Décret simplification administrative : le fonctionnement institutionnel

Dans les lignes qui suivent, nous analyserons les principales modifications introduites par le décret « simplification administrative » en matière de fonctionnement institutionnel. Pour rappel, ce décret n’a pas vocation à modifier entièrement le Code de la démocratie locale et de la décentralisation, mais d’alléger des procédures et règles auxquelles les pouvoirs locaux sont confrontés.

I. Les mandataires (remplacement, démission, interdictions de siéger)

 I.1 Remplacement du conseiller (naissance-adoption, maladie, séjour à l’étranger, … - CDLD, L1122-6)

Rien de nouveau sur le fond, mais le texte précise désormais avec clarté qu’en cas de vacance définitive durant ce type de congé, le suppléant du groupe concerné, qui était monté pour effectuer le remplacement, perd ce « mandat » et est appelé pour siéger comme effectif définitif. Le groupe peut alors solliciter un « nouveau » remplacement conformément à la disposition.

I.2 Désistement et démission (CDLD, L1122-4, L1122-9, L1123-7 et L1123-11)

La procédure en cas de désistement est simplifiée. Le conseil en prend simplement acte, sans qu’il soit plus question d’une décision motivée (cette dernière peut en effet paraître incompatible avec la notion de prise d’acte). De même, plus aucune notification n’est prévue dans le chef du directeur général, et le recours au Conseil d’Etat est également supprimé.

Si l’on peut saluer cette mesure de simplification – en effet, pourquoi celui qui se désiste effectivement de son mandat aurait-il besoin d’un recours contre sa propre décision ? – encore faudra-t-il rester attentif aux hypothèses de l’article L1126-2, non modifié, et qui prévoit que : « Les mandataires désignés dans l’article L1126-1 qui, après avoir reçu deux convocations consécutives à l’effet de prêter serment, s’abstiennent, sans motifs légitimes, de remplir cette formalité, sont considérés comme démissionnaires ». En effet, celui qui ne se serait pas présenté pour prêter serment pourrait estimer avoir avancé des motifs légitimes, finalement non retenus ? Une possibilité de recours persiste à ce niveau. Suivant quelles modalités ? Il nous semble qu’un recours en annulation auprès du Conseil d’Etat devait s’avérer possible.

Le même souhait de simplification a été mis en œuvre pour la démission (de conseiller communal, CDLD, L1122-9 ; d’échevin, CDLD, L1123-11 ; de bourgmestre, CDLD, L1123-7).

Il y va désormais d’une simple prise d’acte, sans possibilité de recours, la disposition précisant que « La démission prend effet à la date où le conseil l’acte. Lorsque la démission est actée par le conseil communal, elle ne peut plus être retirée ».

I.3 Interdictions de siéger (CDLD, L1122-19)

Le 2° de cette disposition est complété, de manière à supprimer l’interdiction, pour les membres du conseil de l’action sociale – et donc aussi pour le président de CPAS - qui seraient par ailleurs conseillers communaux, d’assister à l’examen des comptes du centre public d’action sociale.

En effet, la disposition s’articule désormais comme suit :

Il est interdit à tout membre du conseil et du collège :

1° (…) ;

2° d'assister à l'examen des comptes des administrations publiques subordonnées à la commune et dont il serait membre, à l’exclusion des comptes du centre public d’action sociale ».

Par ailleurs, le même article est complété d’un alinéa stipulant que les dispositions qui précèdent sont applicables aux directeurs généraux. Il s’agit là de la correction d’une erreur de césure intervenue lors de la codification de la Nouvelle Loi communale (NLC) en Code de la démocratie locale et de la décentralisation. En effet, sous l’empire de la NLC, toutes les interdictions de siéger, depuis reprises sous CDLD L1122-19 et CDLD L1125-10, figuraient à la suite sous l’article 92 NLC, lequel précisait en son dernier aliéna que les dispositions qui précédaient étaient applicables aux secrétaires communaux. Cette dernière précision avait suivi le terme de L1125-10 uniquement, terme de l’ancien article 92.

