Nouvelles règles de recouvrement amiable de dettes : aussi applicables aux pouvoirs locaux

Les nouvelles règles de recouvrement amiable des dettes des consommateurs, qui entreront en vigueur le 1^er septembre 2023, seront applicables à toutes les créances de l’ensembles des pouvoirs locaux ne reposant pas sur un titre exécutoire.

Une loi du 4 mai 2023 (M.B., 23.5.2023, éd. 2) introduit dans le Code de droit économique un livre XIX « Dettes du consommateur ».

Le recouvrement amiable de dettes est défini comme « tout acte ou pratique d’une entreprise qui a pour but d’obtenir le paiement d’une dette impayée par le consommateur, à l’exception de tout recouvrement sur la base d’un titre exécutoire » (C. dr. éco., art. I.22/1, 1°).

Comme le précise le commentaire des articles du projet de loi (doc. parl., Ch., 2022-2023, n° 55-3132/001), « il s’agit d’une notion très large qui vise tout moyen dirigé vers le débiteur en vue d’obtenir le paiement d’une dette impayée. Le débiteur s’entend comme un consommateur. Il ne s’agit donc pas du recouvrement d’une créance détenue sur une entreprise ». Et de préciser que « le recouvrement amiable peut prendre différentes formes : lettre de rappel, mise en demeure, contact téléphonique, courrier électronique, […] effectués dans le but d’inciter le consommateur à payer sa dette ».

Cette notion vise tout recouvrement, en premier lieu lorsqu’il est effectué par le créancier lui-même.

Quant à l’entreprise, elle est définie, dans ce contexte, comme « toute personne physique ou morale poursuivant de manière durable un but économique, y compris ses associations » (art. I.22/1, 4°). Au-delà de cette définition succincte, le commentaire des articles précise (nous soulignons) : « La notion d’entreprise est à interpréter de manière très large car elle fait référence à toute activité économique exercée de manière durable et récurrente. On entend par activité économique, l’offre de biens ou de services sur un marché. Il s’agit donc de toute personne physique ou morale qui offre des biens ou des services et participe de cette manière à la vie des affaires. L’activité indique qu’il ne doit pas s’agir d’une action ponctuelle mais plutôt d’une activité durable sur le marché, créant une concurrence avec d’autres entreprises. Ni la forme juridique ni le mode de financement de l’entreprise ne jouent un rôle. Il peut s’agir à la fois d’une personne physique, d’une personne morale, d’une association ou d’une personne publique. Par conséquent, toute entité exerçant une activité économique de manière durable peut être considérée comme une entreprise. Ce qui peut aussi être le cas d’un organisme public. »

Le commentaire poursuit en ce sens : « Ainsi, les organismes publics sont considérés comme des entreprises en ce qui concerne leurs activités qui ne font pas partie de leur mission légale d’intérêt général.

Par exemple, une commune qui gère une piscine, une bibliothèque ou un centre culturel, sera considérée comme “entreprise” pour ces types d’activités. Ce qui ne sera pas le cas lorsqu’elle encaissera les frais d’émission d’une carte d’identité, cette activité relevant de ses missions de service public et n’ayant de ce fait, pas de caractère “économique”. De même, un établissement d’enseignement public n’est pas considéré comme une entreprise lorsqu’il dispense l’enseignement (mission d’intérêt public), mais bien lorsque, par exemple, il loue ses locaux à des particuliers.

Un autre exemple est celui de la perception des frais de stationnement (fréquemment réalisées par des sociétés privées agissant pour le compte d’une commune). Cette activité de la commune est à considérer comme une activité économique et relève donc de la notion “d’entreprise” telle que définie ici (voir notamment Justice de paix 5^e Canton Bruxelles, 12 août 2011, non publié). »

Le commentaire précise encore : « La jurisprudence considère également qu’un hôpital est une entreprise (Cour d’appel de Gand du 4 janvier 2012, 3 mars 2004 et 4 mars 2003 et Juge de paix de Liège du 25 octobre 2018) dont les conditions générales doivent respecter les interdictions des clauses abusives. »

