Transparence administrative : pas d’arrêt de principe du Conseil d’Etat sur la communication systématique des projets de délibération du conseil communal (séance publique)

Introduction

Il nous revient que, depuis quelque temps, les communes wallonnes reçoivent systématiquement un mail, faisant référence à un arrêt récent du Conseil d’Etat – aux termes duquel la Haute Juridiction administrative aurait confirmé que ces projets de délibérations doivent être transmis à toute personne qui en fait la demande -, l’expéditeur sollicitant en conséquence l’obtention d’une copie numérique des projets de délibération des points inscrits à l’ordre du jour de la séance publique du conseil communal du [.. . .. .2021], ainsi que la note de synthèse explicative des points publics du même conseil communal.

Il est également demandé si, comme plusieurs villes diffusent déjà ces informations, il serait possible, à l'avenir, que la commune / la ville publie ces documents avant chaque conseil communal sur base du principe de publicité active.

Il nous a paru nécessaire de procéder à l’analyse juridique de l’arrêt du Conseil d’Etat (arrêt n°250.364 du 21.4.2021), laquelle ne correspond nullement à celle évoquée dans le courriel adressé aux communes wallonnes.

Nous vous livrons ci-après notre analyse juridique de cette jurisprudence, sans préjudice aucun de toute initiative que les Villes et Communes, en vertu de l’autonomie locale, voudraient mener en matière de publicité active.

Contexte du litige

Le litige intervenu entre une commune wallonne et un particulier, demandeur, portait sur la publicité passive (demande de communication), le demandeur sollicitant communication de projets de délibération, en lien avec une séance (partie publique) spécifique du conseil communal de cette commune.

Une erreur matérielle s’est glissée dans la réponse de refus de communication initialement formulée par la commune, en manière telle que celle-ci a semblé vouloir invoquer, comme motif de droit à son refus de communication, l’article L3231-3, 2° CDLD (à savoir le document qui concerne un avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel à l’autorité).

Dans son avis du 3.8.2018 - procédure de l’époque et avant son revirement de jurisprudence en matière de projets de délibération du conseil communal (voir ci-après) - la CADA a considéré qu’il y avait lieu à communication des projets de délibérations, sur base des éléments suivants :

• une demande peut être formulée anonymement (la demande initiale ayant été formulée par un sieur non complètement identifié par ses noms et prénoms complets) pour autant qu’elle ne porte pas sur des documents à caractère personnel ;
• sur le caractère manifestement abusif d’une demande, elle renvoie à ses précédents avis : il faut qu’il y ait une mise en péril, étayée, du bon fonctionnement de la commune ;
• sur la notion de document inachevé ou incomplet, source de méprise : la CADA a renvoyé à ses avis selon lesquels un document préparatoire, tel un projet, n’est pas incomplet.

L’on insistera ici sur le fait que l’avis de la CADA a été rendu le 3.5.2018, soit avant le revirement de sa jurisprudence – voir avis n°299 du 17.6.2019.

A lire en lien avec l’avis n°302 du même jour, relatif à la demande de communication de documents administratifs émise par un citoyen  , dans lequel la CADA a considéré que les projets de délibération du conseil pouvaient être considérés comme des documents inachevés ou incomplets, et partant source de méprise, précisant formellement dans ledit avis que : «  La Commission relève toutefois que l’argumentation de la commune de […] quant à la possibilité, pour les projets de délibérations du conseil communal, d’être source de méprise n’est pas dénuée de pertinence. Plus précisément, la Commission estime nécessaire de réévaluer sa position quant à la possibilité de considérer un projet de délibération du conseil communal comme un document achevé. ». Elle en a donc tiré la conséquence suivante (voir point 10 de son avis n°299) : – « … Il ressort de l’analyse qui précède qu’un projet de délibération du conseil communal est un document préparatoire, mais aussi un document qui, par sa nature, ne peut être considéré comme achevé. Ainsi, les projets de délibérations constituent des documents internes au conseil communal, destinés à circuler uniquement parmi les conseillers communaux en vue de préparer les séances du conseil communal. Il s’agit de documents par nature évolutifs, puisqu’ils sont susceptibles d’être modifiés. Les projets de délibération dépendent des points à l’ordre du jour qui appellent une décision. Et les points mis à l’ordre du jour, et nécessitant une décision du conseil communal, peuvent eux-mêmes être modifiés, supprimés ou ajoutés avant la séance du conseil communal. Les projets de délibérations ne sont pas adoptés, signés ou validés comme tels avant la séance par l’organe compétent ou l’autorité compétente pour adopter la délibération finale, en l’occurrence le conseil communal, de sorte qu’ils ne peuvent être considérés, avant la délibération, comme reflétant le point de vue, fût-il provisoire, de cet organe ou de cette autorité. … ».

Après cet avis et la demande de reconsidération subséquente du demandeur, il y a eu décision implicite de refus à l’expiration du délai de réponse accordé à la commune.

C’est cette décision implicite de refus qui a été attaquée devant le Conseil d’État.

La décision du Conseil d’État

Le Conseil d’État a reconnu l’intérêt à agir du requérant, constaté qu’il n’y avait aucune explication fournie quant au rejet, fût-il implicite, de la demande de reconsidération.

Pour en connaître les motifs, le Conseil d’État reprend donc les motifs initialement opposés par la Commune pour refuser la communication des documents, et constate l’erreur de motivation en droit de cette décision communale (document qui concerne un avis ou une opinion communiquée librement et à titre confidentiel à l’autorité).

Le Conseil d’État rappelle que l’acte attaqué est la décision implicite de rejet ; il renvoie donc aux motifs de la décision initiale, erronée, pour apprécier dudit refus.

Il souligne ensuite n’y avoir pas lieu à l’examen d’autres moyens justifiant un refus de communication, ceux-ci n’ayant pas été invoqués dans la décision initiale de la commune.

En conséquence, il annule la décision implicite de refus de communication, car fondé sur un motif de droit erroné.

Il nous semble donc que dans cet arrêt, le Conseil d’État n’a pas rendu de décision de principe en matière de transparence administrative, il n’a notamment consacré aucune obligation de publicité systématique des projets de délibération du conseil communal dans le chef des communes wallonnes.