Des grandes villes et des pouvoirs locaux forts au service d’un développement stratégique ambitieux et partagé pour la Wallonie

Repenser la stratégie territoriale wallonne et le financement des charges liées à la centralité urbaine

Synthèse

A travers leurs fonctions de centralité, les grandes villes wallonnes jouent un rôle important dans le développement économique, social et territorial de notre région grâce aux externalités positives qu’elles génèrent au bénéfice des autres villes et communes et de l'ensemble du territoire régional.

Véritables moteurs de création de richesse au bénéfice de l’ensemble de leurs bassins de vie, elles concentrent de nombreux équipements et services à vocation supra-locale : enseignement, universités, hôpitaux, administrations fédérales et régionales, cours et tribunaux, activités culturelles, gares, plateformes logistiques ou encore grands équipements sportifs. Elles assument aussi des besoins accrus en matière de sécurité, de mobilité, de cohésion sociale, de logement ou encore d'entretien du domaine public.

Au cœur d'un maillage territorial fondé sur la complémentarité entre grandes villes, villes moyennes et communes, les grandes villes constituent les principaux pôles structurants autour desquels s'organisent l'attractivité, les services et les dynamiques de développement dont bénéficie l'ensemble de la Wallonie.

Cette réalité est d'ailleurs consacrée par le Schéma de Développement territorial (SDT), qui organise la Wallonie selon une logique de maillage multipolaire fondé sur la complémentarité, la synergie et l'interdépendance entre grandes villes, villes moyennes et communes. Dans cette perspective, soutenir les grandes villes ne revient nullement à opposer les territoires ou à privilégier certaines communes au détriment d'autres. Il s'agit au contraire de garantir un développement partagé, équilibré et durable à l'échelle de l'ensemble de la Wallonie.

Egalement, l’Union européenne, dans son récent « agenda urbain » qualifie les grandes villes de « laboratoires de la transition écologique », de « moteurs de l'innovation », de « garantes de la cohésion sociale et territoriale ». Située au cœur d'un espace fortement urbanisé reliant Bruxelles, Anvers, Lille, Paris, Luxembourg, Amsterdam, Cologne ou Francfort, la Wallonie ne peut envisager son développement indépendamment des grands réseaux métropolitains qui structurent aujourd'hui l'économie européenne. Dans cet environnement, les grandes villes wallonnes constituent des portes d'entrée, des lieux d'ancrage et des relais d'attractivité dans les grands réseaux économiques européens, indispensables pour leur territoire. Elles assurent la connexion de leurs bassins de vie aux grands flux économiques, académiques, culturels et logistiques européens. Elles participent ainsi directement au rayonnement et à la compétitivité de l'ensemble de la Région.

On soulignera que tous les pouvoirs locaux souffrent actuellement.

Et l'Union des Villes et Communes de Wallonie est résolument à leurs côtés.

L’Union est aussi consciente que les grandes villes wallonnes, de par leur rôle de centralité, amplifient, à une autre échelle, les difficultés financières et la pression budgétaire et le risque de ne plus pouvoir jouer leur rôle.

Quand une grande ville souffre, c’est tout le maillage qui trinque.

Face à ces constats, L’UVCW a mené une étude approfondie qui développe une analyse prospective du financement des villes de demain en identifiant des sources de financement diversifiées, pérennes et adaptées aux réalités urbaines contemporaines.

L’étude présente ici des propositions concrètes, communales, régionales et fédérales, pour un financement durable, équitable et cohérent des grandes villes, mais également de l’ensemble des pouvoirs locaux, car les pistes évoquées ici sont également des outils mobilisables par l'ensemble des pouvoirs locaux lorsque ceux-ci présentent, à des degrés divers, les mêmes types de problématiques de centralité que les grandes villes.

Notre étude plaide pour une réponse durable qui suppose lors une approche globale, cohérente et coordonnée entre les différents niveaux de pouvoir :

• Au niveau communal,

cela implique notamment la modernisation de certains outils fiscaux, une meilleure valorisation du patrimoine bâti et une participation plus équilibrée des usagers non-résidents aux charges de centralité. Les leviers fiscaux communaux identifiés dans cette étude peuvent contribuer à améliorer certaines recettes et à mieux faire participer les différents utilisateurs de la ville à son financement.

• Au niveau régional,

cela suppose une meilleure prise en compte des externalités urbaines dans les mécanismes de financement, un refinancement ciblé des grandes villes fondé sur des critères objectifs liés à leurs fonctions de centralité, ainsi qu'une réflexion approfondie sur la fiscalité routière et l'usage réel des infrastructures communales, sans oublier le respect de la neutralité budgétaire.

• Au niveau fédéral,

cela implique notamment un soutien accru en matière de pensions statutaires, un financement plus équilibré des zones de police locale et le respect du principe de neutralité budgétaire dans l'ensemble des réformes susceptibles d'avoir un impact sur les finances locales.

À l'heure où la Wallonie cherche à renforcer son attractivité, à accélérer son redéploiement économique, à relever les défis sociaux et environnementaux et à mieux s'inscrire dans les grands réseaux européens, la question du financement de ses grandes villes apparaît plus que jamais comme un enjeu stratégique.

L’UVCW invite également les villes à continuer à échanger sur les sujets abordés afin de nourrir les réflexions des retours d’expérience des évolutions des politiques urbaines de terrain.

Mise en contexte

Le rôle structurant des grandes villes, pôles de création de richesse et de développement territorial

Les villes et communes wallonnes forment un même territoire au sein duquel chacune exerce une fonction complémentaire. Les grandes villes y occupent une place particulière : elles constituent les principaux pôles structurants autour desquels s'organisent l'emploi, les services sociaux, la mobilité, l'enseignement, la culture et l'attractivité économique dont bénéficie l'ensemble de leur bassin de vie.

Cette réalité est d'ailleurs consacrée par le Schéma de Développement territorial (SDT), qui organise la Wallonie selon une logique de maillage multipolaire fondé sur la complémentarité, la synergie et l'interdépendance entre grandes villes, villes moyennes et communes. Dans cette perspective, soutenir les grandes villes ne revient nullement à opposer les territoires ou à privilégier certaines communes au détriment d'autres. Il s'agit au contraire de garantir un développement partagé, équilibré et durable à l'échelle de l'ensemble de la Wallonie.

