Depuis le resserement des conditions d’équilibre imposé à l’exercice propre par les autorités de tutelle en 2014, la quasi-totalité des communes a présenté un budget 2017 en équilibre à l’exercice propre.

À l’exercice global, le solde dégagé par les communes wallonnes s’établit à 295 millions EUR, soit 5,3% des recettes ordinaires. Bien qu’excédentaire, le boni global subi une érosion progressive en raison d’une détérioration du résultat relatif aux exercices antérieurs (boni ou mali reporté) et du poids croissant de la cotisation de responsabilisation.

3. Mais que nous réserve l’avenir ? Les pouvoirs locaux resteront confrontés à d’importants défis financiers

Rappelons tout d’abord que le secteur des pouvoirs locaux est loin de représenter un bloc homogène. La situation globale des pouvoirs locaux masque en réalité de profondes disparités par catégories d’administration locales (communes, provinces, CPAS, zones de police…) et varie selon leur contexte socioéconomique local.

Au cours de ces prochaines années, les pouvoirs locaux resteront confrontés à des défis politiques et sociétaux qui auront un impact important sur leur gestion financière et les marges de manœuvre disponibles.

Parmi les principaux enjeux financiers nous pouvons mentionner:

- En premier lieu, la poursuite de l’application de la réforme des pensions du personnel statutaire des administrations locales (et, en particulier, les effets de la hausse inéluctable de la cotisation de responsabilisation). Selon les projections antérieures à l’implémentation de la réforme (2014), la cotisation de responsabilisation (qui s’ajoute aux cotisations de base, elles-mêmes déjà majorées) à charge de l’ensemble des pouvoirs locaux du pays devait passer à 544 millions EUR en 2016 à près de 900 millions EUR en 2020. Ces premières estimations pourraient avoir été sous-évaluées.

- Les charges croissantes en matière d’aide sociale (paupérisation et charges liées à l’afflux de migrants) et de sécurité (au travers principalement des dotations communales croissantes en faveur des zones de police et des nouvelles zones de secours).

- Les défis de l’évolution démographique, que ce soit la problématique du vieillissement de la population (et notamment l’impact sur l’évolution de l’IPP communal5 ) ou les conséquences de la forte expansion démographique dans les grandes villes (et dans les communes bruxelloises en particulier).

- Les conséquences du tax shift adopté par le gouvernement fédéral qui va se traduire par une érosion progressive entre 2016 et 2021 de la base imposable de la taxe additionnelle communale (soit une réduction de 8 à 10% du produit de l’IPP communal, hors «effets de retour», selon les estimations réalisées par le SPF Finances).

- Problématique des investissements publics locaux: ces derniers étant à la base de près de 35% des investissements publics, se pose la question de la pérennité et de la qualité des infrastructures au niveau local, et plus globalement des effets à court et à moyen terme sur notre économie et du risque de perte d’attractivités des territoires.

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