Quels sont les leviers dont dispose la commune pour encadrer le développement des hébergements touristiques sur son territoire ?

Le développement des hébergements touristiques, parfois très important dans certaines communes, pose nécessairement la question d’un encadrement de celui-ci, au vu notamment de préoccupations telles que la nécessité de maintenir de la « vie » dans certains quartiers en dehors des weekends, la préservation de la tranquillité publique ou bien encore l’effet sur les prix d’acquisition des biens immobiliers.

Les communes touristiques sont particulièrement touchées par ces problématiques qui impactent sensiblement leur cadre de vie et qui les amènent bien souvent à prendre des mesures pour tenter de contrôler ce phénomène.

Il est vrai que plusieurs moyens d’action existent pour tenter de cadrer au mieux le développement et l’exploitation d’hébergements touristiques sur le territoire communal que ce soit via le CoDT, le Code du tourisme, ou bien encore la police générale. Nous vous proposons de passer en revue ces différents moyens d’action ainsi que leurs conditions d’utilisation.

Le CoDT

C’est sans doute la réglementation qui permet le plus aux communes d’avoir une prise sur la problématique des hébergements touristiques que ce soit via la planologie communale ou la délivrance des permis d’urbanisme.

Il est en effet tout à fait possible pour une commune de prévoir, dans son schéma de développement communal, des objectifs en la matière et de déterminer également les périmètres dans lesquels l’offre d’hébergement touristique doit préférentiellement être située, le cas échéant avec une densité maximale. A l’inverse, le schéma peut identifier des périmètres davantage destinés au logement résidentiel. Le schéma de développement du territoire qui s’applique aux schémas communaux prévoit d’ailleurs dans ses enjeux que : « le développement touristique, en ce compris les attractions et les hébergements touristiques, doit renforcer, en les complétant, la mixité des fonctions déjà présentes sur le territoire en minimisant les conflits d’usages, les nuisances et les impacts sur le cadre de vie et l’environnement ».

D’un autre côté, la commune dispose d’un droit de décision sur la création de nouveaux hébergements touristiques via l’exigence de permis d’urbanisme applicable depuis le 30 janvier 2023[1].

Par ce biais, la commune peut imposer des conditions destinées à assurer une bonne intégration de l’hébergement touristique dans son voisinage (plantation de haies, stationnement, localisation des espaces communs, etc.) mais également imposer des charges pour compenser le coût sociétal de l’implantation de l’hébergement (ex. : création d’une plaine de jeux en cas d’hébergement de très grande capacité, aménagements de voirie, etc.).

La commune peut également refuser le permis si le projet n’est pas conforme au bon aménagement des lieux[2], notamment s’il génère des nuisances qui ne sont pas acceptables pour le voisinage. Des éléments tels que les difficultés importantes de stationnement, les nuisances générées par un hébergement de grande capacité dans un noyau villageois, etc. peuvent fonder un refus de permis[3]. Le refus de permis pourrait également être motivé par la nécessité de réserver les logements à la fonction résidentielle, notamment pour diminuer la pression foncière[4]. Ces refus seront d’autant plus faciles à motiver s’ils s’appuient sur des éléments contenus dans le schéma de développement communal. En effet, le schéma communal s’applique directement aux permis et l’écart à ce schéma peut faire obstacle à la délivrance du permis, si cet écart compromet les objectifs du schéma.

Il est important de préciser que la décision sur le permis doit se fonder sur des motifs en lien avec la police de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. Ainsi par exemple, le seul motif lié au caractère suffisant de l’offre d’hébergement touristique sur la commune ne nous semble pas valable pour fonder un refus de permis.

Enfin, la décision sur le permis doit résulter d’un examen des circonstances de l’espèce et ne peut par exemple reposer sur une motion/délibération prévoyant le refus systématique des permis relatifs à des hébergements touristiques dans telle ou telle partie de la commune, voire sur tout le territoire communal, fût-ce à titre temporaire. Une telle motion/délibération pose en outre un problème de proportionnalité.

Il est à noter que lorsqu’un hébergement touristique est créé sans être couvert par le permis d’urbanisme requis, il est possible, non seulement de constater une infraction pénale, mais également d’interdire l’exploitation de l’hébergement via le mécanisme de l’ordre d’interruption prévu à l’article D.VII.8 du CoDT qui permet d’interdire l’utilisation de bâtiments.

Le Code du tourisme

Le Code du tourisme contient une série de règles destinées à encadrer la création et l’exploitation d’hébergements touristiques. Cela étant dit, ces règles n’ont pas pour objectif de veiller à la bonne intégration de l’hébergement touristique dans son lieu d’implantation ou de veiller à une exploitation de celui-ci respectueuse de la tranquillité du voisinage. Le régime mis en place par le code vise avant tout à garantir la sécurité des occupants via l’instauration de l’obligation, pour tout hébergement touristique[5] d’être couvert par une attestation de sécurité-incendie ou de contrôle simplifié, en fonction de la capacité de l’hébergement. Cette attestation est délivrée par le bourgmestre.