Et de conclure sur ce point : « Pour l’application de cette notion “d’entreprise”, la question de savoir si la relation est contractuelle ou réglementaire n’est donc pas pertinente. Cela peut être déduit de la jurisprudence qui applique les dispositions relatives aux clauses abusives aux conditions de transport de la SNCB. Tant la Cour d’arbitrage (Cour d’arbitrage 26 octobre 2005, arrêt n° 159/2005), que la Cour de Cassation (Cass. 6 mai 2014, n° P.131.291.N/1, Arr. Cass. 2014, 1083, Pas. 2014, 1058), et la Cour de Justice (CJUE, arrêt Kanyeba, C-349/18, 7 novembre 2019,) jugent que les conditions de transport de la SNCB peuvent être examinées à la lumière des dispositions relatives aux clauses abusives. »

Enfin, pour rappel, le consommateur est défini comme « toute personne physique qui agit à des fins qui n'entrent pas dans le cadre de son activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale » (art. I.1, 2°).

Par conséquent, le recouvrement des créances des pouvoirs locaux (communes, CPAS, RCA,…) qui ne sont pas basées sur un titre exécutoire (donc, en particulier, ni les taxes communales ni les amendes administratives), à l’égard de personnes physiques agissant en dehors de tout cadre professionnel, est visé par les nouvelles règles qui suivent.

1° Lorsque le consommateur n’a pas payé sa dette à l’échéance et qu’une clause indemnitaire est d’application, cette clause ne peut s’appliquer qu’après l’envoi d’une mise en demeure qui prend la forme d’un premier rappel et après l’écoulement d’un délai d’au moins 14 jours calendrier, qui prend cours le troisième jour ouvrable qui suit celui où le rappel est envoyé au consommateur (ou le jour calendrier qui suit celui où le rappel est envoyé, en cas d’envoi électronique) (art. XIX.2., § 1^er).

Pour rappel, la clause indemnitaire est celle par laquelle les parties au contrat conviennent à l'avance qu'en cas d'inexécution imputable, le débiteur est tenu, à titre de réparation, au paiement d'un montant forfaitaire (C. civ., art. 5.88). Aussi, les règlements-redevances communaux et autres tarifs des autres pouvoirs locaux s’analysant en des contrats d’adhésion, il est fréquent que ceux-ci prévoient de telles clauses.

D’ailleurs, le commentaire des articles précise : « La définition large d’“entreprise”, qui doit être interprété[e] conformément à la jurisprudence de la Cour de Justice dans le cadre de l’interprétation des directives sur la protection du consommateur, implique dès lors que la notion de “clause indemnitaire” doit également être vue de manière large. C’est ainsi à juste titre que plusieurs juridictions appliquent par exemple la législation sur les clauses abusives à des clauses indemnitaires dans des relations réglementaires, même en l’absence de “contrat” au sens civil du terme. Voir e.a. C. BIQUET, “Règlement relatif aux redevances de stationnement : application de la législation sur les clauses abusives versus contrôle de légalité?”, note sous JdP WoluwéSaint-Pierre du 26 juillet 2017, J.J.P. 2018/11-12, p. 610-611, et la jurisprudence et doctrine citée sous note de bas de page 4). »

En outre, aucun frais ne peut être facturé au consommateur pour le premier rappel lié à une échéance impayée.

Néanmoins, lorsque le contrat porte sur la livraison régulière de biens ou de services (par exemple la distribution d’eau), aucun frais ne peut être facturé au consommateur pour les rappels liés à trois échéances impayées par année calendrier (art. XIX.2., § 2). Dans ce dernier cas, les coûts pour d’éventuels rappels supplémentaires ne peuvent être supérieurs à 7,50 euros augmentés des frais postaux en vigueur au moment de l’envoi. [Mise à jour 28.8.2023]

Le cas échéant donc, les règlements-redevances et autres tarifs des pouvoirs locaux devront être révisés, dans l’hypothèse où ils prévoiraient de tels frais dès le premier rappel et/ou si le montant des frais de rappel (à compter du deuxième) devait être plus élevé.

