Le rôle des acteurs locaux: la location des logements d’utilité publique

1. La typologie des logements publics[1]

En Wallonie, le logement d’utilité publique est défini au sens du Code wallon de l’habitation durable (CWHD) comme étant le logement sur lequel un opérateur immobilier – une commune, un CPAS, une société de logement de service public (SLSP), une agence immobilière sociale (AIS)… – est titulaire de droits réels, qu'il détient en gestion ou qu'il prend en location, et qui est destiné à l'habitation dans le cadre de la politique sociale développée par la Région.

La majorité des logements d’utilité publique sont gérés par les SLSP. Les différentes règles d’attribution, de location, de fixation de loyers sont prévues dans l’Arrêté du Gouvernement wallon du 6 septembre 2007. Le loyer demandé ne peut être supérieur à 20% des revenus du ménage et le logement est attribué selon des points de priorités liés à la situation du ménage[2]. Les SLSP gèrent également des logements à loyer d’équilibre[3], à destination des revenus moyens. Le loyer annuel ne peut excéder 25% des revenus du ménage.

Parmi les autres logements d’utilité publique, le logement d’insertion[4] est destiné exclusivement à l'hébergement de ménages de catégorie 1[5].

Le logement de transit est quant à lui exclusivement destiné à l'hébergement temporaire de ménages en état de précarité ou de ménages privés de logement pour des motifs de force majeure. L’hébergement en logement de transit est limité à 6 mois (renouvelable une fois). Ce type d’hébergement fait donc l’objet d’une convention d’occupation à titre précaire.

La mise à disposition d’un logement d’insertion ou d’un logement de transit est obligatoirement complétée par un accompagnement social[6]. Par ailleurs, cet accompagnement social est rendu possible pour tout type de logement d’utilité publique. Ce dernier correspond à l’ensemble de moyens mis en œuvre par les acteurs sociaux pour aider les occupants d'un logement loué ou géré par un opérateur immobilier visant à favoriser l'accès, l'appropriation ainsi que le maintien au logement. Il se pratique de manière individuelle et/ou collective tout en préservant l'intimité en visant l'autonomie.

Enfin, la notion de logement d’urgence[7] ne fait pas l’objet d’une disposition propre au Code wallon de l'habitation durable, mais recouvre communément trois types de logements :

1. Les logements d’urgence subsidiés par l’Etat fédéral: ces logements font l’objet d’un subside octroyé par le SPP Intégration sociale, issu généralement de la répartition des bénéfices de la Loterie nationale. Seuls, les CPAS peuvent répondre à l’appel à projets lancé dans ce cadre.
2. Les logements de transit subsidiés par la Wallonie (au sens du CWHD) : ces logements font l’objet d’une subvention régionale.
3. Les autres logements dits « d’urgence » : ces logements recouvrent ceux créés sur fond propre, appartenant au pouvoir local à la suite d’un legs, d’une donation, etc. Il s’agit de logements n’ayant pas fait l’objet d’un subside spécifique pour leur création ou, s’ils en ont bénéficié, pour lequel la période d’affectation imposée est dépassée.

	Logement public géré par une SLSP	Logement de transit	Logement d’insertion
Type de contrat	Contrat de bail (A.G.W. 6.9.2007)	Convention d’occupation à titre précaire	Contrat de bail d’habitation
Durée	9 ans (décr. 15.3. 2018 rel. au bail d’habitation)	Temporaire : 6 mois renouvelable 1 fois (max. 12 mois)	Min. 3 ans
Destinataire	Attribution à points ; Ménages de catégorie 1, 2 ou 3.       (A.G.W. 6.9.2007)	Ménages de catégorie 1 ; Les ménages privés de logement pour des motifs de force majeure.	Les ménages de catégorie 1 ou dont une personne fait l'objet d'une guidance auprès d'un Service de Médiation de dettes agréé par le Gouvernement et non titulaires d’un droit de propriété ou d’usufruit sur un logement
Accompagnement social

Les logements d’utilité publique sont soumis au décret du 15 mars 2018 relatif au bail d’habitation pour tout ce qui n’est pas spécifiquement réglé par le CWHD et ses arrêtés d’exécution.