Les grandes villes wallonnes jouent ainsi un rôle structurant essentiel dans le développement économique, social, culturel et territorial de la Région. Cette fonction doit également être envisagée à l'échelle européenne. Située au cœur d'un espace fortement urbanisé reliant Bruxelles, Anvers, Lille, Paris, Luxembourg, Amsterdam, Cologne ou Francfort, la Wallonie ne peut envisager son développement indépendamment des grands réseaux métropolitains qui structurent aujourd'hui l'économie européenne.

Dans cet environnement, les grandes villes wallonnes constituent des portes d'entrée, des lieux d'ancrage et des relais d'attractivité indispensables pour leur territoire. Elles assurent la connexion de leurs bassins de vie aux grands flux économiques, académiques, culturels et logistiques européens. Elles participent ainsi directement au rayonnement et à la compétitivité de l'ensemble de la Région.

En tant que pôles d'emploi, de mobilité, d'enseignement, de services et de culture, elles assurent quotidiennement des fonctions qui dépassent largement leur seule population résidente. Elles accueillent des dizaines de milliers de travailleurs, d'étudiants, de visiteurs et d'usagers provenant de l'ensemble de leur bassin de vie.

Cette fonction de centralité génère cependant des charges importantes. Les grandes villes financent des infrastructures fortement sollicitées, assument des besoins accrus en matière de sécurité, de mobilité, de cohésion sociale, de logement ou encore d'entretien du domaine public. Elles concentrent également de nombreux équipements et services à vocation supra-locale : universités, hôpitaux, administrations fédérales et régionales, cours et tribunaux, infrastructures culturelles, gares, plateformes logistiques ou encore grands équipements sportifs.

Parallèlement, les recettes des grandes villes demeurent sous tension. Le rendement fiscal y est souvent plus faible que dans les communes périphériques, en raison notamment d’une concentration plus importante de ménages à faibles revenus, de logements sociaux et d’un bâti parfois ancien ou insuffisamment valorisé fiscalement (créations de logements et logements étudiants ou locations court terme / touristiques non déclarées ni compensées).

À cela s'ajoute un phénomène structurel de dissociation croissante entre les lieux de résidence et les lieux de création de richesse. Une part importante des travailleurs actifs dans les villes réside dans les communes périphériques. Les recettes fiscales liées à ces ménages, au premier desquelles les recettes additionnelles à l’impôt des personnes physiques (IPP), bénéficient dès lors aux communes où ces travailleurs sont domiciliés, tandis que les villes continuent d'assumer les coûts liés aux infrastructures, aux services publics et aux fonctions de centralité dont bénéficient ces mêmes travailleurs.

Les difficultés financières observées dans les grandes villes ne doivent dès lors pas être interprétées comme le résultat d'un défaut de gestion locale, mais avant tout comme la conséquence d’un déséquilibre structurel entre les charges assumées au bénéfice d'un territoire élargi (le bassin de vie) et les recettes effectivement perçues par les villes-centres.

Dans ce contexte, la question du financement durable des grandes villes devient un enjeu majeur pour l'ensemble de la Wallonie. Il s'agit de mieux reconnaître la contribution économique, sociale et territoriale des centralités urbaines, de prendre davantage en compte les coûts qu'elles supportent et de garantir leur capacité à poursuivre leur rôle de moteur du développement régional., dans une logique de résilience financière, et en veillant à ne pas accroître la pression fiscale sur leurs habitants ni à pénaliser les communes voisines.

Il s’agit là d’une équation délicate qui doit par ailleurs s’inscrire dans une stratégie de développement socio-économique de la Wallonie à l’échelle européenne, notre environnement proche ayant la particularité d’être structuré par un réseau de grandes villes et de métropoles au sein duquel seules les grandes villes wallonnes sont à même de faire rayonner notre région.

Enfin, cette réflexion doit également permettre d'éviter un cercle vicieux de polarisation sociale et territoriale. Les grandes villes concentrent déjà une part importante des situations de précarité tout en voyant leur potentiel fiscal relatif s'éroder. Sans adaptation des mécanismes de financement, cette dynamique risque de fragiliser durablement les principaux moteurs de développement de la Région.

Objectifs de l’étude

Partant du constat que les grandes villes constituent un pilier essentiel du développement économique, social et territorial de la Wallonie et qu’elles jouent un rôle structurant pour la prospérité de leurs bassins de vie, il apparaît indispensable d’anticiper leur avenir financier dans un contexte où leurs charges augmentent plus rapidement que leurs recettes.

Les difficultés observées ne relèvent pas uniquement de facteurs conjoncturels. Elles s'inscrivent dans une dynamique structurelle liée à la fonction même de centralité urbaine et sont amplifiées par l'évolution des besoins sociaux et l'augmentation des externalités supportées par les villes.

Dans ce cadre, l'objectif de cette étude est de développer une analyse prospective du financement des villes de demain en identifiant des sources de financement diversifiées, pérennes et adaptées aux réalités urbaines contemporaines. Il s'agit de renforcer la résilience financière des grandes villes sans accroître la pression fiscale sur leurs habitants, déjà soumis à un niveau de fiscalité supérieur à la moyenne wallonne, et sans créer de nouvelles inégalités entre territoires, dans une logique d’équilibre territorial, de solidarité intercommunale et de juste compensation des externalités.

L’étude entend ainsi proposer des pistes permettant de mieux aligner les mécanismes de financement avec les réalités spécifiques des centralités urbaines : flux quotidiens, attractivité économique, pression sur les infrastructures, charges sociales plus élevées, besoins en sécurité et en mobilité, ainsi que rôle d’entraînement économique au profit des territoires avoisinants.

L’enjeu est de dépasser une approche strictement « intra-communale » du financement afin d’envisager un modèle reflétant la contribution réelle des villes à l’économie régionale et les coûts qu’elles assument pour l’ensemble du bassin de vie, en alignant davantage les politiques de financement sur la stratégie territoriale poursuivie par la Wallonie, en reconnaissant pleinement le rôle structurant des grandes villes dans le développement économique, social et territorial de la Région.

