Le règlement « zéro net » et ses conséquences sur la commande publique

En 2024, l’Europe s’est dotée d’un nouveau règlement[1] dont l’article 25 concerne particulièrement les commandes publiques.

L’objectif de cette disposition est d’orienter la commande publique vers des technologies durables, sûres et produites dans des conditions évitant des dépendances excessives vis-à-vis de pays tiers.

Cela concerne les technologies « zéro net » soit celles se rapportant au solaire, à l’hydroélectrique, à l’énergie nucléaire de fission, aux pompes à chaleur, ou encore au biogaz. L’acronyme « NZIA », pour « net zero industry act » est aussi utilisé.

Plus précisément, les technologies « zéro net » sont (pour l’essentiel) les technologies suivantes « lorsqu’il s’agit de produits finaux, de composants spécifiques ou de machines spécifiques principalement utilisés pour la fabrication de ces produits »[2] :

• les technologies solaires, y compris les technologies photovoltaïques, solaires thermoélectriques et solaires thermiques;
• les technologies renouvelables éoliennes terrestres et en mer;
• les technologies de batterie et les technologies de stockage de l’énergie;
• les pompes à chaleur et les technologies géothermiques;
• les technologies de l’hydrogène, les électrolyseurs et piles à combustible;
• les technologies durables de biogaz et de biométhane;
• les technologies de CSC;
• les technologies des réseaux électriques, y compris les technologies de recharge électrique pour les transports et les technologies de numérisation du réseau;
• les technologies de l’énergie nucléaire de fission, y compris les technologies du cycle du combustible nucléaire;
• les technologies liées aux carburants de substitution durables;
• les technologies hydroélectriques.

L’article 25 contient les trois grandes obligations suivantes, qui ont chacune leur propre champ d’application et leur propre régime d’entrée en vigueur :

1. Exigence de durabilité environnementale
2. Condition supplémentaire obligatoire pour les marchés de travaux
3. Objectif de résilience

1. Exigence de durabilité environnementale - §§ 1^er, 2, 4, et 5

Le premier paragraphe de l’article contient une première obligation relative à la durabilité environnementale.

Le champ d’application du premier paragraphe est le suivant :

• Cela concerne les marchés et concessions portant sur les technologies “zéro net” listées à l’article 4, § 1^er, points a) à k)[3]. Il s’agit, plus précisément :
  • Soit de marchés ou de concessions qui ont notamment pour objet les technologies « zéro net » visées[4] ;
  • Soit de marchés de travaux ou de concessions de travaux qui incluent de telles technologies[5].
• Seuls les marchés relevant du champ d’application des directives 2014/23/UE, 2014/24/UE et 2014/25/UE, soit les marchés publics qui atteignent ou dépassent les seuils de publicité européenne ; pour rappel, il s’agit des marchés et des concessions dont la valeur estimée hors taxe sur la valeur ajoutée est égale ou supérieure aux seuils suivants, tels qu’applicables pour les années 2026 et 2027 :
  • 5 404 000 € HTVA pour les marchés publics de travaux et les contrats de concession ;
  • 140 000 € HTVA pour les marchés de fournitures et de services des pouvoirs adjudicateurs centraux ; 216 000 € HTVA pour ces mêmes marchés lorsqu’ils sont passés par les autres pouvoirs adjudicateurs ; et 432 000 € HTVA lorsqu’ils sont passés par des entités adjudicatrices ;
  • 750 000 € HTVA pour les marchés publics de services des pouvoirs adjudicateurs portant sur des services sociaux et d’autres services spécifiques et 1 000 000 € HTVA pour ces mêmes marchés lorsqu’ils sont passés par des entités adjudicatrices[6].

Le deuxième paragraphe précise encore que les pouvoirs adjudicateurs peuvent appliquer des exigences minimales ou des critères d’attribution supplémentaires en matière de durabilité environnementale.

Selon le quatrième paragraphe, ces exigences en matière de durabilité environnementale peuvent prendre la forme de spécifications techniques[7] ou de conditions d’exécution[8].

Le cinquième paragraphe prévoit que la Commission européenne devait adopter pour le 30 mars 2025 au plus tard un règlement d’exécution.

Ces exigences, qui sont applicables depuis le 29 juin 2024, concernent jusqu’au 30 juin 2026 uniquement les contrats des centrales d’achat d’un montant supérieur à 25 millions, avant de s’appliquer à tout contrat de la commande publique d’un montant supérieur aux seuils européens à compter du 1er juillet 2026[9].