II. Le fonctionnement des organes

II.1 Le conseil communal

A. La convocation, l’ordre du jour et les pièces y relatives

En vertu de l’article L1122-13, paragraphe 1^er, alinéa 1^er, CDLD, « Sauf les cas d'urgence, la convocation se fait par courrier électronique, au moins sept jours francs avant celui de la réunion ; elle contient l'ordre du jour. Ce délai est toutefois ramené à deux jours francs pour l'application de l'article L1122-17, alinéa 3 ».

Cette disposition est maintenant complétée par la phrase suivante : « Toutefois, les pièces relatives aux points inscrits à l'ordre du jour peuvent être transmises par voie électronique ».

La justification de cette insertion (introduite par sous-amendement) est la suivante : si les convocations se font par l'envoi d'un courrier électronique, il convient de permettre aux communes qui le souhaitent de mettre les pièces relatives aux points inscrits à l'ordre du jour à disposition des conseillers via la voie électronique qui leur semble la plus judicieuse.

B. L’ordre du jour et l’urgence

Autre modification apportée à la fixation de l’ordre du jour du conseil communal : alors que jusqu’à présent, CDLD, L1122-24 commençait par ces termes :

« Aucun objet étranger à l'ordre du jour ne peut être mis en discussion, sauf dans les cas d'urgence où le moindre retard pourrait occasionner du danger.

L'urgence sera déclarée par les deux tiers au moins des membres présents ; leurs noms seront insérés au procès-verbal »,

l’alinéa 1 devient désormais :

« Aucun objet étranger à l'ordre du jour ne peut être mis en discussion sauf dans les cas d'urgence impérieuse motivée où le moindre retard pourrait porter préjudice » ; l’exigence de vote préalable à majorité qualifiée sur l’urgence n’est, quant à elle, pas modifiée.

S’il nous semble que la notion de « porter préjudice » permet une appréciation plus large, plus souple que celle du « moindre retard qui pourrait occasionner du danger », il nous paraît par contre que la notion d’urgence « impérieuse » est plus sévère. Par ailleurs, un vote motivé devant intervenir sur l’urgence, il y avait de toute manière déjà matière à motivation à notre estime.

Les travaux préparatoires précisent à ce sujet :

« (…) Exiger une urgence impérieuse se justifie car l’adjectif « impérieuse » permet de veiller à ce que seules les urgences auxquelles on ne peut résister, on ne peut se soustraire peuvent permettre l’examen d’un point en urgence. La notion de préjudice permet, le cas échéant, de prendre en compte des situations qui pourraient représenter un danger mais aussi celles où la commune verrait ses intérêts en difficulté si le point n’était pas mis en examen.

L’urgence ne peut résulter de celui qui la demande (…) ».

C. Les interpellations citoyennes (CDLD, L1122-14)

Des précisions sont apportées quant au déroulement des interpellations citoyennes.

Il est désormais expressément stipulé que ce sont les interpellations mais également les réponses et les répliques qui sont transcrites dans le PV de la séance du conseil, le texte précisant toutefois qu’il appartient au ROI du conseil communal de déterminer si les échanges sont transcrits dans leur intégralité, laissant place à l’autonomie locale pour la détermination des contenus précis.

Le texte précise également clairement désormais que le procès-verbal du conseil communal réuni en séance publique est publié sur le site Internet de la commune, la partie à huis clos étant dès lors expressément exclue de cette publication, ce qui nous semble positif (risque de contreventions au RGPD, …). Rappelons que l’exigence pour les communes de disposer d’un site Internet est expressément consacrée, quant à elle, depuis l’entrée en vigueur du décret du 18 mai 2022 (M.B., 15.7.2022) sur l’extension de la publicité active dans les pouvoirs locaux (cf. CDLD, L3221-4).

D. Huis clos et séance publique – chronologie  

On le sait : en principe, la séance publique a lieu avant la séance à huis clos, sauf pour ce qui est des matières disciplinaires qui ont lieu avant la séance publique (CDLD, L1122-22).

Cette chronologie a pour conséquence de retarder d’une séance l’entrée en fonction des grades légaux en général et du directeur général en particulier (sa désignation intervenant à huis clos après la séance publique, et sa prestation de serment devant intervenir en séance publique).

