Le bourgmestre face aux coulées de boues
Le bourgmestre face aux coulées de boues
Dans le cadre de sa mission de maintien de l’ordre public tel qu’énoncé par l’article 135, paragraphe 2 et 133, alinéa 2 de la nouvelle loi communale, le bourgmestre est confronté à un nombre important de problématiques au rang desquelles les phénomènes de coulées de boues figurent en bonne position.
Même si la recherche d’une solution amiable avec les propriétaires ou occupants des terrains concernés est toujours à privilégier, et même si l’on peut espérer un effet positif de la BCAE 5[1], il arrive que la voie de la contrainte doive être suivie.
Plusieurs arrêtés de bourgmestre fondés sur l’article 135 de la nouvelle loi communale ont ainsi été adoptés pour imposer des mesures dans l’objectif de prévenir le risque de coulées. Ces derniers ont connu des fortunes juridictionnelles diverses.
A l’aune de ces diverses décisions, il nous semblait intéressant de faire le point sur la légalité de tels arrêtés à la lumière de la jurisprudence du Conseil d’Etat, tout en abordant la question de leur relation avec la servitude d’écoulement naturel des eaux .
Le lien avec l’ordre public
La jurisprudence du Conseil d’Etat est claire, la lutte contre les coulées de boues relève bien de l’ordre public et donc de la responsabilité du bourgmestre.
Si cette considération est assez évidente s’agissant de coulées de boues atteignant le domaine public de la voirie[2] , elle l’est un peu moins s’agissant de coulées de boues n’atteignant pas le domaine public et ne concernant que des propriétés privées. Pourtant, le Conseil d’Etat a estimé que « Prévenir et faire cesser, par les mesures appropriées, les écoulements d'eau boueuse provenant de remblais accumulés sur un terrain à l'occasion d'un chantier et inondant en cas de pluies les propriétés voisines, entre dans le domaine d'application de la police communale générale chargée d'assurer la sécurité publique ».[3]
Mais alors poussons le raisonnement un peu plus loin, à partir de combien d’habitations privées concernées peut-on considérer qu’il en va d’une question d’ordre public ? On peut trouver un début de réponse dans un arrêt du Conseil d’Etat dans lequel il estime que « Il découle de l'article 135, paragraphe 2, 5°, de la nouvelle loi communale que les autorités locales sont notamment chargées du soin de prévenir et de faire cesser les atteintes à la sécurité publique, tels les incendies, sans qu'il soit précisé que ces incendies devraient nécessairement atteindre plusieurs immeubles pour ressortir à leur compétence. »[4] Les coulées de boues pouvant à notre estime être classées dans les « accidents » visés à cet article 135, paragraphe 2, 5°, le même raisonnement pourrait être tenu s’agissant des coulées de boues. Cela étant, il est important de préciser que le risque doit atteindre un certain niveau de gravité pour relever de l’ordre public[5] et doit se distinguer d’un simple trouble de voisinage[6].
Conditions de validité de l’arrêté
La légalité de l’arrêté du bourgmestre va dépendre de la réunion de plusieurs éléments. L’absence d’un seul d’entre eux conduisant à l’illégalité de l’acte. Sans les passer tous en revue on retiendra les éléments suivants :
1. Un risque objectif :
S’il n’est heureusement pas requis que le risque soit réalisé pour permettre l’adoption de l’arrêté[7], il faut que ce risque soit établi à suffisance par le dossier administratif[8] (ex : un rapport de la Cellule Giser, des évènements antérieurs documentés, etc.) et que cela soit repris dans la motivation de l’acte.
2. Des mesures pertinentes et proportionnées :
Il faut non seulement que le dossier administratif et la motivation étayent la pertinence des mesures imposées,[9] mais il faut également, eu égard au principe de proportionnalité, qu’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre la gravité de l'atteinte ou de la menace d'atteinte à l'ordre public et l'intensité de la restriction apportée à la liberté en cause[10].
Le bourgmestre devra notamment se demander s’il n’existe pas de mesure moins attentatoire aux droits et libertés du destinataire de l’arrêté qui permettrait d’atteindre le même résultat. Ainsi, en matière agricole par exemple, Il conviendra d’être attentif à ne pas entraver complètement l’accès aux champs, ou encore à ne pas restreindre exagérément la surface exploitable. Le fait de partager la contrainte entre différents propriétaires ou exploitants de terrains d’un même sous-bassin versant est également de nature à asseoir la proportionnalité de la mesure lorsque cela est possible.
3. Audi alteram partem
La prise d’une mesure de contrainte vis-à-vis d’un administré est susceptible d’avoir des conséquences négatives pour celui-ci et impose que l’arrêté soit pris dans le respect du principe administratif « audi alteram partem ». L’autorité qui entend prendre la mesure, en l’occurrence le bourgmestre, doit entendre préalablement l’administré concerné avant de prendre sa décision, sauf urgence spécialement motivée.
On soulignera que l’audition doit avoir un certain contenu, à savoir que l’administré doit être entendu sur la mesure qui est envisagée et sur les motifs qui la fondent. Il doit par ailleurs disposer d’un temps suffisant pour faire valoir ses arguments en connaissance de cause et être informé de l’objet et du but de l’audition[11]. L’établissement d’un procès-verbal contradictoire à l’issue de cette audition est indispensable. Il n’est pas obligatoire que le bourgmestre assiste à l’audition mais il doit avoir accès au procès-verbal avant de prendre sa décision[12]. Enfin, on notera que le Conseil d’Etat estime que le fait de permettre à l'administré de faire valoir son point de vue par des observations écrites est suffisant au regard du principe audi alteram partem.[13]
Cette audition préalable, quelle que soit sa forme, est particulièrement utile pour permettre au bourgmestre de prendre sa décision en connaissance de cause, notamment pour s’assurer de la prise de la mesure la moins préjudiciable possible pour l’administré.