Vient d’être publié le règlement d’exécution attendu[10]. Il ne concerne que les technologies éoliennes terrestres et en mer. En effet, les considérants 5 à 7 du règlement d’exécution expliquent que soit des méthodologies de mesures des dimensions environnementales pertinentes sont en cours d’élaboration soit d’autres réglementations préexistent, comme par exemple en matière de pompes à chaleur ou de batteries, qu’il convient d’appliquer le cas échéant.

2. Condition supplémentaire obligatoire pour les marchés de travaux - § 3

Le troisième paragraphe de l’article 25 contient une seconde obligation, relative à la résilience, cette fois uniquement dans les marchés de travaux et dans les concessions de travaux visés au paragraphe 1^er (soit les marchés et concessions européens comprenant des technologies « zéro net »).

Ce second aspect de durabilité ne concerne pas la durabilité environnementale puisqu’il s’agit pour le pouvoir adjudicateur de prévoir au moins une des conditions, exigences ou obligations contractuelles suivantes :

• Soit une condition liée aux considérations relatives au domaine social ou à l’emploi ; il pourrait s’agit d’une clause sociale telle que proposée par la Région wallonne dans son dispositif « clauses sociales »[11] ;
• Soit une exigence de démonstration de la conformité avec les exigences en matière de cybersécurité prévu dans le règlement sur la cyberrésilience ; étonnement, le règlement ne décrit pas le règlement sur la cyberrésilience avec précision ; à notre sens, il s’agit du « Cyber Resilience Act » (ou CRA)[12] ;
• Soit une obligation contractuelle spécifique de livrer dans les délais la composante relative aux technologiques « zéro net » (il s’agit de s’assurer de la capacité de l’adjudicataire de respecter les délais).

Le considérant 56 dit à ce propos ceci : « En ce qui concerne les marchés de travaux et concessions de travaux qui relèvent du champ d’application du présent règlement, les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices devrait choisir une ou plusieurs conditions, exigences ou obligations contractuelles spécifiques afin de contribuer à la réalisation de plusieurs objectifs, par exemple tenir compte de considérations sociales ou liées à l’emploi afin d’obtenir des incidences sociales positives, prendre en considération de manière efficace les préoccupations en matière de cybersécurité, le cas échéant, ou obtenir une garantie suffisante quant au fait que les produits concernés seront livrés en temps utile. Ces aspects sont également importants pour favoriser la résilience. Il convient aussi de prévoir des exceptions relatives aux situations de monopole, à certaines défaillances du marché ou à des situations dans lesquelles les pouvoirs adjudicateurs ou les entités adjudicatrices pourraient être confrontés à des coûts disproportionnés ou à des incompatibilités techniques ».

Cette exigence est applicable depuis le 29 juin 2024[13].

3. Objectif de résilience – prévention de dépendance excessive envers un pays tiers - § 7

Le septième paragraphe de l’article 25 prévoit un mécanisme visant à réduire la dépendance de l’Union européenne sur certaines technologies envers des pays tiers à l’Union européenne.

Ce paragraphe ne concerne que les marchés et concessions visés au paragraphe premier, c’est-à-dire :

• Les marchés publics et les concessions visés par les directives 2014/23/UE, 2014/24/UE et 2014/25/UE, soit les marchés publics ainsi que les concessions qui atteignent ou dépassent les seuils de publicité européenne ;
• En cas de présence d’une des technologies « zéro net »[14].
  • Il s’agit d’un marché dont l’objet porte notamment sur la technologie « zéro net »;
  • Il s’agit d’un marché de travaux ou d’une concession de travaux incluant une de ces technologies, sans nécessairement être un des objets du marché ou de la concession.

La présence d’une de ces technologiques peut prendre deux formes :

A contrario, si la technologie « zéro net » n’est pas prévue dans les documents de marché ou de concession mais est proposée par le soumissionnaire, les présentes règles ne sont pas applicables[15] ;

• Les marchés subséquents passés sur un accord-cadre dont la valeur estimée est égale ou supérieure aux seuils de publicité européenne.

Il faut distinguer les conditions d’enclenchement et les conséquences.