Méthodologie

Ces dernières années, les neuf grandes villes wallonnes ont déjà engagé d’importants efforts de maîtrise, de rationalisation et d’optimisation de leurs dépenses, notamment sous l’effet de leurs plans de gestion successifs et des obligations liées au dispositif Oxygène. Par conséquent, notre étude part du postulat qu’un nouvel effort de réduction des dépenses ne peut pertinemment pas constituer, à lui seul, la principale voie d’amélioration de leur équilibre budgétaire. L’objectif central de l’analyse est donc d’explorer de nouvelles sources de financement permettant de soutenir durablement les grandes villes dans leur rôle de centralités.

Les pistes étudiées reposent sur un important travail d’échanges directs mené en 2025 entre l’UVCW et les représentants des neuf grandes villes wallonnes. Ces entretiens bilatéraux ont rassemblé des directions financières, directions générales, responsables budgétaires et membres de cabinets afin d’identifier les réalités propres à chaque ville, leurs contraintes structurelles et socio-économiques, ainsi que les leviers jugés réalistes ou pertinents. Cette approche qualitative a permis de dégager à la fois des problématiques communes aux grandes villes et des spécificités locales influençant leurs stratégies financières.

Parallèlement, l’étude s’appuie sur les données financières officielles des neuf grandes villes wallonnes, agrégées et comparées aux moyennes régionales, ainsi que sur plusieurs sources externes, notamment WalStat (IWEPS), afin d’intégrer des variables explicatives telles que l’attractivité économique ou les pressions démographiques. Cette méthodologie vise à garantir des constats et des pistes de réflexion fondés sur une analyse chiffrée solide, incluant la prise en compte des réalités locales de chaque ville.

L’attractivité des villes et leurs charges de centralité

Comme nous l'avons évoqué, les neuf grandes villes wallonnes assument aujourd'hui des charges qui dépassent largement le cadre de leur seule population résidente. Elles accueillent quotidiennement des dizaines de milliers de travailleurs, d'étudiants, de visiteurs, de consommateurs, de touristes ou encore de publics fragilisés. Elles concentrent les universités, les hôpitaux, les infrastructures culturelles, les grands événements, les services publics, les administrations régionales et fédérales, les cours et tribunaux, les gares, les plateformes logistiques et de nombreux équipements à vocation supra-locale.

A ce titre, leur statut de « centralités urbaines » génère à la fois attractivité, création de richesse, mais également concentration de défis qu’elles doivent assumer financièrement en concentrant les fonctions économiques, administratives, éducatives, culturelles et sociales indispensables au fonctionnement quotidien de territoires qui dépassent largement leurs limites communales.

Cette centralité constitue une force économique majeure pour l'ensemble de la Région. Comme le rappelle le professeur Jean-Marie Halleux (ULiège), les villes jouent un rôle moteur dans la création de richesse grâce aux « économies d'agglomération » : concentration des emplois, accès à un vaste marché du travail, proximité des services, circulation des connaissances, innovation et attractivité pour les investissements. Les villes sont ainsi de véritables moteurs économiques régionaux.

Cette réalité est également reconnue à l'échelle européenne. L'Union européenne identifie en effet les grandes villes comme des laboratoires de la transition écologique, des moteurs de l'innovation et des acteurs essentiels de la cohésion sociale et territoriale. La capacité de la Wallonie à s'inscrire durablement dans les grands réseaux économiques européens dépend largement de la vitalité de ses principales centralités urbaines.

Mais cette attractivité produit également des externalités et des coûts importants pour les pouvoirs locaux. Les grandes villes financent des infrastructures, des équipements collectifs, des services de sécurité, des voiries, des politiques sociales, des dispositifs de mobilité et des espaces publics utilisés quotidiennement bien au-delà de leur seule population domiciliée.

Une partie importante de la richesse créée dans les villes profite ainsi à l'ensemble du territoire wallon, tandis que les charges nécessaires à cette création de valeur demeurent principalement concentrées sur les budgets communaux des villes-centres.

Cette réalité peut être objectivée à travers plusieurs indicateurs.

En matière de sécurité, par exemple, les neuf grandes villes financent à elles seules plus de 43 % des dotations communales versées aux zones de police wallonnes, soit près de 300 millions d’euros en 2026. Or, ces coûts sont directement liés à des phénomènes urbains dépassant les seuls résidents : gestion des grands événements, sécurité routière, mobilité pendulaire, trafic de stupéfiants, vie nocturne, manifestations culturelles et sportives ou encore enjeux de sécurité liés aux infrastructures de transport.

Le réseau routier urbain illustre également cette logique de centralité. Les grandes villes supportent une part essentielle des coûts liés à l'intensité du trafic, à l'usure accélérée des infrastructures et aux flux quotidiens de navetteurs. Pourtant, la majeure partie de la fiscalité automobile demeure captée à l'échelle régionale alors que les dépenses d'entretien reposent largement sur les communes. Le paradoxe est particulièrement visible pour les poids lourds, les véhicules de leasing ou encore les véhicules étrangers qui utilisent massivement les infrastructures urbaines sans générer de retour financier proportionnel pour les villes concernées.

La question sociale constitue une autre dimension essentielle de ces externalités urbaines. Historiquement marquées par les restructurations industrielles, plusieurs grandes villes wallonnes concentrent des taux de pauvreté, de chômage et de précarité nettement supérieurs à la moyenne régionale. Le Courrier hebdomadaire du CRISP consacré au redéploiement économique de la Wallonie rappelle que les anciennes régions industrielles, notamment le sillon hennuyer et le bassin liégeois, cumulent des fragilités structurelles importantes en matière de revenus, d’emploi ou de qualification. Ces réalités entraînent des dépenses sociales beaucoup plus élevées pour les villes-centres, notamment via les CPAS, l’aide d’urgence, le logement ou encore la prise en charge de publics fragilisés.

À cela s’ajoute l’impact de la périurbanisation et de l’étalement urbain. Depuis plusieurs décennies, une partie importante des ménages et des classes moyennes a quitté les centres urbains pour les périphéries résidentielles, tout en continuant à dépendre des fonctions urbaines centrales. S’il en est une spécificité à souligner en plein cœur du continent européen, c’est celle de la Belgique qui se trouve marquée par un étalement urbain particulièrement fort, qui dilue la base fiscale des villes tout en maintenant chez elles les coûts de centralité. Les flux de navetteurs illustrent parfaitement cette dissociation croissante entre lieux de résidence (où l’on paie la plupart de l’impôt) et lieux de création de richesse (où l’on sollicite majoritairement l’intervention des services publics). Alors que les villes supportent une part importante des coûts liés à l'activité économique, les recettes fiscales associées bénéficient principalement aux communes de résidence.