Le premier rappel doit contenir au minimum les mentions suivantes (art. XIX.2., § 3) :

- le montant restant dû et le montant de la clause indemnitaire qui sera réclamée en cas de non-paiement dans le délai de 14 jours calendrier ;

- le nom ou la dénomination et le numéro d’entreprise de l’entreprise créancière, en l’occurrence l’entité locale concernée ;

- une description du produit (ou du service) qui a donné naissance à la dette, ainsi que la date d’exigibilité de celle-ci ;

- le délai de 14 jours dans lequel la dette doit être payée avant que tout frais, intérêt et indemnité (v. ci-après) ne soient réclamés.

Il conviendra ainsi, le cas échéant, que les pouvoirs locaux revoient leur modèle de premier rappel.

2° Les clauses indemnitaires sont limitées. Ainsi, En cas de non-paiement total ou partiel de la dette à l’expiration du délai de 14 jours, aucun paiement autre que ceux mentionnés ci-dessous ne peut être réclamé au consommateur :

- les intérêts de retard qui ne peuvent pas excéder l’intérêt au taux directeur majoré de huit points de pourcentage visé à l’article 5, alinéa 2, de la loi du 2 août 2002 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales (actuellement 10,5 % l’an). Ces intérêts sont calculés sur la somme restant à payer, et/ou ;

- une indemnité forfaitaire, pour autant qu’elle soit expressément prévue, dont le montant ne peut dépasser :

a) 20 euros si le montant restant dû est inférieur ou égal à 150 euros ;

b) 30 euros augmentés de 10 % du montant dû sur la tranche comprise entre 150,01 et 500 euros si le montant restant dû est compris entre 150,01 et 500 euros ;

c) 65 euros augmentés de 5 % du montant dû sur la tranche supérieure à 500 euros avec un maximum de 2000 euros si le montant restant dû est supérieur à 500 euros.

A noter que ces montants sont susceptibles d’être indexés tous les 4 ans.

Les montants précités sont destinés à couvrir de manière forfaitaire, d’une part, les intérêts de retard de la dette et, d’autre part, tous les coûts du recouvrement amiable de la dette impayée. Il ne peut donc en aucun cas être réclamé au consommateur des montants supérieurs à ces montants maximaux et aucune autre indemnité ne peut lui être réclamée.

Et il revient à l’entreprise de choisir si elle souhaite prévoir l’application de seul un intérêt de retard ou de seule une indemnité forfaitaire ou des deux dans sa clause indemnitaire.

Cela étant, sans préjudice de ces montants maximaux, rappelle le commentaire des articles, comme il ressort du droit commun des obligations et comme il est expressément stipulé à l’article VI.83, 24°, du Code de droit économique, les clauses indemnitaires qui dépassent manifestement l’étendue du préjudice susceptible d’être subi par l’entreprise sont en tout cas abusives. Autrement dit, une entreprise qui prévoirait d’emblée d’appliquer les montants maximaux cités ci-dessus ne respecterait pas forcément les règles en matière de clauses abusives, si le préjudice que ces indemnités forfaitaires en cas de non-paiement à l’échéance sont censées couvrir, n’atteint de toute évidence pas un tel niveau. Il appartiendrait cependant au juge civil d’en juger, en cas de recours judiciaire introduit pas le consommateur.

A nouveau, les communes et autres pouvoirs locaux dont les règlements-redevances et autres tarifs ne respecteraient pas ces montants, sont invités à modifier ceux-là, sachant qu’en toute hypothèse sera réputée non écrite toute clause indemnitaire comportant des montants non prévus ci-avant.

3° Les articles VI.92 à VI.103 du Code de droit économique sont applicables au recouvrement amiable des dettes du consommateurs (art. XIX.5), de sorte que les pratiques déloyales (y compris trompeuses et/ou agressives) sont strictement interdites.