C’est pour éviter ce délai que CDLD, L1122-22 sera désormais libellé comme suit :

« Sauf en matière disciplinaire ainsi qu’en cas de désignation du lauréat appelé à occuper une fonction de grade légal, la séance à huis clos ne peut avoir lieu qu'après la séance publique.

S'il parait nécessaire, pendant la séance publique, de continuer l'examen d'un point en séance à huis clos, la séance publique peut être interrompue, à cette seule fin ».

E. Scrutin secret – présentation de candidats (CDLD, L1122-27 et L1122-28)

CDLD, L1122-27 organise le mode de scrutin au sein du conseil communal.

En principe, le vote a lieu à haute voix (ou selon un mode de votation équivalent, qui serait prévu dans le ROI du conseil).

L’alinéa 4 de cet article prévoit toutefois une série d’exceptions, qui font l’objet d’un scrutin secret, à la majorité absolue des suffrages. Jusqu’à la réforme étudiée ici, il y allait des :

• présentations de candidats,
• nominations aux emplois,
• mises en disponibilité,
• suspensions préventives dans l’intérêt du service,

Désormais, sont exclues du scrutin secret les présentations de candidats et les mises en disponibilité.

Le régime du ballotage est également modifié. En effet, L1122-28 est modifié comme suit :

« Pour chaque nomination de candidats à des emplois et pour chaque engagement contractuel, si la majorité requise n'est pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procédé à un scrutin de ballottage entre les candidats qui ont obtenu le plus grand nombre de voix.

A cet effet, le président dresse une liste contenant deux fois autant de noms qu'il y a de nominations ou de présentations à faire.

Les suffrages ne peuvent être donnés qu'aux candidats portés sur cette liste.

La nomination ou la présentation a lieu à la pluralité des voix. En cas de parité des voix, le plus âgé des candidats est préféré ».

II.2 Représentation communale (CDLD, L1122-34)

L’article L1122-34, paragraphe 2, du CDLD prévoit actuellement que le conseil communal nomme les membres de toutes les commissions relatives à l'administration de la commune ainsi que les représentants du conseil communal dans les intercommunales et autres personnes morales dont la commune est membre. Le conseil peut retirer ces mandats.

Afin de simplifier la procédure de nomination des candidats, le décret en cours d’analyse propose des modifications.

Premièrement, lorsque le nombre de candidats est égal au nombre de mandats ou fonctions à pourvoir, une simple prise d'acte par le conseil communal suffit en principe. Cependant, un vote à haute voix (ou mode de scrutin équivalent) devient obligatoire si au moins un tiers des membres présents du conseil communal en fait la demande.

Deuxièmement, dans le cas où plusieurs candidats sont en lice pour un même mandat, le conseil communal doit procéder à un vote à haute voix (ou selon un mode de scrutin équivalent) sur ces nominations. Pour chaque mandat ou fonction, il est procédé à un scrutin distinct. Si la majorité requise n’est pas obtenue au premier tour de scrutin, il est procédé à un scrutin de ballottage entre les candidats qui ont obtenu le plus grand nombre de voix.

Dans tous les cas, les membres du conseil communal votent à bulletin secret dès qu'un conseiller le demande.

II.3 Le collège communal et le bourgmestre

A. Les groupes politiques (CDLD, L1123-1)

Disposition phare de la notion de groupe politique, de sa démission ou de son exclusion, le texte stipule désormais clairement que c’est bien pour toutes les dispositions du CDLD recourant à la notion de « groupe politique » que le conseiller évincé est considéré comme appartenant au groupe quitté.

Le texte précise en outre désormais clairement que "L’exclusion ou la démission du groupe ne modifie pas le résultat de la répartition des mandats, fixée à la suite des élections, entre les groupes politiques".

B. Avenant au pacte de majorité (CDLD, L1123-2)

CDLD, L1123-2, alinéa 1 est complété comme suit : « Au cours de la législature, un avenant au pacte de majorité peut être adopté afin de pourvoir au remplacement définitif d’un membre du collège, à l’exclusion du bourgmestre, ou à la désignation du président du conseil de l’action sociale si la législation qui lui est applicable prévoit sa présence au sein du collège communal ».