Ce principe n’est pas anodin et son non-respect a déjà conduit à l’annulation d’arrêtés pris en matière de lutte contre les coulées de boue.[14]
La servitude d’écoulement des eaux
L’article 3.129 du Code civil énonce que « les fonds inférieurs doivent recevoir les eaux naturelles, et autres matières charriées par celles-ci, en provenance des fonds supérieurs. Le titulaire d'un fonds inférieur ne peut réaliser aucun ouvrage qui entrave cet écoulement. Le titulaire d'un fonds supérieur ne peut aggraver cet écoulement en quantité ou en qualité; cette obligation ne l'empêche pas d'utiliser normalement son fonds d'après sa destination, si l'ampleur de l'aggravation est raisonnable. L'entretien de la servitude d'écoulement est aux frais du titulaire du fonds dominant.
Les droits et obligations ci-dessus ne s'appliquent pas aux situations résultant de la force majeure ».
A lire cet article , une première question se pose. Est-ce que la légalité de l’arrêté du bourgmestre est conditionnée à l’existence d’une faute du titulaire du fonds supérieur qui aurait aggravé la servitude d’écoulement ?
Suivant le principe d’indépendance des polices administratives , la réponse du Conseil d’Etat est claire : « la notion de trouble à l'ordre public ne s'entend pas uniquement du trouble créé par des comportements fautifs, mais s'étend aux causes de danger, d'insécurité ou d'insalubrité résultant du cours naturel des choses dans une situation donnée, quelles que soient les causes plus lointaines de cette situation ».
Et de préciser : « Un arrêté de police relatif à des terres agricoles n'a pas pour objet de déterminer à qui incombe la responsabilité des problèmes que pose la présence d'une voirie et de maisons d'habitation en contrebas de champs cultivés, mais d'imposer des mesures de nature à prévenir actuellement et à l'avenir les troubles à la sécurité publique et à la commodité du passage. Dès lors les développements d'un moyen quant aux origines de la situation sont dépourvus de pertinence pour apprécier la légalité d'un arrêté de police »[15].
Une autre question se pose alors, l’arrêté du bourgmestre peut-il, sans que cela soit constitutif d’une faute, contrevenir à la servitude d’écoulement en imposant par exemple une entrave à l’écoulement naturel des eaux ?
La réponse semble se trouver dans le libellé même de l’article 3.129 du Code civil qui précise que les droits et obligations découlant de la servitude d’écoulement ne s’appliquent pas aux situations résultant de la force majeure.
Bien entendu, tout dépend de l’interprétation que le juge fera de cette notion dans chaque cas d’espèce, mais on peut considérer que le maintien de la sécurité publique est susceptible de constituer un cas de force majeure permettant de s’exonérer des règles relatives à la servitude d’écoulement, pourvu toutefois que les mesures soient proportionnées et le risque bien établi.
Conclusion
A défaut d’un cadre juridique clair en Région wallonne, les communes doivent se contenter des moyens de la police générale pour faire face à leur responsabilité en matière de coulées de boues. Dans un contexte souvent très technique et urgent, où l’inaction peut être fautive, la prise d’une décision administrative parfaite n’est pas chose aisée en l’absence de balises réglementaires. Ne faudrait-il dès lors pas aller un pas plus loin en adoptant une police spéciale en la matière afin de servir d’appui à l’action des communes ?
[1] https://agriculture.wallonie.be/home/ruralite-et-foncier/ruralite/protection-des-sols/prevention-et-lutte-contre-l-erosion-des-sols/pac-erosion.html
[2] https://www.raadvst-consetat.be/arr.php?nr=233281
[3] https://www.raadvst-consetat.be/arr.php?nr=231041
[4] https://www.raadvst-consetat.be/arr.php?nr=231510
[5] En ce sens : https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:187:38:20666:20718:20719:20721:20727:A:89333
[6] Voir à ce sujet : https://www.uvcw.be/police-administrative/vos-questions/art-7824
[7] https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:187:38:20666:20718:20719:20720:A:97645
[8] https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:187:38:20666:20718:20719:20721:20727:A:89333
[9] https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:187:38:20666:20718:20719:20721:20727:A:89333
[10] https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:187:38:20666:20718:20738:20749:A:102151
[11] https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:176:131:21469:A:100049
[12] https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:187:38:20666:20718:20738:20739:20807:A:86869
[13] https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:176:131:21469:A:99235
[14] https://www.raadvst-consetat.be/Arrets/240000/600/240630.pdf#xml=http://www.raadvst-consetat.be/apps/dtsearch/getpdf.asp?DocId=33548&Index=c%3a%5csoftware%5cdtsearch%5cindex%5carrets%5ffr%5c&HitCount=40&hits=75+9f+b7+1ba+1cc+28c+2b4+2e2+2ea+35c+418+42d+440+46e+482+497+4ab+4f3+506+551+71f+769+8e6+964+9f8+a98+abf+b2d+cf9+d50+d9b+df1+ebe+fce+1066+1234+14e0+150a+1613+163d+&04484820222516
[15] https://www.raadvst-consetat.be/arr.php?nr=233281