A cet égard, selon le commentaire des articles, la liste exemplative de pratiques ou de comportements interdits, tirée de la précédente loi de 2002, continue bien entendu de s’appliquer. Ainsi, sont toujours considérées comme des pratiques interdites au titre de pratiques commerciales déloyales :

- tout écrit ou comportement qui tend à créer une confusion quant à la qualité de la personne dont il émane, comme notamment l’écrit qui donnerait faussement l’impression qu’il s’agit d’un document émanant d’une autorité judiciaire, d’un officier ministériel ou d’un avocat ;

- toute communication comportant des menaces juridiques inexactes, ou des informations erronées sur les conséquences du défaut de paiement ;

- toute mention sur une enveloppe dont il ressort que la correspondance concerne la récupération d’une créance ;

- l’encaissement de montants non prévus ou non légalement autorisés ;

- les démarches chez les voisins, la famille ou l’employeur du débiteur. Par démarche, on entend entre autres toute communication d’informations ou demande d’informations en rapport avec le recouvrement de créance ou avec la solvabilité du débiteur, sans préjudice des actes posés dans le cadre des procédures légales de recouvrement ;

- toute tentative de recouvrement en présence d’un tiers, sauf accord du débiteur ;

- toute démarche visant soit à faire signer par le débiteur une lettre de change soit à exiger une cession de créance ou une reconnaissance de dettes ;

- le harcèlement du débiteur qui a fait savoir expressément et de manière motivée qu’il contestait la dette ;

- les appels téléphoniques et les visites domiciliaires entre vingt-deux heures et huit heures.

Ces pratiques ne relèvent certes pas des habitudes des pouvoirs locaux, lorsqu’ils procèdent au recouvrement de créances. Mais ces exemples permettent néanmoins d’attirer l’attention sur des erreurs à ne pas commettre, comme des menaces juridiques inexactes ou l’indication d’informations erronées sur les conséquences du défaut de paiement (v. ci-dessus les mentions minimales de la mise en demeure valant premier rappel et ci-dessous les sanctions).

4° Le non-respect de ces règles par l’entreprise créancière procédant au recouvrement de ses créances auprès des consommateurs peut conduire aux sanctions suivantes :

- le consommateur est dispensé de plein droit du paiement de la clause indemnitaire, sauf dans le cas où ce sont les mentions minimales de la mise en demeure – autres que la mention du délai pendant lequel aucune clause indemnitaire n’est appliquée ! – qui n’ont pas été appliquées correctement (art. XIX.15) ;

- le juge peut ordonner que tout paiement obtenu en contravention aux règles qui précèdent est considéré comme valablement fait par le consommateur à l’égard du créancier et qu’il doit être remboursé au consommateur par celui qui en a reçu le paiement (art. XIX.14).

Ces nouvelles règles relatives au recouvrement amiable de dettes entreront en vigueur le 1^er septembre 2023 (L. 4 mai 2023, art. 15, § 1^er), visant ainsi les situations (singulièrement les contrats ou assimilés) existant à compter de cette date.

Néanmoins, selon la volonté du législateur, telle qu’exprimée dans le commentaire des articles, ces nouvelles règles garantissent une protection accrue du consommateur qu’il est indispensable d’étendre aux contrats en cours. Beaucoup de contrats peuvent être à durée indéterminée et il est indispensable d’assurer une protection analogue des consommateurs liés par un tel contrat conclu avant l’entrée en vigueur de la loi.

Aussi, ces nouvelles règles sont également rendues applicables, à compter du 1^er décembre, à toute dette échue et impayée d’un consommateur à une entreprise issue d’un contrat conclu avant cette date, lorsque le retard de paiement se réalise après celle-ci. Elles s’appliquent également à tout recouvrement amiable de dette issu d’un contrat conclu avant cette date lorsque le recouvrement amiable se réalise après celle-ci.

Attention : les législations sectorielles restent d’application ! [Mise à jour 28.8.2023]

L’exposé des motifs de la loi précitée du 4 mai 2023 est clair (nous soulignons) :

« Notons qu’il existe déjà plusieurs législations sectorielles fédérales (comme la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques, les articles VII.106, § 2, VII147/22 et VII.147/23 du Code de droit économique pour le crédit à la consommation et le crédit hypothécaire) et régionales (dans les secteurs de l’énergie et de l’eau) qui réglementent certains aspects du recouvrement amiable d’une dette impayée.

Les législations sectorielles sont le résultat soit de transpositions de directives européennes (on pense notamment au crédit) soit de la volonté d’imposer des mesures de protection spécifiques du consommateur en raison de la particularité de certains services fournis (comme les télécommunications où l’objectif est de clarifier le fait que les opérateurs doivent prendre d’autres mesures en cas de facture impayée que l’interruption de service).