2. Le bail d’habitation[8]

Comme c’est le cas par exemple pour le logement d’insertion, la mise à disposition d’un logement d’utilité publique prend soit la forme d’un bail d’habitation[9], soit (et le plus souvent) la forme d’une convention d’occupation précaire.

Qui met en location ?

Lorsqu’une commune est "bailleur", « c'est au conseil communal qu'il appartient de décider que la commune procédera à la location de tel immeuble, selon tel mode, et de fixer les conditions de cette location »[10].

Suite à la sixième réforme de l’Etat, la compétence relative à « la location des biens ou des parties de biens destinés à l’habitation »[11] a été transférée exclusivement aux régions. Le droit du bail d’habitation wallon vient dès lors compléter les dispositions générales du Code civil en matière de contrats et d’obligations qui demeurent de compétence fédérale.

Les règles relatives au bail d’habitation constituent le socle commun du droit du bail. Elles s’appliquent, d’une part, aux baux qui ne sont pas régis par les dispositions particulières, comme, par exemple, aux baux portant sur une résidence secondaire, et d’autre part, pour compléter les dispositions particulières relatives au bail de résidence principale, au bail de colocation, au bail étudiant ou au bail glissant[12].

3. Le bail d’habitation appliqué aux logements publics gérés par les SLSP

L’article 94 du Code wallon de l’habitation durable stipule que « le Gouvernement fixe, s’il échet par dérogation aux dispositions du Code civil, aux conditions de location d’un logement géré par une SLSP ».

Les conditions relatives à la durée des baux, à leur résiliation, à la nature et au mode de calcul des charges, au mode de constitution, de versement et de libération de la garantie, à la procédure d’entrée et de sortie des lieux, aux obligations respectives des parties, aux sanctions et au mode de calcul des loyers ou des indemnités sont ainsi réglementées par l’arrêté du Gouvernement wallon du 6 septembre 2007 organisant la location des logements gérés par la Société wallonne du Logement ou par les sociétés de logement de service public (SLSP). Pour le reste, les SLSP demeurent soumises, à titre subsidiaire, au droit du bail.

A. Qui met en location ?

Lorsqu’il s’agit d’un logement d’utilité publique géré par une SLSP, il revient au Comité d’attribution d’attribuer les logements entre les candidats locataires sur base des règles objectives visées ci-après[13][14].

B. L’attribution d’un logement public

Le candidat locataire introduit sa demande auprès de la SLSP de son choix via le formulaire unique de candidature et y joint tous les documents nécessaires à l’établissement de son admissibilité et, le cas échéant, de ses priorités. Il indique maximum 5 communes par ordre de préférence dans lesquelles il est candidat à l’attribution d’un logement[15].

Des points de priorité sont accordés aux candidats selon[16] :

• la situation vécue par son ménage en termes de logement (le ménage louant ou occupant un logement d’insertion ou de transit dans les 6 derniers mois de sa location ou de son occupation, le ménage occupant une caravane, un chalet ou un abri précaire, le ménage reconnu par le CPAS comme sans-abri ou victime d’un événement calamiteux, le ménage locataire qui doit quitter un logement reconnu inhabitable ou surpeuplé…) ;
• les situations personnelles du ménage (la personne sans-abri qui a quitté un logement, dans les trois mois qui précèdent sa candidature, suite à des violences intrafamiliales, le ménage dont les revenus n’excèdent pas les revenus modestes et sont issus au moins en partie du travail, le mineur mis en autonomie et encadré par le service d’aide à la jeunesse, le ménage dont un membre est reconnu comme handicapé, le ménage dont le seul membre au travail a perdu son emploi dans les douze derniers mois, le ménage dont un membre ne peut plus exercer d’activité professionnelle à la suite d’une maladie professionnelle reconnue comme accident de travail…).

Le comité d’attribution de la SLSP procède à l’attribution des logements conformément aux règles établies par les articles 18 et suivants de l’arrêté du Gouvernement wallon du 6 septembre 2007.

C. La durée et la fin du contrat de bail[17]

Lorsqu’un ménage se voit attribuer un logement, il le prend en location pour une durée de 9 ans. Au terme de cette durée, le bail est reconduit pour une nouvelle période de 9 ans.