Condition d’enclenchement du § 7

Au moment de lancer la procédure de passation, le pouvoir adjudicateur doit vérifier si la Commission européenne a constaté :

• Soit qu’un pays tiers à l’Union européenne fournit plus de 50% de la technologie ou un composant spécifique ;
• Soit que la part de la technologie ou d’un composant spécifique qu’un pays tiers fournit a augmenté d’au moins 10% sur les deux dernières années et atteint au moins 40% de l’approvisionnement de l’Union européenne.

La Commission européenne fait ce constat conformément à l’article 29, § 2 du règlement, disposition selon laquelle la Commission européenne adopte un acte d’exécution qui liste les produits finaux de technologie « zéro net » et de leurs principaux composants spécifiques puis elle fournit les informations actualisées sur les parts de l’approvisionnement de l’Union en provenance de différents pays tiers.

La Commission européenne a adopté un règlement d’exécution[16] et a détaillé les parts d’approvisionnement de l’Union européenne dans une communication publiée le 18 juin 2025[17].

Dans cette communication, la Commission précise ceci : « Il n’est actuellement possible de fournir des données sur les parts de l’approvisionnement de l’Union que pour 25 produits finis de technologie «zéro net» et leurs principaux composants spécifiques. En ce qui concerne les technologies «zéro net» restantes, faute de statistiques détaillées, il n’est pas encore possible d’analyser les parts de l’approvisionnement de l’Union. Par conséquent, le critère de la contribution à la résilience ne peut pas être appliqué aux produits finis et à leurs principaux composants spécifiques pour lesquels les parts de l’approvisionnement de l’Union ne sont pas disponibles ».

Il ne faut consulter que la deuxième section de cette communication car c’est la section 2 qui concerne l’application de l’article 25 du règlement[18].

De la lecture du tableau 1, l’on peut comprendre que seuls certains produits ont une technologie approvisionnée à plus de 50% de pays tiers ; ils sont d’ailleurs mis en gras et orangés en page 3 :

Conséquences

Les pouvoirs adjudicateurs doivent

1. limiter à maximum 50% de la valeur de la technologie « zéro net » la part de cette technologie provenant de ce pays tiers ;
2. une obligation, pendant la durée du contrat, que 50 % au maximum de la valeur des principaux composants spécifiques de la technologie « zéro net » spécifique en cause soit obtenue ou fournie directement par le titulaire ou le concessionnaire ou par un sous-traitant à partir de pays tiers ;
3. demander aux soumissionnaires de prouver l’origine des technologies au plus tard au terme de l’exécution du marché ;
4. prévoir des frais proportionnés (au moins 10 % de la valeur de la technologie concernée) en cas de non-respect par le contractant des points a) et b).

La fiche technique éditée par la Direction des Affaires Juridiques (la DAJ) des Ministères économique et financier français est intéressante en ce qu’elle précise quels types de clauses doivent être insérées dans les documents de marché[19].

Et si la procédure de passation ne donne lieu au dépôt d’aucune offre ou demande de participation appropriée ?

Le paragraphe 11 de l’article 25 prévoit encore la possibilité

• de recourir à la procédure négociée sans publication préalable ou
• de ne pas appliquer le paragraphe 7 dans une procédure ultérieure visant à répondre aux mêmes besoins (troisième exception – cf. infra).

Entrée en vigueur du § 7

L’article 25, § 7 est applicable depuis le 29 juin 2024[20] mais ne sort pleinement ses effets que depuis l’application du règlement d’exécution n° 2025/1178, soit le 30 décembre 2025[21].

D’après les Ministères économique et financier français, « [c]es obligations ne s’appliquent pas aux contrats conclus avant l’entrée en vigueur de l’acte d’exécution, à savoir le 30 décembre 2025, ou à ceux qui ont fait l’objet d’une procédure d’attribution ou d’une consultation en vue de leur conclusion lancée avant cette date »[22].

4. Exceptions

Les paragraphes 8 et 9 de l’article 25 du règlement prévoient plusieurs exceptions.

Première exception relative aux obligations du § 7 : les produits provenant de pays signataires de l’Accord sur les marchés publics de l’OMC ou d’autres accords - § 8

Les obligations décrites au paragraphe 7 ne sont pas applicables lorsque les produits achetés proviennent de pays signataires de l’Accord sur les marchés publics de l’OMC ou d’accords internationaux pertinents liant l’Union européenne[23].

