Avant-projets de décrets - Fusion volontaire de communes : l’avis de l’UVCW

L’Union des Villes et Communes de Wallonie a pris connaissance des avant-projets de décrets et projets d’arrêtés du Gouvernement wallon relatifs à la fusion volontaire de communes et a remis un avis à ce sujet à Christophe Collignon, Ministre des pouvoirs locaux. L’UVCW salue ainsi les efforts portés pour permettre la mise en oeuvre des décrets du 2 mai 2019 relatifs à la fusion volontaire de communes, en prévision des prochaines élections locales.

Outre les considérations déjà développées par son conseil d’administration en son avis du 28 janvier 2019, l’UVCW a porté au Ministre les points d’attention relevés par ses départements d’études quant aux avant-projets en question et, d’une manière plus générale, quant à la mise en oeuvre des futures fusions volontaires.

1. De la nécessaire continuité des services publics et de la concertation entre niveaux de pouvoirs

L’UVCW compte bien entendu sur le législateur et sur le Gouvernement wallons pour qu’ils s’assurent, dans leurs compétences, de la continuité du fonctionnement des institutions et de celle des services publics des communes et CPAS qui fusionneront, ainsi que des organismes para et supra locaux qui en dépendent.

L’UVCW attend également du Gouvernement qu’il s’assure avec les gouvernements fédéral et de la Communauté française de Belgique que la mise en oeuvre des fusions de communes s’opère de manière fluide, sans aucune interruption de service, ni de financement des activités dans toutes les compétences relevant de ces institutions, et qu’il informe les pouvoirs locaux du suivi et des mécanismes mis en oeuvre, en particulier en ce qui concerne :

• la continuité des effets des ordonnances et arrêtés de police administrative générale ;
• la continuité des services de police et de secours, compte tenu des impacts pour la composition, voire les limites, des zones : à ce sujet, mais également concernant les cantons judiciaires, le point 6° de l’article 1er du projet d’arrêté du Gouvernement wallon stipule que la proposition de fusion comprendra également en annexe « si elles en émettent le souhait, la zone de police, la zone de secours et le canton judicaire auxquels elles souhaitent adhérer », et, les considérants précédents précisant qu’il ne s’agit pas là d’une obligation, la compétence à ce sujet relevant du Gouvernement fédéral, lequel « a élaboré des instructions spécifiques à ce sujet ». Il paraît indispensable que lesdites instructions soient portées à la connaissance de tous, s’agissant, comme indiqué dans l’avis du CA rendu sur les avant-projets de décrets initiaux, de dûment informer les communes intéressées de toutes les conséquences de leur choix avant d’entamer la procédure, et de bénéficier de tous les outils techniques et administratifs nécessaires ;
• la continuité des missions des gouverneurs de provinces, en cas d’impact sur les limites de celles-ci : sur ce point, l’on relèvera notamment que le projet d’arrêté du Gouvernement wallon précise au point 5° de son article 1er, que la proposition de fusion doit comprendre en annexe « la province à laquelle la nouvelle commune souhaite appartenir si les communes concernées ne sont pas dans la même province ». L’UVCW présume que la modification des limites conséquentes des provinces concernées sera fixée par le décret de fusion ;
• la continuité des services et structures d’enseignement, culturels, sportifs, d’accueil de la petite enfance, d’accueil temps libre et de santé publique ;
• la continuité des prestations sociales / versement du RIS ;
• la continuité des services et financements liés aux pensions des agents locaux, qu’ils soient contractuels ou nommés ;
• la continuité des contrats passés par les entités fusionnées, et notamment les marchés publics et concessions ;
• la mise à jour et la continuité de fonctionnement et d’accessibilité des données administratives, notamment de l’Etat civil, des registres de population, de la banque carrefour de la sécurité sociale.

En ce que la Région wallonne entend encadrer et promouvoir la fusion de communes, il appartient en effet à son Gouvernement d’assurer, au sein des compétences régionales comme auprès des autres niveaux de pouvoirs concernés par les innombrables services et missions de services publics assurés par les communes et CPAS et par leurs dépendances supra et para locales, la continuité du fonctionnement des institutions et des services publics pour l’ensemble des administrés et forces vives de la société, sans pertes de moyens pour les pouvoirs locaux.