Si l’on peut comprendre cette précision – puisque la désignation du bourgmestre est automatique, s’agissant du meilleur score de la liste la plus forte du pacte de majorité, puis du deuxième meilleur score, et ainsi de suite – il n’en demeure pas moins, selon nous, que l’accession au mayorat d’un échevin en cours de mandature impactera forcément la physionomie du collège, nécessitant l’adoption d’un avenant au pacte de majorité (changement de rang des échevins, désignation d’un nouvel échevin, …).

C. La prestation de serment du nouveau bourgmestre (CDLD, L1126-1)

L’article L1126-1, relatif aux modalités du serment des mandataires et de personnes de confiance, voit son paragraphe 2 complété d’un alinéa :

« (…)

Par. 2. Ce serment est prêté en séance publique.

Les conseillers communaux prêtent serment entre les mains du président du conseil.

Après l’adoption d’un pacte de majorité, le candidat bourgmestre prête serment entre les mains du président du conseil.

Si le bourgmestre dont le nom figure dans le pacte de majorité adopté est le bourgmestre en charge, il prête serment entre les mains du premier échevin en charge.

Les échevins et le président du centre public d’action sociale prêtent serment, préalablement à leur entrée en fonction, entre les mains du président du conseil.

En cours de législature, si le conseiller communal qui exerce la fonction de bourgmestre cesse définitivement de l’exercer, son successeur à cette fonction prête serment entre les mains du président du conseil communal ».

Si la précision des modalités de prestation de serment d’un nouveau bourgmestre en cours de mandature peut être intéressante, les termes de « président du conseil » permettent-ils d’appréhender à chaque fois facilement de qui il s’agit ? En effet, à défaut de désignation formelle d’un président du conseil, ladite présidence est assurée par le … bourgmestre.

D. Le nombre d’échevins (CDLD, L1123-8 et L1123-9)

Ce nombre est fonction du chiffre de la population par commune.

Jusqu’à présent, il était prévu que pour les communes comptant au moins 20 000 habitants, le nombre d’échevins était réduit d’une unité lors du renouvellement intégral des conseils communaux.

L’adaptation de ces deux dispositions a supprimé formellement cette exigence de réduction (L1123-8), en l’intégrant d’office au nombre d’échevins par commune, en fonction de son nombre d’habitants. On a donc :

CDLD, L1123-9 :

« Il y a :

• deux échevins dans les communes de moins de 1.000 habitants ;
• trois échevins dans celles de 1.000 à 4.999 habitants ;
• quatre échevins dans celles de 5.000 à 9.999 habitants ;
• cinq échevins dans celles de 10.000 à 29.999 habitants ;
• six échevins dans celles de 30.000 à 49.999 habitants ;
• sept échevins dans celles de 50.000 à 99.999 habitants ;
• huit échevins dans celles de 100.000 à 199.999 habitants ;
• neuf échevins dans celles de 200.000 habitants et plus ».

E. La convocation aux réunions extraordinaires (CDLD, L1123-21)

CDLD, L1123-21, alinéa 1 est désormais rédigé comme suit :

« La convocation aux réunions extraordinaires se fait par voie électronique, au moins deux jours francs avant la réunion. La convocation peut être transmise par écrit et à domicile si le membre du collège en a fait la demande par écrit ou si la transmission par voie électronique est techniquement impossible ».

Alors que la présente réforme exige le courrier électronique pour la convocation du conseil communal (v. plus haut), la convocation aux séances extraordinaires du collège doit se faire par la voie électronique (au choix de la commune, à notre sens au travers de son ROI de collège). Le législateur a estimé qu’une plus grande souplesse devait être admise à ce niveau.

F. Le quorum de présence au collège (CDLD, L1123-20, al. 2)

Modification majeure quant au fonctionnement du collège : alors que jusqu’à présent, il fallait que la majorité de ses membres soit présente, le texte s’aligne désormais sur les règles du quorum de présence au sein du conseil : « Le collège communal peut uniquement délibérer si plus de la moitié de ses membres en fonction sont présents physiquement ou à distance ».