Cette question est centrale pour comprendre les difficultés budgétaires rencontrées par les grandes villes wallonnes. Celles-ci ne résultent pas d'une gestion moins rigoureuse que dans les autres communes, mais d'un modèle de financement qui peine encore à intégrer pleinement les externalités positives et négatives générées par les centralités urbaines.

Comme le rappelle le professeur Jean-Marie Halleux, les territoires urbains produisent des bénéfices qui profitent à l'ensemble de la Wallonie : création d'emplois, innovation, attractivité économique, enseignement supérieur, tourisme, culture, services spécialisés ou encore rayonnement international. Pourtant, les mécanismes actuels de financement prennent encore insuffisamment en compte ces fonctions stratégiques et les coûts qu'elles impliquent.

Objectiver les charges de centralité suppose dès lors de dépasser une lecture strictement communale des finances locales. Les grandes villes ne financent pas uniquement des services destinés à leurs habitants ; elles assurent des fonctions essentielles pour l'ensemble de leur bassin de vie et, dans de nombreux cas, pour la Région tout entière.

Dans cette perspective, le refinancement des grandes villes ne constitue pas une demande catégorielle ou un traitement privilégié. Il s'agit d'un enjeu d'équité territoriale, de cohérence avec la stratégie de développement régional et d'efficacité économique pour l'ensemble de la Wallonie. Soutenir les fonctions de centralité revient à renforcer l'ensemble du réseau territorial wallon et les dynamiques de développement dont bénéficient également les villes moyennes et les communes environnantes.

Indicateurs budgétaires

L’équilibre budgétaire des grandes villes

Une étude menée par le SPW Intérieur et Action sociale sur la période 2012-2022 a démontré que les grandes villes wallonnes, reprises dans le cluster W16 selon la typologie Belfius, étaient structurellement en déficit courant, ce qui n’était pas le cas pour les autres clusters de communes. En 2022, 88 % du montant total des déficits communaux concernaient les grandes villes. D’autres indicateurs issus de cette étude viennent confirmer que les grandes villes ont une situation financière qui les distingue des autres communes wallonnes.   

La structure des recettes et des dépenses des Grandes Villes

Notre association a comparé la structure des recettes ordinaires des neuf grandes villes avec celle que connaît en moyenne une commune wallonne. Dans les grandes villes, on voit qu’en moyenne, les recettes fiscales, tout spécialement les recettes IPP, y occupent une place moins importante. C’est par contre l’inverse pour les recettes issues du Fonds des communes, des subsides et des recettes de prélèvement. En 2024, trois quarts des recettes de prélèvement des grandes villes étaient issus du Plan Oxygène. 

Au niveau de la structure de leurs dépenses ordinaires, la proportion que les grandes villes consacrent en personnel ou en dépenses de fonctionnement est moindre en comparaison avec une commune wallonne moyenne. C’est par contre l’inverse en ce qui concerne les dépenses de transfert et de dette.

En termes d’euros dépensés par habitant, l’étude du SPW IAS a relevé que le cluster W16 propre aux grandes villes enregistre des dépenses courantes par habitant largement supérieures à la moyenne tant en ce qui concerne la dotation aux CPAS, la dotation à la zone de police qu’en ce qui concerne le coût des pensions. Quant aux investissements, nous avons constaté que le montant dépensé par habitant était également plus élevé dans les grandes villes.

Focus sur les pensions[1]

Les neuf grandes villes sont tout particulièrement concernées par le coût des pensions. La charge de pension relative à leur personnel statutaire équivaut à la moitié de celle de l’ensemble des communes wallonnes. En termes de masse salariale statutaire, près de 45 % d’entre elles concernent une grande ville wallonne.  Les neuf grandes villes, sans exception, sont toutes responsabilisées. Et en 2024, le montant de leurs cotisations de responsabilisation représentait plus de 55 % de celles dues par l’ensemble des communes wallonnes. Pour ces grandes villes, cela correspondait à un montant de 85 € par habitant, soit plus du triple de ce que paie en moyenne une commune wallonne de taille plus petite.

Dans les années à venir, la facture pensions de ces grandes villes va continuer à augmenter très fortement.  Le SPF Pensions estime qu’elle passera de 80 millions d’euros en 2024 à 120 millions d’euros d’ici 2031, rien que pour la cotisation de responsabilisation. Si on prend également en compte la cotisation de base, la facture pension totale se montera en 2031 à 217 millions d’euros.

Ajoutons encore que, pour des raisons historiques, plusieurs grandes villes doivent assumer à travers la facture pension de leur CPAS, la charge de pensions d’anciens membres du personnel de leur CPAS qui ont été transférés dans une structure hospitalière supracommunale. Ce qui vient encore alourdir davantage le coût des pensions devant être assumé par ces villes.

Leviers fiscaux communaux

Afin d’aider les grandes villes à faire face aux difficultés financières structurelles auxquelles elles sont confrontées, notre étude a identifié plusieurs leviers fiscaux destinés à renforcer leurs recettes tout en évitant d’augmenter la pression fiscale sur leurs habitants.

1. Le précompte immobilier (PRI)

Le précompte immobilier constitue un levier fiscal important pour les grandes villes. Néanmoins, toutes les villes étudiées appliquent déjà des taux supérieurs au maximum recommandé par la Région wallonne, ce qui limite les possibilités d’augmentation directe des centimes additionnels.

Le rendement du PRI varie toutefois fortement selon les villes, en raison notamment :

• de la valeur du parc immobilier ;
• de l’importance des logements sociaux ;
• de l’ancienneté des revenus cadastraux ;
• de l’attractivité résidentielle.

Il existe toutefois un potentiel de recettes fiscales supplémentaires par la mise à jour de la matrice cadastrale. Selon les estimations de l’Administration générale de la documentation patrimoniale (AGDP), une révision correcte des revenus cadastraux pourrait générer entre 5 % et 10 % de recettes supplémentaires pour les communes wallonnes. Pour les neuf grandes villes, cela représenterait entre 17,6 et 35,2 millions d’euros supplémentaires par an. Ce travail de mise à jour, opéré par les indicateurs-experts, constitue en outre une mesure favorisant l’équité fiscale entre contribuables.