Les législations régionales concernent quant à elles la fourniture de services d’utilité publique qui répondent à des besoins essentiels comme l’eau ou l’énergie. Les mesures de protection sont prévues dans le cadre des obligations de service social.

Le cadre normatif général mis en œuvre par le présent projet l’est sans préjudice de l’ensemble de ces législations particulières qui continuent de s’appliquer étant donné l’objectif de protection particulière qu’elles poursuivent et les services spécifiques visés. L’eau, l’énergie et les services télécoms sont aujourd’hui indispensables au consommateur.

Le présent cadre normatif s’appliquera toutefois à ces mêmes services puisque les règles générales et spécifiques s’appliquent simultanément à une même situation. En principe, elles sont alors appliquées de manière cumulative. Si une application cumulative n’est pas possible, la relation entre le droit général et le droit spécifique est généralement régie par le principe “lex specialis derogat legi generali”. Ce principe implique qu’une loi spécifique a la priorité sur une loi générale. »

Le SPF Economie (que nous remercions pour les échanges constructifs) conclut ainsi :

- Lorsque la loi particulière a un champ d’application plus limité que le livre XIX, alors ce dernier s’applique à plein lorsque la matière n’est pas régie par la loi particulière ;

- Lorsque la loi particulière prévoit une procédure spécifique, alors celle-ci tend à s’appliquer, à l’exception de celle prévue par le livre XIX ; a contrario, si la loi particulière ne prévoit pas de procédure spécifique, il y a lieu d’appliquer celle prévue par le livre XIX ;

- Lorsque la loi particulière prévoit un régime concernant les frais liés aux rappels, il y a lieu d’appliquer celui-ci et non le régime prévu par le livre XIX ; a contrario, si la loi particulière ne prévoit pas de régime concernant les frais liés aux rappels, il y a lieu d’appliquer le livre XIX ;

- Lorsque la loi particulière prévoit un régime concernant les intérêts moratoires, il y a lieu d’appliquer celui-ci et non le régime prévu par le livre XIX ; a contrario, si la loi particulière ne prévoit pas de régime concernant les intérêts moratoires, il y a lieu d’appliquer le livre XIX ;

- Lorsque la loi particulière prévoit un régime concernant les clauses indemnitaires, il y a lieu d’appliquer celui-ci et non le régime prévu par le livre XIX ; a contrario, si la loi particulière ne prévoit pas de régime concernant les clauses indemnitaires, il y a lieu d’appliquer le livre XIX. 

Les loyers et charges recouvrés par les SLSP, les communes et les CPAS : généralement pas visés par les nouvelles règles [Mise à jour 25.9.2023]

L'exposé des motifs de la loi indique notamment, au sujet de la définition d'une "entreprise" : « un établissement d’enseignement public n’est pas considéré comme une entreprise lorsqu’il dispense l’enseignement (mission d’intérêt public), mais bien lorsque, par exemple, il loue ses locaux à des particuliers ».

Les SLSP sont, selon le Code wallon de l’habitation durable, des personnes morales de droit public (art. 130). Elles doivent être agréées par la société wallonne du logement, qui exerce la tutelle sur celles-ci. La principale mission des SLSP est « la gestion et la mise en location de logements d'utilité publique » (art. 131) (y compris les opérations immobilières y relatives).  Le logement d’utilité publique est défini comme « le logement sur lequel un opérateur immobilier est titulaire de droits réels, qu'il détient en gestion ou qu'il prend en location, destiné à l'habitation dans le cadre de la politique sociale développée par la Région » (art. 1^er, 9°), ce qui couvre tous les types de logements « sociaux » (le qualificatif n’est certes plus correct).

Avec le SPF Economie, nous en concluons que le recouvrement des créances, singulièrement les loyers et charges, liés aux logements d’utilité publique gérés par les sociétés de logement de service public ainsi que par les communes et CPAS dans le cadre de la politique de logements "sociaux" n’est pas soumis aux règles du livre XIX CDE.

Le livre XIX CDE s’applique par contre bien aux sociétés de logement de service public, aux communes et aux CPAS lorsqu’ils gèrent des biens immobiliers de manière durable et récurrente comme n’importe quel propriétaire, c'est-à-dire en dehors du logement d’intérêt public.