Par avance, l’UVCW a remercié le Ministre d’y prêter toute l’attention requise et d’y veiller au mieux des intérêts de l’ensemble des pouvoirs locaux wallons, des services publics qui en dépendent et de leurs administrés.

2. Des exigences portées en termes d’inventaires

Le projet d’arrêté du Gouvernement wallon reprend en annexe le modèle d’inventaire, tel que prévu à l’article L1155-1, al. 2, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation.

Ce modèle liste une série d’informations dont le relevé risque de requérir des moyens humains conséquents de la part des administrations locales. Citons, à titre d’exemple, le relevé de la largeur et longueur de chaque voirie, le nombre de plantation de voirie et de parc ainsi que leur circonférence, etc.

Ces données sont sans doute de nature à faciliter la gestion future de la commune fusionnée. Il semble toutefois important qu’une souplesse soit de mise quant à l’appréciation de la complétude de cet inventaire, tel que figurant dans le projet d’arrêté. Vu le degré de détail, une proposition de fusion ne devrait, selon l’UVCW, être déclarée irrecevable en raison de lacunes ou de manque d’informations dans l’inventaire complété par les communes.

Par ailleurs, il semble opportun qu’un soutien de l’Administration régionale soit délivré aux communes concernées quant à la compréhension, l’interprétation et la complétude de ce modèle d’inventaire. Notons toutefois que l’inventaire réalisé par les communes dans le cadre de leur comptabilité, tel que requis par l’article 19 du Règlement général relatif à la comptabilité communale, pourrait aider les communes, en y recourant pour partie, à fournir certaines données demandées par le modèle.

Si des inventaires détaillés sont sans aucun doute un outil précieux pour les communes et CPAS dans le cadre de la préparation et du suivi de la fusion et/ou lors de la gestion au quotidien de son territoire, l’UVCW s’interroge sur l’opportunité de communiquer l’ensemble des informations reprises dans l’inventaire au Gouvernement. Il pourrait être pertinent que des inventaires plus succincts, ne reprenant que les informations essentielles, soient transmis, permettant à la commune de cibler directement les éléments essentiels à relever.

Concernant plus spécifiquement les aspects relatifs aux marchés publics et concessions, ces derniers – dans l’optique d’être une aide utile aux communes et CPAS dans la préparation de la fusion – pourraient être adaptés sur plusieurs points :

• il semble opportun que les communes et CPAS incluent, dans ces inventaires, les marchés et concessions pour lesquels des consultations préalables ont été effectuées, bien qu’aucune décision de lancement ne soit encore intervenue. En effet, ces consultations préalables sont susceptibles d’entraîner certaines obligations dans le chef du pouvoir adjudicateur, conformément à l’article 52 de la loi du 17 juin 2016 relative aux marchés publics et à l’article 40 de la loi du 17 juin 2016 relative aux contrats de concession. Or, les inventaires visent uniquement les marchés publics et concessions « encore à attribuer ou à notifier ou en cours d’exécution » ;
• les inventaires omettent les marchés et concessions exclus de la réglementation conformément à l’article 28 de la loi relative aux marchés publics et aux articles 4 et suivants de la loi relative aux contrats de concession ;
• l’inventaire relatif aux marchés publics devrait mentionner également les marchés conjoints, ainsi que les adjudicateurs participants ;
• les inventaires pourraient mentionner également le numéro de référence interne du marché ou de la concession ;
• la notion de « prise de cours » fait-elle référence à la date de la conclusion du contrat ou au début du délai d’exécution ? La notion n’est pas claire.

3. Du bonus financier

L’UVCW se réjouit de constater que le bonus financier a été prolongé pour les fusions qui interviendront lors des élections communales de 2030. Ceci répond ainsi à la demande que l’UVCW avait faite en ce sens lors de son avis du 28 janvier 2019.

L’UVCW note, par ailleurs, que l’article L1158-7 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation a été réécrit. Le montant du bonus financier n’est plus exprimé en montant annuel pour la période 2024-2030, mais en un montant global pour toute cette période. Pour le bonus lié aux élections 2030, il n’y a pas de limite de 100 millions pour garder l’attractivité de la mesure. Le montant sera établi en 2026 sur la base de l’évaluation du décret.