2. L’impôt des personnes physiques (IPP)

L’IPP constitue lui aussi l’une des principales recettes des communes, mais les grandes villes souffrent souvent d’un revenu moyen plus faible que les communes périphériques.

Cette réalité s’additionne à la problématique des travailleurs navetteurs : de nombreux actifs travaillent dans les villes sans y être domiciliés. Les villes financent donc les infrastructures, la mobilité et les services publics utilisés quotidiennement par ces travailleurs sans percevoir l’IPP correspondant.

Une piste envisagée serait de mieux tenir compte de cette centralité économique dans les mécanismes de financement régional plutôt que de modifier directement la répartition de l’IPP entre communes, ce qui pénaliserait les communes périphériques.

3. Un recentrage de la fiscalité sur les non-résidents

La nomenclature des taxes communales prévoit certaines taxes qui pourraient faire davantage contribuer les personnes non domiciliées dans les villes, mais qui en utilisent les services.

Par exemple, certaines villes universitaires supportent des coûts importants liés à la présence étudiante sur leur territoire. Si celle-ci permet également le rayonnement et l’attractivité de la ville, elle génère également une pression supplémentaire sur les services publics. C’est pourquoi certaines villes ont décidé de mettre en place un système de taxation des logements étudiants (kots). S’il faut éviter d’alourdir excessivement la charge pesant sur les étudiants, plusieurs mesures peuvent être envisagées, telles qu’une meilleure identification des logements étudiants ou une révision des revenus cadastraux des immeubles transformés en kots.

Certaines communes prélèvent également une taxe sur les secondes résidences. Cette taxe vise les personnes possédant un logement dans la commune sans y être domiciliées. Elle permet de faire contribuer des usagers des services urbains qui ne paient pas l’IPP communal. Plusieurs villes disposent encore d’une marge importante pour augmenter leurs recettes en procédant à un alignement avec les taux maximum recommandés par la circulaire budgétaire.

Autre piste : la taxe de séjour et la fiscalité touristique. La taxe de séjour constitue également une source de recettes ciblant principalement les visiteurs et touristes. Une adaptation de la fiscalité touristique permettrait en outre de mieux prendre en compte la présence de certains logements mis en location via les plateformes de mise en location de logements privés.

4. La taxe sur les immeubles inoccupés

La vacance immobilière constitue un problème majeur pour les centres urbains. Les immeubles inoccupés dégradent l’image des quartiers, réduisent la valeur foncière et diminuent les recettes fiscales. Toutes les grandes villes disposent déjà d’une taxe sur les immeubles inoccupés, mais son rendement reste limité en raison :

• des recours administratifs ;
• des difficultés à identifier les biens vacants ;
• de l’insolvabilité de certains propriétaires ;
• de la lourdeur des procédures administratives.

Toutefois, des solutions existent afin d’améliorer la perception de cette taxe et/ou de limiter le nombre d’immeubles inoccupés dans les grandes villes, notamment en améliorant la coordination administrative, en renforçant les contrôles, en accordant davantage de flexibilité aux communes dans l’application des taxes, et en luttant contre certains détournements permettant d’éviter cette taxe, comme l’inscription fictive de sièges d’exploitation ou la déclaration de mise en travaux du bâtiment.

5. La taxe sur les sites d’activités économiques désaffectés (SAED) et les friches polluées

Les grandes villes wallonnes possèdent également de nombreuses friches qui réduisent l’attractivité urbaine et affaiblissent la base fiscale locale. Dès lors, la fiscalité sur les SAED pourrait devenir un outil important pour pousser les propriétaires à reconvertir ou vendre leurs terrains plus rapidement, pour générer des recettes nouvelles ou encore pour favoriser la réhabilitation des friches urbaines.

Une réflexion serait également souhaitable relativement à une taxation spécifique des friches polluées, dans l’objectif d’inciter les propriétaires à dépolluer ou à céder leurs terrains. Un accompagnement régional plus structurel des communes pour la reconversion des petites et moyennes friches est également souhaitable.

6. Le Tax shift local (rééquilibrage IPP/PRI)

Le principe du « Tax shift local » consiste à diminuer la fiscalité sur les revenus (IPP) et à augmenter dans la même proportion la fiscalité immobilière (PRI).

L’objectif d’une telle opération est triple : 1) alléger la pression fiscale sur les résidents ; 2) faire davantage contribuer les propriétaires non domiciliés ; 3) mieux répartir la charge fiscale selon l’usage réel des services publics supportés par les villes.

Ce mécanisme pourrait être neutre, voire favorable, pour certains habitants, notamment les locataires et les ménages modestes. Toutefois, il comporte plusieurs risques, cette piste est à envisager avec prudence, car elle pourrait générer des effets imprévus sur les recettes attendues, tant au niveau des additionnels à l’IPP et au PRI qu’au niveau du calcul des dotations régionales (Fonds des Communes).

Conclusion intermédiaire

A l’analyse de ces différents leviers fiscaux potentiellement mobilisables, nous constatons qu’il n’existe aucune solution miracle isolée qui puisse être enclenchée au niveau local seul. Les difficultés financières des grandes villes wallonnes résultent de facteurs structurels : désindustrialisation, concentration de logements sociaux, navetteurs, vacance immobilière et faibles bases cadastrales.

Si l’on souhaite renforcer durablement la situation financière des grandes villes, tout en maintenant leur attractivité et l’équité fiscale de leurs résidents, une approche globale est indispensable et devrait combiner la modernisation de la fiscalité immobilière, une meilleure captation de la valeur créée en ville, une fiscalité davantage orientée vers les non-résidents, la réhabilitation des immeubles vacants et des friches, et l’adaptation des mécanismes régionaux de financement.

Leviers régionaux

Nous l’avons vu, les grandes villes font face à plusieurs spécificités qui engendrent chez elles des dépenses qui sont plus importantes que chez les autres communes wallonnes. Et même en améliorant grandement leurs rentrées fiscales, cela ne sera pas suffisant pour leur permettre de faire face à des coûts qui leur sont propres. Face à cette situation, il est indispensable que la Région wallonne soit aux côtés de ses grandes villes. 