Ce changement n’est pas uniquement cosmétique. Il ne s’agit plus d’atteindre la moitié (plus un ou un demi) du nombre d’échevins prévu par CDLD, L1123-9, pour que le collège puisse valablement se réunir. Il faut qu’il y ait plus de la moitié des membres en fonction, et ne seront donc pas pris en considération dans le quorum les interdits de siéger, … Il faudra donc calculer, point par point soumis au collège, si la majorité exigée est présente.

III. Le PST, contenu et délai d’adoption (CDLD, L1122-11 et L1123-27)

CDLD, article L1122-11, alinéa 2, est désormais rédigé comme suit :

 « Outre l’obligation imposée par l’article 26bis, par. 5, alinéa 2, de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d’action sociale, le conseil communal peut tenir des séances communes avec le conseil de l’action sociale ».

CDLD, article L1123-27, quant à lui :

« §1 Dans les deux mois après la désignation des échevins, le collège soumet au conseil communal une déclaration de politique communale couvrant la durée de son mandat et comportant au moins les principaux projets politiques ainsi qu’un volet budgétaire reprenant les grandes orientations en la matière.

La déclaration de politique communale est valable pour toute la durée de la mandature sauf en cas d’adoption d’un nouveau pacte de majorité et de renouvellement complet du conseil communal.

Après adoption par le conseil communal, cette déclaration de politique communale est publiée conformément aux dispositions de l’article L1133-1 et de la manière prescrite par le conseil communal. Elle est mise en ligne sur le site Internet de la commune.

§2 Le conseil communal prend acte du programme stratégique transversal, que le collège communal lui présente, dans les six neuf mois qui suivent la désignation des échevins ou suite à l’adoption d’une motion de méfiance concernant l’ensemble du collège communal conformément à l’article L1123-14, par. 1^er. Au cours de cette même séance du conseil communal, le programme stratégique transversal est débattu publiquement.

Le programme stratégique transversal est un outil de gouvernance pluriannuel qui reprend la stratégie développée par le collège communal pour atteindre les objectifs stratégiques qu’il s’est fixés. Cette stratégie se traduit par le choix d’objectifs opérationnels, de projets et d’actions, définis notamment au regard des moyens humains et financiers à disposition.

Lorsque la commune décide de développer des synergies, telles que définies à l’article L1512-1/1, elle les intègre dans le programme stratégique transversal.

Le programme stratégique transversal repose sur une collaboration entre le collège communal et l’administration.

Le programme stratégique transversal est soumis à une évaluation par le collège communal au minimum à mi-législature et au terme de celle-ci.

Cette évaluation comprend un bilan des synergies entre la commune et le CPAS telles que visées à l’alinéa 2.

Le comité de direction constitue un rapport d’exécution dont le collège communal se saisit pour réaliser la dernière évaluation de la législature. Ce rapport d’exécution et cette évaluation sont transmis au conseil communal pour prise d’acte, dans le courant du premier semestre de l’année du renouvellement intégral des conseils communaux, ainsi qu’au collège communal issu des élections suivantes.

Le programme stratégique transversal peut être actualisé en cours de législature.

Le programme stratégique transversal est publié conformément aux dispositions de l’article L1133-1 et de la manière prescrite par le conseil communal. Il est mis en ligne sur le site Internet de la commune.

Pour le premier programme stratégique transversal de la législature 2018-2024 le délai de six mois prévu à l’alinéa 1^er est porté à neuf mois.

§3 La délibération du conseil communal prenant acte du programme stratégique transversal est communiquée au Gouvernement ».

Qu’en dire ? Nous aurions souhaité que l’intégration des synergies dans le PST intervienne uniquement en alternative à la suppression du caractère obligatoire de la rédaction du rapport annuel, peu utile dans la pratique.

L’allongement du délai de réalisation du PST à 9 mois (comme il l’a été initialement, lors du projet-pilote) correspond à l’une de nos demandes, qui reflétait les difficultés rencontrées sur le terrain pour élaborer un PST en 6 mois.

IV. Les actes (règlements, ordonnances, correspondance, …)

IV.1        Communication des règlements et ordonnances (CDLD, L1122-32)

L’exigence de transmission des expéditions des règlements d’administration intérieure au collège provincial est supprimée.

