Droits et obligations découlant des procédures judiciaires et administratives en cours et futures

1. Objet de la présente fiche

Déterminer l’incidence de la fusion de communes sur les litiges en cours au sein des entités fusionnées ; pour ce faire, connaître tous les litiges en cours et leur état d’avancement ; établir si la nouvelle entité doit poser certains actes (reprise d’instance, …) en vue de la préservation de ses droits.

2. Acteurs concernés

Organes décisionnels impliqués :

• collège et le cas échéant conseil des communes fusionnantes
• conseils de l’action sociale des CPAS fusionnants
• bureaux permanents des CPAS fusionnants
• collège et le cas échéant conseil de la nouvelle commune
• conseil de l’action sociale du nouveau CPAS
• bureau permanent du nouveau CPAS

3. Réglementations en cause

• Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), art. L1154-1
• CDLD, art. L1155-1
• CDLD, art. L1242-1
• Loi organique des CPAS (L.O. CPAS), art. 135terdecies, par. 3
• L.O. CPAS, art.135quaterdecies
• L.O. CPAS, art. 28, par. 1^er, al. 4
• L.O. CPAS, art. 47, par. 1^er, al. 2
• L.O. CPAS, art. 115
• L.O. CPAS, art. 115quater

4. Descriptif/enjeu(x)

Il s’agit de connaître l’état de tous les litiges en cours au sein des communes concernées, pour permettre notamment à la nouvelle entité de se prononcer quant à ceux-ci (par ex. décider à renoncer à poursuivre l’action).

Il faut donc, à notre estime, dresser l’inventaire des procédures en cours (même si l’article L1155-1 du CDLD ne mentionne pas d’inventaire pour les procédures judiciaires ou administratives). Il pourrait s’avérer intéressant que le Gouvernement élabore un modèle d’inventaire ici aussi.

L’élaboration d’un tel inventaire implique, selon nous, qu’y soient notamment précisés :

• l’objet du litige ;
• si la commune/le CPAS est demanderesse/eur/défenderesse/eur ;
• si la commune/le CPAS comparaît en justice par un avocat, par un membre du collège/bureau permanent, ou par un membre du personnel ;
• l’identification des autres parties à la cause ;
• la juridiction saisie ;
• le degré de l’instance (appel, …) ;
• l’état de la procédure (calendrier fixé pour l’échange de conclusions, date de plaidoiries, mise en délibéré, …).

5. Développements

a. Procédures judiciaires

1. Pendant la période de concertation obligatoire mais seulement jusqu’à la date de la fusion

Rappelons qu’en vertu de l’article L1154-1 du CDLD :

« À partir de l’introduction de la proposition commune de fusion jusqu’à la date d’approbation par la tutelle du budget de la nouvelle commune ou jusqu’au jour auquel le Gouvernement décide de ne pas donner suite à la proposition de fusion ou auquel le Parlement rejette le projet de décret de fusion, les actes des communes à fusionner ne sont pris qu’après une concertation obligatoire entre ces communes à l’exception des actes qui soit :

• relèvent de la gestion quotidienne des affaires publiques; 
• s’ils ne sont pas pris risqueraient de causer un préjudice irréparable à la collectivité;
• constituent l’aboutissement normal des procédures entamées avant la notification par les conseils communaux de l’intention conjointe de procéder à une fusion au Gouvernement conformément à l’article L1153-1.     

En cas de dissentiment entre les organes de concertation ou entre les organes communaux, le différend est tranché par l’autorité de tutelle définie au Titre I^er du Livre I^er de la troisième partie du présent Code » 

Concrètement, cela signifie que, pendant cette période, les collèges communaux seuls (actions en défendant, référés, actions possessoires et actes conservatoires ou interruptifs de prescription ou de déchéance) ou les collèges communaux et les conseils (autorisation pour les actions en demandant) devront en principe se concerter pour tous les litiges judiciaires les concernant et naissant pendant cette période.