A cet égard, il est d’autant plus important que la Région assure envers elles la neutralité budgétaire de ses décisions. Elle doit par ailleurs s’interroger sur la manière dont elle finance ses grandes villes et envisager dans quelle mesure elle pourrait les soutenir davantage. Sans oublier qu’une réforme de la fiscalité routière au niveau régional pourrait également être source de nouvelles recettes pour les grandes villes wallonnes.

La prise en compte des spécificités des grandes villes dans le financement régional

Le rayonnement des grandes villes dépassant leurs frontières, le niveau local n’est pas le seul niveau adéquat pour veiller à un bon équilibre entre les sources de financement qui sont limitées au territoire propre de la commune et les bénéficiaires qui s’étendent bien au-delà du territoire de cette commune. Parce qu’elle travaille à un niveau plus large, la région doit tenir compte des spécificités qui caractérisent les différentes communes présentes sur son territoire et ventiler son financement envers les villes et communes de manière telle à prendre en compte ces caractéristiques.

En Région wallonne, c’est le Fonds des communes, qui se compose de plusieurs dotations, qui va principalement jouer ce rôle. Actuellement, la proportion de ce Fonds qui revient aux grandes villes est de 40,5 %. Dans ce Fonds, aucune dotation n’est exclusivement réservée aux grandes villes. Quant à la dotation “externalités”, dont on aurait pu s’attendre qu’elle bénéficie tout particulièrement aux grandes villes, on constate que 42,1 % de son montant leur revient. En moyenne, en 2025, une grande ville wallonne a reçu du Fonds des communes 672 € par habitant. 

En Flandre, le Fonds des communes donne une forte priorité à ses 13 grandes villes. 38 % du Fonds leur est exclusivement réservé. Et en prenant en compte les autres dotations qui le composent et auxquelles elles ont également accès, ce sont 58 % des moyens du Fonds qui leur reviennent. En moyenne, en 2025, une grande ville flamande a reçu du Fonds des communes 988 € par habitant.

Si on compare le mode de fonctionnement des deux Fonds, on constate qu’en Flandre, les travailleurs navetteurs et les étudiants sont explicitement pris en compte dans les critères et que les critères sociaux ont un poids plus important. Sans compter qu’une part du Fonds est spécifiquement réservée aux grandes villes. Ces principales différences permettent à leur région de tenir davantage compte des dépenses spécifiques que les grandes villes doivent supporter.

A côté du Fonds des communes, il existe dans les deux régions des dotations spécifiques qui sont réservées aux grandes villes. Mais là encore, le niveau de financement est nettement moins important en Wallonie. Alors qu’une grande ville wallonne recevra 30 € par habitant via la récente Dotation Grande Ville, une grande ville flamande percevra presque le quadruple de ce montant à travers la dotation complémentaire pour les centres-villes.

Ajoutons encore que, dans le cadre du Plan Oxygène qui a été proposé à l’ensemble des communes wallonnes, la Région wallonne soutient également financièrement les grandes villes. Ce financement intervient à travers le remboursement d’une partie du capital (15%) et des intérêts (2/3) des emprunts à long terme que ces grandes villes ont souscrit dans le cadre de ce Plan pour financer des dépenses courantes liées aux pensions, aux CPAS, aux zones de police et zones de secours. Parmi les 34 communes qui ont souhaité souscrire à ce plan, on retrouvait les neuf grandes villes. Et à elles seules, elles représentaient 87 % du montant global qui pouvait être emprunté dans ce cadre sur la période 2022-2026.

Au vu des montants qui ont été empruntés chaque année par les grandes villes via le Plan Oxygène – on parle de 236 millions d’euros rien que pour l’année 2025 – il semble illusoire de penser que ces grandes villes s’en sortiront seules dès 2027. Sans compter que leurs réserves financières sont très faibles, voire inexistantes pour certaines d’entre elles et qu’elles seront amenées pendant les vingt années à venir à rembourser les nouveaux emprunts contractés dans le cadre de ce Plan Oxygène.

Un réel refinancement ciblé sur les grandes villes, à travers la Dotation grandes villes, nous semble la piste à privilégier afin de limiter au maximum une spirale d’endettement. Cette dotation qui leur est propre pourrait ainsi tenir compte de critères qui leur sont spécifiques comme la question des étudiants, des travailleurs navetteurs, des dépenses supérieures en matière de police, de pensions ou de dépenses sociales auxquelles elles sont confrontées.

Afin de financer davantage cette dotation réservée aux grandes villes, différentes options mériteront d’être examinées. Au minimum, il conviendrait tout d’abord de maintenir la valeur réelle du fonds année après année, en mettant en place un système automatique d’indexation de cette dotation grande ville, idéalement en le majorant d’un pour cent supplémentaire.  Mais de nouveaux moyens budgétaires doivent incontestablement être apportés de manière récurrente. Des pistes de réflexion en ce sens doivent être menées, notamment dans le cadre de réformes qui sont en réflexion au niveau régional.

La révision de la fiscalité routière au profit des communes

Une réflexion s’impose également en matière de fiscalité routière wallonne (fiscalité automobile + fiscalité de voirie) afin de mieux soutenir les communes, et particulièrement les grandes villes, qui supportent aujourd’hui l’essentiel des coûts liés à l’entretien des voiries et à l’intensité croissante du trafic.

Actuellement, les communes perçoivent un décime additionnel correspondant à 10 % de la taxe régionale de circulation, soit environ 62 millions d’euros par an à l’échelle wallonne. Si cette recette contribue à l’équilibre budgétaire local, elle reste largement insuffisante au regard des dépenses assumées par les communes pour maintenir leurs infrastructures routières.

Les grandes villes concentrent en outre une densité de trafic nettement supérieure à celle des communes périphériques. Malgré cela, les recettes qu’elles perçoivent au travers de la taxe de circulation ne compensent pas les coûts réels liés à l’usure des voiries, à leur entretien et à leur réhabilitation. À l’inverse, la Région wallonne capte 90 % des recettes issues de la taxe de circulation, alors qu’elle ne gère qu’une part limitée du réseau routier wallon.

Il semble dès lors inévitable d’ouvrir un débat plus large sur la structuration de la fiscalité routière en Wallonie, afin qu’elle tienne davantage compte de l’usage réel des voiries communales et des charges supportées par les pouvoirs locaux.