Dans son avis de 2019, l’UVCW attirait l’attention sur le fait qu’en travaillant sur la base d’une enveloppe fermée, les communes intéressées n’ont aucune garantie, lors de leur prise de décision, de la hauteur de l’incitant financier qu’elles obtiendront réellement puisque ce bonus sera réduit proportionnellement en cas de dépassement de la dotation. Vu le nombre restreint de fusions qui semblent se profiler à l’horizon 2024, ce montant de 100 millions d’euros semble aujourd’hui pouvoir être suffisant.

Par ailleurs, l’UVCW salue la décision de la Région de fixer le montant dédié aux fusions qui relèveront des élections communales 2030 seulement après l’évaluation qui aura lieu en 2026. Cela devrait aider, l’UVCW l’espère, à éviter de devoir réduire les montants individuels du bonus financier à la suite de l’insuffisance de l’enveloppe globale.

Notons toutefois que l’article L1158-7 garde la mention « dans les limites des crédits disponibles », ce qui laisse par ailleurs une porte ouverte à remettre en question la mise à disposition des montants prévus au départ.

Enfin, l’avant-projet d’arrêté précise que le montant des charges de dettes à prendre en compte est la somme des dettes à long terme reprises dans les bilans des communes fusionnées, de leurs CPAS respectifs et de leurs RCA, ce qui induit que les dettes à court terme ne pourront pas être prises en compte.

Cette restriction, si on peut la comprendre, amène l’UVCW à rappeler d’autant plus sa demande, déjà exprimée en 2019, qu’une fois les dettes entièrement apurées, le solde du bonus puisse être octroyé, le cas échéant, à la commune afin qu’elle puisse couvrir d’autres dépenses.

En effet, rappelons que l’incitant financier proposé sera plus ou moins persuasif selon que les communes intéressées sont plus ou moins endettées. Opter pour un incitant financier exclusivement basé sur une couverture des charges de dettes semble discriminant et peu incitatif à l’égard des communes qui seraient peu endettées.

4. De la désignation du DG et de l’éventuel DG adjoint de la commune et du CPAS issus de la fusion

Les articles L1157-3 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation et 135novodecies de la loi organique des CPAS en projet précisent un ordre de priorisation dans l’appel à candidatures pour la fonction de directeur général de la commune issue de la fusion, et du CPAS issu de la fusion. Tel que rédigé, le paragraphe 1er des dispositions en projet précitées semble apporter davantage de clarté.

Notons toutefois qu’un paragraphe 2 est inséré pour viser le cas des directeurs généraux adjoints. Sauf erreur, l’objectif poursuivi par cette disposition est de régler la désignation, au poste de directeur général adjoint, en permettant un choix, par priorité, entre les directeurs généraux adjoints existants, selon le cas, au sein des communes fusionnées ou au sein des CPAS fusionnés.

Le libellé de ce §2 semble toutefois équivoque dans la mesure où, étant consécutif au §1er qui évoque la désignation au poste de directeur général, le §2 précise que – nous citons : « Si les communes fusionnées disposaient de directeurs généraux adjoints, la désignation s’effectue par priorité parmi ceux-ci suite à un appel à candidatures », en donnant à penser – erronément – que l’on évoque toujours la désignation au poste de directeur général, visée au paragraphe précédent.

Pour éviter cette équivoque, l’UVCW pense que la disposition en projet devrait être libellée comme suit: « Si les communes fusionnées disposaient de directeurs généraux adjoints, la désignation du Directeur général adjoint de la commune issue de la fusion s’effectue par priorité parmi ceux-ci suite à un appel à candidatures » (la même remarque valant mutatis mutandis pour l’art. 135novodecies, §2, en projet de la LO).

Par ailleurs, si les textes en projet prévoient judicieusement un ordre de priorité en cas de présence d’un ou plusieurs directeurs général(aux) adjoint(s) au sein des entités fusionnées, l’UVCW constate que ces mêmes textes n’ont pas prévu de disposition spécifique pour le directeur général adjoint d’une ancienne entité qui ne retrouverait pas de poste du même rang au sein de l’entité issue de la fusion. En effet, sauf erreur, il n’a pas été prévu de disposition similaire à celle s’appliquant aux autres grades légaux (DG et DF) telle que celles portées par les articles L1159-1 ou L1159-2 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (et 135duotricies et 135tertricies LO pour les grades légaux des CPAS) et garantissant aux intéressés l’affectation à un poste d’un certain niveau avec une garantie de maintien de la rémunération.