L’article D.III.78 du code donne au bourgmestre un pouvoir de contrainte lorsque celui-ci constate qu’un hébergement touristique est exploité sans attestation de sécurité incendie ou de contrôle simplifié, selon le cas.  Sur base de cet article le bourgmestre peut:

1° ordonner la cessation totale ou partielle de l'exploitation de l'hébergement touristique;
2° mettre l'hébergement touristique sous scellés et, au besoin, procéder à sa fermeture provisoire immédiate;
3° prendre toute mesure utile pour garantir la sécurité de l'hébergement touristique en matière d'incendie.

Une telle mesure devra bien entendu respecter le principe d’audition préalable ainsi que celui de proportionnalité (une fermeture partielle peut ainsi s’envisager en cas d’extension d’un hébergement touristique qui n’a pas sollicité le renouvellement de son attestation après cette extension). Par ailleurs, l’arrêté doit être motivé par la nécessite de garantir la sécurité de l’hébergement en matière d’incendie et ne peut être pris à titre de simple sanction.

Le livre V du Code du tourisme prévoit par ailleurs un régime complet de sanctions administratives en cas de méconnaissance des obligations qu’il comporte. Ainsi, le défaut d’enregistrement ou d’attestation de sécurité incendie (ou de contrôle simplifié) est constitutif d’une infraction de 1ère catégorie au sens du code et est passible d’une amende administrative de 200 à 20 000 euros. Outre l’amende administrative, le fonctionnaire sanctionnateur peut imposer des mesures de contrainte telles que la remise en état ou encore l'exécution de mesures de nature à atténuer les nuisances causées et ses conséquences.

Cette lutte contre les infractions au Code du tourisme est confiée à Wallonie Tourisme et les communes ne sont pas compétentes en la matière, que ce soit pour le constat ou pour la sanction de ces infractions. Néanmoins les communes peuvent avertir les services de Wallonie tourisme en cas d’infraction sur leur territoire.

La police administrative générale 

Au vu du peu de règles entourant les effets externes liés à l’exploitation des hébergements touristiques, on peut raisonnablement considérer que la compétence des communes en matière de police générale (maintien de l’ordre public) fondée sur l’article 135, paragraphe 2 de la nouvelle loi communale,  n’est pas exclue par les règles de polices spéciales entourant les hébergements touristiques qui ne constituent pas un corps de règles complètes, précises et détaillées.[6]

Cela étant dit il est assez malaisé d’imaginer des règles de police générale qui viseraient spécifiquement les hébergements touristiques, notamment au nom du respect du principe d’équité. On peut néanmoins songer par exemple à l’imposition qui serait faite aux propriétaires de gîtes de grande capacité de faire signer aux touristes un règlement d’ordre intérieur type destiné à sensibiliser ces derniers à la nécessité de respecter le voisinage.

Il reste que les règles habituelles du règlement général de police de la commune, notamment en matière de bruit, constituent un moyen important pour favoriser une exploitation des hébergements touristiques compatible avec le maintien de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publique.  

Au-delà de cet aspect réglementaire on n’oubliera pas non plus que le bourgmestre peut adopter des mesures de contrainte par voie d’arrêté sur base de ses pouvoirs de police générale, afin de garantir également le maintien de l’ordre public. Ainsi, le bourgmestre pourrait prononcer la fermeture temporaire, totale ou partielle, d’un hébergement touristique en cas de trouble à l’ordre public. Cet arrêté ne doit pas être confondu avec l’arrêté de fermeture pris sur base du Code du tourisme pour assurer la sécurité incendie de l’hébergement.

Pour finir, il est très important de souligner que la commune n’a de compétence que si le trouble généré par l’hébergement touristique est un trouble à l’ordre public, à ne pas confondre avec un trouble de voisinage[7].  Si les problèmes générés par l’hébergement touristique se cantonnent au voisinage immédiat, sans répercussion sur le domaine public, il est plus probable que l’on soit en présence d’un trouble de voisinage qui relève de la compétence du juge de paix. Ce dernier pourra imposer des mesures destinées à rendre le trouble supportable.

[1] https://www.uvcw.be/amenagement-territoire/actus/art-7964
[2] Sur la notion de bon aménagement des lieux : https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:178:206:22365:22507:22508:22514:22517:23613:A:103055
[3] Voir à cet égard la circulaire sur la création d’hébergements touristiques : https://www.uvcw.be/no_index/files/10560-h%C3%A9bergements-touristiques-2022-327---circulaire.pdf
[4] Voir à cet égard : https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:178:206:22365:22429:22496:22503:22504:A:101454
[5]Le code définit l’hébergement touristique comme « le bâtiment, la partie de bâtiment ou le terrain constitués d'unités d'hébergements mises à disposition de touristes principalement pour y séjourner au moins une nuit, à titre onéreux, de façon régulière ou occasionnelle ».
[6] Voir not. https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:187:38:20666:20667:20671:20672:A:69039
[7] Voir à cet égard : https://www.uvcw.be/police-administrative/vos-questions/art-7824