Parmi les pistes avancées figure notamment la question des véhicules de leasing. Aujourd’hui, la majorité de ces véhicules sont immatriculés en Flandre ou à Bruxelles, car les sociétés de leasing y ont établi leur siège social. Pourtant, nombre de ces voitures circulent principalement en Wallonie et utilisent quotidiennement les infrastructures wallonnes. Cette situation entraîne un manque à gagner important pour les finances wallonnes et communales.

En matière de taxe kilométrique sur les poids lourds, les villes et les communes sont tout simplement exclues du système actuel, alors même qu’elles subissent une partie importante du trafic de transit et des dégradations causées par les camions sur les voiries communales. Certaines villes voient même leurs voiries utilisées par certains poids lourds comme itinéraire alternatif afin d’éviter des tronçons payants. Pourtant, les communes ne perçoivent aujourd’hui aucune part des recettes générées par cette taxe kilométrique.

Le Gouvernement wallon envisage en outre la mise en place d’une vignette routière destinée aux véhicules légers immatriculés à l’étranger. Avec l’essor du commerce en ligne et des services de livraison, de nombreux véhicules étrangers utilisent quotidiennement les routes wallonnes sans contribuer à leur financement. Une telle vignette permettrait de soutenir l’entretien des voiries communales sans alourdir la fiscalité des automobilistes wallons.

Enfin, une réflexion s’impose également sur l’usage intensif des voiries communales par les impétrants, en particulier par les opérateurs de réseaux télécoms. Les travaux réalisés pour les infrastructures énergétiques, télécoms ou de recharge électrique fragilisent les routes locales sans compensation suffisante pour les villes et communes. Une généralisation de la redevance voirie à l’ensemble des opérateurs privés, actuellement uniquement supportée par les Gestionnaires de Réseaux de Distribution (GRD), permettrait un financement plus large et permettrait un meilleur entretien du réseau routier communal.

Leviers fédéraux

Outre les leviers mobilisables à l’échelon régional, l’Etat fédéral a également un rôle important à jouer pour pérenniser la situation financière des grandes villes. A l’instar de l’échelon régional, la première étape consisterait à s’assurer que les réformes et décisions prises au niveau fédéral respectent le principe de neutralité budgétaire et n’impliquent aucun report de charge ou diminution de recettes sur l’échelon local. Elle a également un rôle à jouer en matière de financement de certaines dépenses impactant fortement les villes, au premier plan la soutenabilité de la facture des pensions statutaires ainsi qu’un renforcement de son intervention pour le financement des zones de police locale.

Des décisions fédérales récentes qui impactent négativement les grandes villes

Nous avons fait l’exercice de concentrer notre veille fédérale annuelle sur l’impact spécifique que les récentes décisions du Gouvernement fédéral ont sur les neuf grandes villes.

Plusieurs réformes fédérales ont ou pourraient avoir un impact direct sur les finances des grandes villes wallonnes, notamment en matière de réforme des pensions, ainsi qu’au niveau des conséquences importantes engendrées par la réforme des allocations de chômage et le transfert de nombreux anciens bénéficiaires vers les services des CPAS, et donc sur les dépenses communales.

Si certaines réformes envisagées par le Gouvernement fédéral pourraient avoir un impact neutre, voire positif, pour les villes et communes, telles que la réforme de l’impôt des personnes physiques (IPP) ou encore la réforme de la norme de financement des zones de police locale, certains éléments restent préoccupants et risqueraient de mettre en péril le principe de neutralité budgétaire.

Le faible impact sur les grandes villes de l’aide fédérale en matière de pensions

Le Gouvernement fédéral prévoit une réforme des pensions qui impactera les communes wallonnes principalement par deux décisions : d’une part, le maintien et l’adaptation du mécanisme de bonus-malus lié au second pilier, avec une réduction de la cotisation de responsabilisation plafonnée à 30 % et financée partiellement par l’État fédéral ; d’autre part, un allègement ciblé de la cotisation de responsabilisation à partir de 2027 (sur la cotisation de responsabilisation liée à l’année 2026), réservé aux entités dont le siège social se situe dans une commune comptant plus de 100.000 habitants. 573 millions d’euros sont prévus à l’échelon national pour ces deux mesures sur la période 2025-2029. Mais quels montants concerneront les grandes villes wallonnes ?

En ce qui concerne les 265 millions qui sont réservés au volet incitant second pilier, on peut considérer que cette aide fédérale mise en place ne répondra pas à un besoin de financement venant des communes wallonnes. En effet si ces dernières étaient amenées à fonctionner en vase clos, le financement du bonus pourrait entièrement être assumé par les communes wallonnes amenées à payer un malus, comme en témoignent les données relatives à l’année 2024.

Quant aux 308 millions d’euros d’aide fédérale qui seront consacrés sur trois ans aux entités ayant leur siège social dans une commune comptant plus de 100.000 habitants, sur base des estimations fournies par l’état fédéral[2], les trois plus grandes villes wallonnes en percevraient 36 millions d’euros.  Mais cette aide fédérale reste toute relative aux yeux des 302 millions d’euros que ces neuf grandes villes seront amenées à payer en cotisation de responsabilisation sur cette même période. Et en sachant que pour les six autres grandes villes, cette aide ne leur sera pas accessible.

Un mode de calcul des mensualités relatives à la cotisation de responsabilisation à revoir

L’application d’un pourcentage unique pour calculer le montant des mensualités relatives aux cotisations de responsabilisation engendre des avances de trésorerie importantes pour les grandes villes wallonnes.  Selon nos calculs, cette avance se montera à 13,6 millions d’euros pour 2026. Opter pour l’application d’un pourcentage individualisé permettrait à ces grandes villes de prévoir des dépenses les plus réalistes possibles dans leur budget tout en évitant de devoir avoir recours à d’éventuels prêts de trésorerie.

Un meilleur financement des zones de police locale

Actuellement, le financement des zones de police locale repose essentiellement sur les dotations qui leur sont octroyées par les communes, et partiellement sur les dotations octroyées par le fédéral. Un financement plus équilibré de ces zones, en particulier dans les grandes villes wallonnes, est crucial. Celles-ci supportent aujourd’hui une part disproportionnée des coûts de sécurité. En 2026, les neuf grandes villes financeront à elles seules plus de 43 % des dotations communales versées aux zones de police wallonnes.

