La limite au cumul des mandats prévue par le CDLD

La question de la limite du cumul des mandats étant régulièrement posée, il nous est paru utile de refaire le point sur le sujet.

Deux articles en particulier retiendront notre attention :

• l’article L1531-2, paragraphe 2 du CDLD qui vise les bourgmestres, échevins et conseillers communaux en interdisant à tout membre d’un conseil communal ou provincial d’exercer dans les intercommunales, les associations de projet auxquelles sa commune ou sa province est associée et dans les sociétés à participation locale significative plus de trois mandats exécutifs;
• l’article L1125-12 du CDLD qui vise les membres du collège et les conseillers communaux et limite à trois le nombre de mandats d’administrateur rémunéré dans une intercommunale ou dans une société à participation locale significative.

Quelle est la portée exacte de ces deux interdictions ? Si elles semblent similaires au premier abord, des différences textuelles permettent de mettre en évidence deux réalités différentes.

L’article L1125-12 du CDLD interdit aux membres du conseil et du collège communal (dans les communes wallonnes de langue française[1]) de détenir plus de trois mandats d'administrateur rémunérés dans une intercommunale ou dans une société à participation publique locale significative. Le nombre de mandats se calcule en additionnant les mandats rémunérés détenus au sein des intercommunales ou des sociétés à participation publique locale significative majorés, le cas échéant, des mandats rémunérés dont l'élu disposerait dans ces organismes en sa qualité de conseiller de l'action sociale ou de conseiller provincial.

Partant de cela, il nous semble permis d’avancer que :

• Les mandats exercés à titre gratuit et les mandats pour lesquels le titulaire a renoncé à percevoir une rémunération y afférente ne sont donc pas pris en compte. Il est nécessaire que le mandataire perçoive effectivement une rémunération[2].

• En l’absence de précisions en sens contraire, il est plaidable de soutenir que les mandats dérivés découlant du mandat principal (mandat d’administrateur) au sein d’une même intercommunale devraient être considérés comme constituant un seul mandat exécutif au sens de la présente disposition.

En effet, sans mandat au conseil d’administration, il ne serait pas possible d’obtenir un mandat au sein d’un organe restreint de gestion, du comité d’audit ou encore du comité de rémunération qui ne sont que l’émanation du CA. Une interprétation en sens contraire serait de nature à empêcher la représentation de communes de plus petite taille, dans le respect des choix électoraux, compte tenu du nombre réduit de conseillers communaux.

D’autre part, le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 3 mai 2012, a considéré que les règles du Code de la démocratie locale et de la décentralisation relatives à la limitation du nombre de mandats et aux plafonds de rémunérations doivent être interprétées restrictivement car elles sont de nature à limiter les libertés individuelles. En d’autres termes, là où subsiste un doute quant à l’interprétation d’une telle disposition, ce doute doit profiter au titulaire du mandat.

• Les mandats dans les associations de projet ne sont pas visés ici.

Notons que cet article trouve son pendant à l’article 9ter de la loi organique des CPAS (pour les CPAS wallons de langue française[3]). Les conseillers de l’action sociale tombent également dans le champ d’application de cette interdiction.

En parallèle, l’article L1531-2 paragraphe 2 interdit aux membres d’un conseil communal d’exercer dans les intercommunales, les associations de projet ou les sociétés à participation publique locale significative auxquelles leur commune est associée plus de trois mandats exécutifs. Par mandat exécutif, on entend tout mandat conférant à son titulaire des pouvoirs délégués de décision ou s'exerçant dans le cadre d'un organe restreint de gestion.

• Ici aussi, Il nous semble défendable de conclure que les « trois mandats exécutifs maximum » visent des mandats dans plus de trois organismes distincts.

• Il convient selon nous de considérer que la notion de mandat exécutif au sens de cette disposition dépasse le simple mandat d’administrateur[4].

Seraient donc visés, le président de l’intercommunale (ou filiale), les membres des organes restreints de gestion et les membres du comité de rémunération[5]. Au contraire, les membres d’un comité d’audit d’une intercommunale ne doivent à notre estime pas être considérés comme détenteur d’un mandat exécutif au sens de l’article discuté.  Un tel comité n’est pas un organe de gestion dans le sens où il ne dispose pas d’un pouvoir décisionnel.

L’article L5311-1, paragraphe 2, alinéa 4 du CDLD nous semble confirmer cette interprétation dès lors qu’il stipule qu’« A l'exception des réunions du comité d'audit […], aucun jeton de présence, rémunération et avantage en nature n'est perçu pour la participation à des réunions d'organes qui ne sont pas des organes restreints de gestion au sens de l'article L1523-18, paragraphe 2 ».  Nous pouvons en déduire que le comité d’audit est le seul organe qui n’est pas un organe de gestion pour lequel un jeton de présence peut être alloué.  

Outre ces deux dispositions prévues par le CDLD, d’autres législations visent à limiter le cumul d’un mandat politique local avec un autre mandat politique[6]. Citons :

- Les lois ordinaire et spéciale du 4 mai 1999[7] qui limitent le nombre de mandats exécutifs rémunérés que peut exercer un parlementaire (européen, fédéral, régional ou  communautaire) ;

- Le décret spécial du 9 décembre 2020 limitant le cumul de mandats dans le chef des députés du Parlement wallon[8].

[1]Le pendant de l’art. L1125-12 CDLD pour les conseillers communaux germanophones est l’art. 69 Décr. communal qui stipule « Nombre de mandats autorisés - Un conseiller ou un membre du collège ne peut détenir plus de trois mandats d’administrateur effectivement rémunérés dans des intercommunales. Le nombre de mandats se calcule en additionnant les mandats rémunérés détenus au sein des intercommunales, majorés, le cas échéant, des mandats rémunérés dont l’élu disposerait en sa qualité de conseiller de l’aide sociale ou de conseiller provincial. ».
[2] Projet de décret du Parlement wallon modifiant certaines dispositions du CDLD en vue de renforcer la gouvernance au niveau local, Parl. w., 2009-2010, n° 216/1, commentaire des articles, p. 3.
[3] Il n’existe pas de disposition analogue à l’art. 9ter L.O dans la L.O (Germ.).
[4] Le parallèle est ici fait avec la loi spéciale du 4.5.1999 visant à limiter le cumul du mandat de membre du Conseil de la Communauté française, du Conseil régional wallon, du Conseil flamand et du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale avec d'autres fonctions. M.B., 28.7.1999.
[5] Q.R., Parl. w., 23 août 2007, n° 249 (M. Lamotte), https://www.parlement-wallonie.be/pwpages?p=interp-questions-voir&iddoc=14515&type=28
[6] Pour davantage de renseignements sur ces notions, voy. L. Mendola, Le statut des mandataires locaux, UVCW, 2018, p. 83-84, ou encore la fiche focus « Le cumul d'un mandat politique local avec un autre mandat politique ».
[7] L. 4.5.1999 limitant le cumul du mandat de parlementaire fédéral et de parlementaire européen avec d’autres fonctions, M.B. 28.7.1999 ; L. spéc. 4.5.1999 visant à limiter le cumul du mandat de membre du Conseil de la Communauté française, du Conseil régional wallon, du Conseil flamand et du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale avec d’autres fonctions, M.B. 28.7.1999.
[8] Décr. spéc. 9.12.2010, limitant le cumul de mandats dans le chef des députés du Parlement wallon, M.B. 22.12.2010.