Seconde série d’exceptions relatives aux §§ 1 à 4 - §§ 9 et 10

Les paragraphes 8 et 9 de l’article 25 prévoient plusieurs exceptions liées à l’impossibilité ou la forte difficulté d’approvisionnement.

• Soit la technologie « zéro net » ne peut être fournie que par un opérateur spécifique, sans solution de remplacement ou de substitution raisonnable et sans que cela ne résulte d’une restriction artificielle à la concurrence ;
• Soit aucune offre ou demande de participation appropriée n’a pas été déposée à une procédure par le même pouvoir adjudicateur au cours des deux années précédant la procédure ;
• Soit le respect des paragraphes 1 à 4 entraînent des coûts disproportionnés[24] ou une incompatibilité technique d’exploitation et de maintenance.

En cas d’absence d’offres satisfaisantes, l’acheteur peut passer un marché via une procédure négociée sans publication ou décider de ne pas appliquer les exigences de résilience pour la procédure suivante.

Troisième exception au § 7 - § 11, b)

Le paragraphe 7 peut ne pas être respecté lorsqu’une première procédure de passation n’a pas donné lieu au dépôt d’offre(s) ou de demande(s) de participation appropriée(s).

5. Deux points complémentaires

Interdiction de toute discrimination à l’égard d’un fournisseur ou de produits « zéro net » d’un autre Etat membre - § 6

Le paragraphe 6 de l’article 25 rappelle qu’il est interdit de discriminer tout fournisseur ou tout produit « zéro net » d’un autre Etat membre.

Rappel complémentaire

Le douzième et dernier paragraphe de l’article 25 du règlement rappelle que les pouvoirs adjudicateurs peuvent utiliser des critères autres que le prix et peuvent, selon certaines conditions, exclure les offres anormalement basses.

[1] Règlement (UE) n° 2024/1735 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 relatif à l’établissement d’un cadre de mesures en vue de renforcer l’écosystème européen de la fabrication de produits de technologie «zéro net» et modifiant le règlement (UE) 2018/1724, J.O.U.E., 28.6.2024 ; ci-après le « règlement ».

[2] Art. 3, 1) du règlement.

[3] Les technologies « zéro net » sont les technologies solaires, y compris les technologies photovoltaïques , solaires thermoélectriques et solaires thermiques ; les technologies renouvelables éoliennes terrestres et en mer ; les technologies de batterie et les technologies de stockage de l’énergie ; les pompes à chaleur et les technologies géothermiques ; les technologies de l’hydrogène, les électrolyseurs et piles à combustibles ; les technologies durables de biogaz et de biométhane ; les technologies de CSC ; les technologies de réseaux électriques, y compris les technologies de recharge électrique pour les transports et les technologies de numérisation du réseau ; les technologies de l’énergie nucléaire de fission, y compris les technologies du cycle du combustible nucléaire ; les technologies liées aux carburants de substitution durables ;  les technologies hydroélectriques.

[4] L’article 25, § 1^er utilise le terme « marché » lequel est défini de manière large à l’article 3, 26) du règlement.

[5] L’article 25, § 1^er dit : « lorsque les marchés ont notamment pour objet les technologies «zéro net» énumérées à l’article 4, paragraphe 1, points a) à k), du présent règlement, ou dans le cas de marchés de travaux ou de concessions de travaux incluant de telles technologies » (je souligne).

[6] Fiche technique de la DAJ à propos de la mise en œuvre des dispositions relatives à la résiliation prévues à l’article 25(7) du règlement (UE) n°2024/1735 pour une industrie « zéro net », dit règlement « NZIA » (Net-Zero Industry Act), disponible ici : https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/media-document/FT25_Le%20reglement_NZIA.pdf?v=1770391471, p. 2, note de bas de page 1.

[7] Au sens de l’article 42 de la directive 2014/24/UE, soit l’article 53 de la loi du 17.6.2016 relative aux marchés publics, M.B., 14.7.2016, ci-après « LMP ».

[8] Au sens de l’article 70 de la directive 2014/24/UE, soit l’article 87 de la LMP.

[9] Art. 49, § 3 du règlement : « Jusqu’au 30 juin 2026, l’article 25, paragraphe 1, ne s’applique qu’aux marchés conclus par les centrales d’achat (…) et pour les marchés d’une valeur égale ou supérieure à 25 000 000 EUR ».