Cette situation trouve son origine dans la réforme des polices de 2001 et dans le maintien de la    « norme KUL », utilisée pour répartir les financements fédéraux.

Le système n’est donc plus adapté aux réalités actuelles. Les grandes villes concentrent les principaux enjeux de sécurité : criminalité, trafic de drogues, événements publics, sécurité routière ou encore lutte contre le terrorisme. Pourtant, elles continuent à supporter une charge financière très importante malgré le caractère régalien des missions de police.

Conscient de ce problème, le Gouvernement fédéral réfléchit actuellement à une révision de la norme de financement des zones de police locale, basée sur des critères actualisés et tenant compte des réalités urbaines. Il est absolument central que la nouvelle norme de financement qui sera adoptée prenne correctement en compte les difficultés sécuritaires majeures auxquelles sont confrontées les grandes villes wallonnes, et veille à garantir une indexation plus efficace des dotations fédérales qui leur sont octroyées afin d’éviter que les communes ne compensent seules la hausse des coûts policiers.

Enfin, il existe toujours la possibilité de mettre enfin en place la facturation aux organisateurs d’événements privés d’une partie des coûts liés à la sécurisation policière. Festivals, matchs ou grandes manifestations génèrent en effet des dépenses importantes pour les zones de police locale sans compensation suffisante aujourd’hui.

Conclusion

En définitive, les difficultés financières des grandes villes wallonnes ne relèvent pas d’un problème de gestion ponctuel, mais bien d’un déséquilibre structurel entre les charges qu’elles assument et les recettes dont elles disposent. Chaque jour, elles accueillent et servent bien davantage que leurs seuls habitants : travailleurs, étudiants, visiteurs, consommateurs ou publics fragilisés bénéficient d’infrastructures, de services publics et d’équipements financés localement, alors que les retombées fiscales sont souvent captées ailleurs. Cette réalité constitue la conséquence directe de leur rôle de centralité au sein des bassins de vie wallons.

Pourtant, ces villes demeurent les principaux moteurs économiques, sociaux, culturels et institutionnels de la Wallonie. Elles concentrent une part essentielle des emplois, des investissements, de l'enseignement supérieur, des activités culturelles, de l'innovation et des services spécialisés. Elles constituent également les principaux points d'ancrage de la Wallonie dans les grands réseaux économiques européens.

À travers leurs fonctions de centralité, les grandes villes génèrent des externalités positives dont bénéficie l'ensemble du territoire régional. Les retombées économiques, l'attractivité résidentielle, la création d'emplois, les opportunités de formation, l'offre culturelle ou encore les services spécialisés profitent bien au-delà de leurs frontières administratives.

Dans ce contexte, soutenir les grandes villes ne revient pas à privilégier certains territoires au détriment d'autres. Les villes moyennes, les communes rurales et les grandes villes participent d'un même système territorial fondé sur la complémentarité, la synergie et l'interdépendance. Le Schéma de Développement territorial reconnaît d'ailleurs explicitement cette organisation multipolaire de la Wallonie.

Le refinancement des fonctions de centralité ne constitue dès lors pas une faveur accordée à quelques communes. Il s'agit d'un investissement stratégique au bénéfice de l'ensemble de la Wallonie. Fragiliser durablement les grandes villes reviendrait à affaiblir les principaux moteurs du développement régional ainsi que les dynamiques économiques et sociales dont bénéficient également les autres pouvoirs locaux.

Les leviers fiscaux communaux identifiés dans cette étude peuvent contribuer à améliorer certaines recettes et à mieux faire participer les différents utilisateurs de la ville à son financement. Toutefois, ils ne suffiront pas à répondre à eux seuls à des charges structurelles aussi importantes que celles liées aux pensions, à la sécurité, à la mobilité, à la précarité sociale ou à l'entretien des infrastructures urbaines.

Une réponse durable suppose dès lors une approche globale, cohérente et coordonnée entre les différents niveaux de pouvoir.

Au niveau communal, cela implique notamment la modernisation de certains outils fiscaux, une meilleure valorisation du patrimoine bâti et une participation plus équilibrée des usagers non-résidents aux charges de centralité.

Au niveau régional, cela suppose une meilleure prise en compte des externalités urbaines dans les mécanismes de financement, un refinancement ciblé des grandes villes fondé sur des critères objectifs liés à leurs fonctions de centralité, ainsi qu'une réflexion approfondie sur la fiscalité routière et l'usage réel des infrastructures communales.

Au niveau fédéral, cela implique notamment un soutien accru en matière de pensions statutaires, un financement plus équilibré des zones de police locale et le respect du principe de neutralité budgétaire dans l'ensemble des réformes susceptibles d'avoir un impact sur les finances locales.

Plus fondamentalement, cette réflexion invite à mieux articuler les politiques de financement avec les ambitions de développement territorial poursuivies par la Wallonie. Une stratégie territoriale qui reconnaît le rôle structurant de ses grandes villes doit nécessairement se traduire dans les mécanismes financiers qui permettent à ces villes d'exercer pleinement leurs fonctions.

À l'heure où la Wallonie cherche à renforcer son attractivité, à accélérer son redéploiement économique, à relever les défis sociaux et environnementaux et à mieux s'inscrire dans les grands réseaux européens, la question du financement de ses grandes villes apparaît plus que jamais comme un enjeu stratégique.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie entend poursuivre ce travail aux côtés des grandes villes, mais également de l'ensemble des pouvoirs locaux, afin d'identifier des solutions équilibrées, durables et partagées. Car renforcer les grandes villes wallonnes, ce n'est pas défendre un intérêt particulier : c'est investir dans la prospérité, la cohésion territoriale et l'avenir de toute la Wallonie.

Remerciements : L'UVCW tient à remercier Alexandre Warnon, étudiant en Sciences Économiques à l'UCLouvain, pour son travail de recherche important mené dans le cadre de la réalisation de cette étude.

[1] Les montants repris dans cette section s’entendent sans prise en compte de l’incitant relatif au second pilier.

[2] Question parlementaire numéro 525 du 10.10.2025, posée par Madame Ellen Samyn, députée, au vice-premier ministre et ministre des Finances et des Pensions, chargé de la Loterie nationale et des Institutions culturelles fédérales, M. Jan Jambon