Le locataire peut mettre fin au contrat de bail à tout moment moyennant un congé de 3 mois.

La SLSP peut mettre fin au bail, à certaines conditions[18] :

• à tout moment moyennant un congé de 3 mois ;
• en demandant la résolution anticipée au juge de paix ;
• au 1er janvier qui suit l’expiration d’un triennat ou à l’expiration de la période pour lequel le bail a été conclu moyennant un congé de 6 mois.

D. Le moratoire hivernal sur les expulsions[19]

Aucune décision d’expulsion ne peut être exécutée du 1er novembre au 15 mars de l’année suivante pour autant que le preneur consente à une guidance sociale auprès du CPAS.

4. La convention d’occupation précaire

A côté du bail, la mise à disposition d’un logement peut également prendre la forme d’une convention d’occupation à titre précaire[20], comme c’est le cas pour les logements de transit, par exemple.

A. Qui met à disposition ?

Le propriétaire de l’immeuble mis à disposition dans le cadre d’une convention d’occupation précaire[21] peut être un particulier, mais aussi un pouvoir public ou une SLSP. Dans le cas du logement de transit, ce sont les pouvoirs locaux, comme les communes et les CPAS qui les mettent à disposition[22].

Lorsque c’est la commune qui met l’immeuble à disposition, il relève que c'est le collège qui est compétent en ce qui concerne le principe même de l'occupation précaire (en vertu de l'art. L1123-23, 8°, du CDLD). Par contre, la fixation de l'indemnité doit consister en principe en une décision du conseil communal, conformément à sa compétence générale de régler tout ce qui est d'intérêt communal (CDLD, art. L1122-30)[23].

B. Définition et régime applicable

Ce type de convention n’est pas doté d’une définition légale et n’est pas soumis aux règles impératives relatives au bail de résidence principale ou du bail d’habitation[24]. C’est la convention qui vaut loi entre les parties. Celles-ci sont libres d’y prévoir ce qu’elles veulent tant qu’elles n’entrent pas en contradiction avec l’ordre public.

La convention d’occupation précaire est définie par la doctrine :

• comme « une faculté accordée à une personne pour l’utilisation d’un immeuble déterminé contre paiement d’un prix, jusqu’à révocation »[25].
• « Il y a occupation précaire, et non bail, lorsque le propriétaire ne concède la jouissance d’un bien que pour une durée très courte, se réservant le droit de disposer à tout moment de la chose »[26] ;

Par analogie au droit du bail, certaines obligations s’appliquent tout de même aux parties[27] : le devoir d’entretien en bon père de famille et de garnir les lieux de meubles, les obligations relatives aux réparations…

C. Caractéristiques de la convention d’occupation précaire

Le caractère précaire, bien entendu déterminant pour la qualification d’une telle convention d’occupation, se traduit à travers divers éléments :

• Le caractère temporaire de l’occupation :

La convention d’occupation précaire « s’explique par la volonté commune non dissimulée et certaine des parties de résoudre une situation temporaire »[28] ;

• Les circonstances particulières justifiant la conclusion d’une telle convention d’occupation. En effet, la jurisprudence estime que la seule volonté de contourner les dispositions impératives protégeant le locataire en matière de bail ne peut constituer à elle seule la motivation de la conclusion du contrat d’occupation précaire[29]. Comme c’est le cas pour les logements de transit, la situation de vulnérabilité de l’occupant peut justifier le recours à une telle convention[30]  ;
• La possibilité de révocation par le propriétaire (sous réserve de l’enseignement de la Cour de cassation) ou par l’occupant ;
• L’éventuelle modicité du prix ;
• …

Bien entendu, il appartient toujours au juge de paix, s’il est appelé à se prononcer, d’apprécier souverainement le contexte dans lequel la convention a été conclue. Il paraît dès lors important que ce motif transparaisse clairement dans la convention signée avec l’occupant.