Relevons néanmoins que bon nombre des actes pour lesquels le collège peut intervenir seul pourront être dispensés de ladite concertation en vertu de l’article L1154-1, 2° (risque de préjudice irréparable à la collectivité si l’acte n’était pas posé : on peut penser notamment à un acte interruptif de prescription ou de déchéance). De même, pour les procédures déjà en cours avant cette période, en vertu du 3° (acte qui constitue l’aboutissement normal des procédures entamées avant la notification de l’intention conjointe de procéder à la fusion - on peut penser, par exemple, à l’acceptation des conclusions proposées par le conseil de la commune).

Concernant la décision de choisir le mode de comparution de la commune/du CPAS (avocat, membre du collège ou du bureau permanent, membre du personnel), il nous semble que celle qui interviendrait durant cette période serait soumise à concertation (sauf situations et procédure d’urgence).

2. A partir de la date de la fusion

L’article L1155-1 du CDLD le stipule expressément : « A la date de la fusion, la nouvelle commune succède aux droits et obligations des communes fusionnées pour ce qui est des biens mobiliers, immobiliers, des marchés publics pour travaux, fournitures et services, des concessions de travaux et de services et des conventions qui lui ont été transférés, y compris aux droits et obligations découlant des procédures judiciaires et administratives en cours et futures. (…) ».

Remarquons d’emblée que, s’agissant de la précision selon laquelle la nouvelle commune succèdera aux droits et obligations des communes fusionnées pour les procédures à venir, à notre sens, celles-ci reviendront immédiatement de droit à la nouvelle entité, les communes fusionnées étant supprimées à la date de la fusion.

Il nous semble important que, dès la date de la fusion, les juridictions saisies soient informées des modifications intervenues pour la commune à la cause.

Faut-il pour autant que la nouvelle entité effectue une reprise d’instance ? Il semblerait que non, en tout cas pour ce qui est du contentieux en annulation devant le Conseil d’Etat (juridiction administrative). En effet : « Modification de parties sans reprise d’instance. Il arrive que la procédure puisse se poursuivre sans reprise d’instance alors que la capacité ou même l’identité d’une partie s’est modifiée. (…). Une modification dans les attributions des pouvoirs publics entraîne substitution de l’autorité devenue compétente à celle qui l’était précédemment. Les règles relatives à la compétence des autorités administratives étant d’ordre public, le Conseil d’Etat procède d’office à la substitution, sans formalité. La situation se présente quand des communes sont fusionnées (…) »^[1].

Qu’en sera-t-il devant les cours et tribunaux ?

Même si nous n’avons pas trouvé de commentaire spécifique à ce sujet, il nous semble que le même raisonnement pourrait être tenu^[2].

b. Recours administratifs

Vu la multiplicité des recours administratifs (recours tutelle, recours CADA, recours fiscal auprès du collège, etc.) il n’est pas possible de dresser ici la liste exhaustive de ceux-ci.

Un raisonnement analogue à celui suivi pour les procédures judiciaires nous semble pouvoir être recommandé.

c. Et pour les CPAS ?

Compte tenu de la similitude du libellé des articles de la loi organique du CPAS avec les dispositions équivalentes du CDLD, les mêmes recommandations nous semblent pouvoir s’appliquer ici, les organes compétents en matière d’actions judiciaires étant, pour le CPAS, le conseil de l’action sociale et le bureau permanent.

[1] M. Leroy, Contentieux administratif, 5^e édition, Anthémis, Limal, 2011, p. 655.

[2] V. notamment G. de Leval, Eléments de procédure civile, 2^ème éd., Larcier, Collection de la Faculté de droit de l’Université de Liège, Bruxelles, 2005, note de bas de page n° 24, à propos de la succession des régions et communautés à l’Etat qui « (…) a lieu de plein droit par l’effet direct de la loi et dans les conditions que celle-ci détermine ; toute reprise d’instance et toute action en intervention sont, à cet égard, sans objet (Liège, 8^e ch., 9.1.1995, R.G. n°24.422/90) ».