Il est par ailleurs précisé que seules les expéditions des règlements contenant des mesures de police comportant une peine de police ou une sanction administrative doivent être transmis au greffe du tribunal de première instance et à celui du tribunal de police où elles seront inscrites sur un registre à ce destiné.

La clarification de cette disposition est vraiment la bienvenue, tant le flou présidait dans sa rédaction précédente, quant à ce qui devait ou pas être transmis.

IV.2        Seing et contreseing des actes (s.l.) communaux (CDLD, L.1132-3)

C’est toute la disposition qui est remplacée par un CDLD, L1132-3 nouveau, lequel stipule que :

« Par. 1^er. Les règlements et ordonnances du conseil et du collège communal, les publications, les actes et la correspondance de la commune sont signés par le bourgmestre et contresignés par le directeur général.

La signature et la contresignature visées à l’alinéa 1^er se font soit par une signature manuscrite, soit par une signature électronique. La signature électronique visée à l’alinéa 2 se fait par une signature électronique, une signature électronique avancée ou une signature électronique qualifiée, visée respectivement aux articles 3.10, 3.11 et 3.12 du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur et abrogeant la directive 1999/93/CE.

Par. 2. Le Gouvernement peut apporter des précisions quant à la procédure électronique ». 

IV.3        Publication des règlements et ordonnances (CDLD, L1133-1 à L1133-3)

On le sait : la problématique de la publication actuelle des règlements – principalement fiscaux – ainsi que le mécanisme probatoire de cette publication (par le seul registre des publications) a suscité le développement d’un contentieux important et d’une jurisprudence sévère des cours et tribunaux dont la Cour de cassation. A noter que ces dispositions sont d’ailleurs également évoquées dans la contribution relative à la fiscalité et aux finances. Nous y renvoyons nos lecteurs.

Il s’avérait donc indispensable et urgent de moderniser et de simplifier les mécanismes en cours jusqu’à présent. Il est désormais prévu que (CDLD, L1133-1):

• les règlements et ordonnances sont rendus accessibles librement sur le site de la commune, dans leur intégralité, de manière permanente et gratuite pendant toute la durée de leur validité ;
• cette mise en ligne doit être effectuée dans des conditions de sécurité (format non modifiable, conservation et intégrité assurées, …) et doit également établir le moment de la mise en ligne/publication ;
• comme actuellement (en cas de tutelle spéciale d’approbation), la décision de l’autorité de tutelle ainsi que la date de celle-ci sont indiquées ;
• le Gouvernement peut déterminer des modalités complémentaires de publication.

CDLD, L1133-2 est également modifié, stipulant désormais que :

« Les règlements et ordonnances visés à l’article L1133-1 sont opposables dès leur publication dans les conditions et selon les modalités prévues par et en vertu des alinéas 1^er et 2 du même article. Ils deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de cette publication, sauf s’ils en disposent autrement ».

Exit donc enfin les problématiques affichage et registre des publications, purement et simplement supprimés.

CDLD, L1133-3 – qui prévoyait l’interdiction de contester les règlements et ordonnances antérieurs au 14 janvier… 1888 – est quant à lui purement et simplement abrogé, et on comprend pourquoi…

V. Conclusions quant à ce chapitre

Fruit d’un travail de longue haleine de plusieurs groupes de travail, auxquels notre Association a eu la chance et le plaisir de participer activement, cette réforme législative importante doit être saluée, car il est certain qu’elle va permettre une amélioration et une fluidification des procédures au sein des administrations communales.

Bien sûr, tout travail est perfectible et il est des avancées qui nous semblent trop timides, voire que nous n’avons pas obtenues, malgré nos demandes réitérées. Mais le travail de simplification n’est jamais terminé et il ne fait nul doute que l’ouvrage sera, à un moment ou l’autre, remis sur le métier.

Nous insistons dès lors pour que, dès la mise en œuvre concrète de cette réforme importante, vous nous fassiez remonter les interrogations, les difficultés nouvelles auxquelles ces textes vous confrontent, sans oublier de nous rappeler les dispositions plus anciennes qui posent toujours problème.

Notre Association reste à votre écoute et à votre service !

Pour une vue d’ensemble des modifications apportées au CDLD par le décret « simplification », voyez cette actualité.