Si le juge venait à considérer que les conditions pour une convention d’occupation précaire n’étaient pas remplies, il pourrait requalifier la convention en bail et dès lors appliquer les règles y relatives. Afin d’éviter telle requalification, les parties préféreront les termes « prix » au lieu de loyer, « occupant » au lieu de preneur…

D. La durée et la fin de la convention

La durée de l’occupation précaire dépend des circonstances ayant motivé la conclusion de la convention. Ainsi, sa durée pourra être incertaine ou préalablement déterminée. Dans un cas comme dans l’autre, les parties peuvent mettre fin au contrat en cours. Enfin, notons qu’il est possible de prévoir un mécanisme d’une durée reconductible[31].

La convention peut ainsi prendre fin de plusieurs manières :

• d’un commun accord entre les parties ;
• la révocation par le propriétaire ou par l’occupant et selon les modalités prévues par la convention ;
• Si les parties bénéficient du droit de mettre fin au contrat directement, il importe que cette faculté ne soit pas utilisée de manière abusive. Il n’est pas formellement interdit de prévoir un délai de préavis pour autant que celui-ci soit de courte durée.
• Comme le soulignent certains auteurs de doctrine « chaque partie peut donner congé à condition que cela ne soit pas contraire à la bonne foi et à l’équité. Le juge peut refuser de valider le congé (…) sur la base de l’abus de droit, étant donné que le titulaire du droit n’a aucun intérêt raisonnable »[32].
• Depuis un arrêt cardinal de la Cour de cassation[33] en la matière, le juge est de plus en plus amené à se prononcer sur le caractère raisonnable ou « convaincant » du motif de la révocation. Ainsi, selon le juge de paix de Saint-Gilles, « le droit de révocation ad nutum (…) ne peut pas être exercé de manière disproportionnée ou abusive », en effet, « aucun projet ou objectif concret n’est envisagé actuellement, ce qui implique que ledit bâtiment pourrait encore rester vide pendant quelques années, ce qui n’est dans l’intérêt de personne »[34].
• l’expiration du délai convenu

A l’échéance prévue, la convention d’occupation précaire prend automatiquement fin. Les parties peuvent décider par la suite de conclure un nouveau contrat.

• la réalisation de la condition justifiant la conclusion de la convention

L’accomplissement de l’événement justifiant la conclusion de la convention met automatiquement fin à la convention d’occupation précaire

• Il est nécessaire que la convention prenne effectivement fin lorsque le motif qui justifie la convention se réalise. A défaut, il y a un risque de requalification du contrat en contrat de bail.
• …

5. Le commodat (prêt à usage)

Bien que moins pratiqué que la convention d’occupation précaire, il peut toutefois arriver que les pouvoirs locaux (ou les particuliers) recourent au commodat[35]  pour la mise à disposition d’un immeuble à titre gratuit.

A. Qui met à disposition ?

Le prêteur peut être un particulier ou un pouvoir public.

Lorsque la commune est « prêteur », il appartient au collège de décider de la mise à disposition et d’en fixer les conditions[36].

B. La définition et le régime applicable

Le Code civil définit le commodat comme un « contrat par lequel l’une des parties livre une chose à l’autre pour s’en servir, à la charge pour le preneur de la rendre après s’en être servi »[37].

Les parties se mettent ainsi d’accord sur la chose (en détaillant son état), son usage et l’absence d’indemnités. Le prêteur a l’obligation de laisser la jouissance de la chose à l’emprunteur.

Comme la convention d’occupation précaire, le commodat vise la mise à disposition temporaire[38] d’un bien. La spécificité du commodat opérant ainsi la distinction entre les deux mécanismes juridiques réside dans son caractère « essentiellement gratuit »[39]. Par ailleurs, le fait que les charges pèsent sur l’emprunteur n’entache pas ce caractère gratuit[40][41]. Pour autant, le commodat n’offre pas plus de sécurité (en termes de stabilité) à l’emprunteur que sa voisine, la convention d’occupation précaire[42]. En effet, lorsque le prêteur a un besoin pressant et imprévu de sa chose, le juge peut, suivant les circonstances, obliger l’emprunteur à lui rendre[43]. Il a été par ailleurs également admis qu’un commodat conclu pour une durée indéterminée soit susceptible de résiliation unilatérale[44].

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