[10]  Règlement d’exécution (UE) 2026/718 de la Commission européenne du 20 mars 2026 portant modalités d’application du règlement (UE) 2024/1735 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les exigences minimales en matière de durabilité environnementale applicables aux procédures de passation de marchés publics ou de concessions portant sur certaines technologies «zéro net», J.O.U.E., 23.3.2026.

[11] https://marchespublics.wallonie.be/pouvoirs-adjudicateurs/outils/achats-publics-responsables/clauses-sociales/marches-de-travaux.html; l’article 25, § 3, a) du règlement renvoie à l’article 70 de la directive 2014/24/UE, lequel a été transposée dans la LMP, en son article 87.

[12] Règlement (UE) 2024/2847 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2024 concernant des exigences de cybersécurité horizontales pour les produits comportant des éléments numériques et modifiant les règlements (UE) no 168/2013 et (UE) 2019/1020 et la directive (UE) 2020/1828 (règlement sur la cyberrésilience), disponible ici : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202402847

[13] Art. 49, § 2 du règlement.

[14] C’est-à-dire les technologies solaires, y compris les technologies photovoltaïques, solaires thermoélectriques et solaires thermiques ; les technologies renouvelables éoliennes terrestres et en mer ; les technologies de batterie et les technologies de stockage de l’énergie ; les pompes à chaleur et les technologies géothermiques ; les technologies de l’hydrogène, les électrolyseurs et piles à combustibles ; les technologies durables de biogaz et de biométhane ; les technologies de CSC ; les technologies de réseaux électriques, y compris les technologies de recharge électrique pour les transports et les technologies de numérisation du réseau ; les technologies de l’énergie nucléaire de fission, y compris les technologies du cycle du combustible nucléaire ; les technologies liées aux carburants de substitution durables ;  les technologies hydroélectriques.

[15] Fiche technique de la DAJ à propos de la mise en œuvre des dispositions relatives à la résiliation prévues à l’article 25(7) du règlement (UE) n°2024/1735 pour une industrie « zéro net », dit règlement « NZIA » (Net-Zero Industry Act), disponible ici : https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/media-document/FT25_Le%20reglement_NZIA.pdf?v=1770391471, p. 4.

[16] Règlement d’exécution (UE) n° 2025/1178 de la Commission européenne du 23 mai 2025 portant modalités d’application du règlement (UE) 2024/1735 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la liste des produits finis de technologies «zéro net» et de leurs principaux composants spécifiques aux fins de l’évaluation de la contribution à la résilience, J.O.U.E., 18.6.2025.

[17] Communication n° C/2025/3236 de la Commission fournissant des informations mises à jour pour déterminer les parts de l’approvisionnement de l’Union européenne en produits finis et leurs principaux composants spécifiques en provenance de différents pays tiers au titre du règlement (UE) 2024/1735 relatif à l’établissement d’un cadre de mesures en vue de renforcer l’écosystème européen de la fabrication de produits de technologie «zéro net» (règlement pour une industrie «zéro net»), J.O.U.E., 18.6.2025.

[18] « La présente communication est structurée de la manière suivante:

— la section II contient les parts de l’approvisionnement de l’Union en provenance de différents pays tiers (aux fins des articles 25, 26 et 28 du règlement pour une industrie «zéro net») » (p. 3 de la communication).

[19] Fiche technique de la DAJ à propos de la mise en œuvre des dispositions relatives à la résiliation prévues à l’article 25(7) du règlement (UE) n°2024/1735 pour une industrie « zéro net », dit règlement « NZIA » (Net-Zero Industry Act), disponible ici : https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/media-document/FT25_Le%20reglement_NZIA.pdf?v=1770391471, p. 7 et s.

[20] Art. 49, § 2 du règlement.

[21] Art. 2, al. 2 du règlement d’exécution.

[22] Fiche technique de la DAJ à propos de la mise en œuvre des dispositions relatives à la résiliation prévues à l’article 25(7) du règlement (UE) n°2024/1735 pour une industrie « zéro net », dit règlement « NZIA » (Net-Zero Industry Act), disponible ici : https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/media-document/FT25_Le%20reglement_NZIA.pdf?v=1770391471, p. 4.

[23] L’outil suivant permet de l’existence d’accords commerciaux : https://webgate.ec.europa.eu/procurementbuyers/#/procumementlocation.

[24] Il y a présomption de disproportion de coûts lorsque les différences de coûts estimées sont supérieures à 20% : art. 25, § 10, du règlement.