Les lanceurs d'alerte au sein des pouvoirs locaux

Le Gouvernement wallon a sanctionné et promulgué deux décrets transposant la directive européenne « Lanceurs d’alerte » dans la législation applicable aux pouvoirs locaux, qui ont été adoptés par le Parlement wallon le 17 mai 2023. Ces décrets transposent la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union.

Les lanceurs d’alerte jouent un rôle clé dans la prévention des menaces ou atteintes à l’intérêt public, mais sont souvent dissuadés de les signaler par crainte de représailles. Cela vise davantage les personnes qui travaillent pour une organisation publique ou privée, ou qui sont en contact avec elle dans le cadre de leurs activités professionnelles. Elles sont en effet les premières informées de ces violations d’intérêt général et se retrouvent tiraillées entre, d’une part, un devoir de loyauté envers leur employeur et les risques de représailles de celui-ci, et, d’autre part, leur devoir de dénoncer des violations dans l’intérêt de la collectivité.

La protection des lanceurs d’alerte était toutefois fragmentée et inégale entre les États membres, d’où la nécessité de cette directive.

Le décret insère dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation, un nouveau chapitre IX intitulé « Des canaux de signalement et de la protection des personnes qui signalent une violation » avec plusieurs sections via les articles L1219-1 à L1219-40.

1. Champ d’application matériel

La directive (UE) 2019/1937 établit des normes minimales de protection pour les lanceurs d’alertes dans dix domaines. La fraude fiscale et la fraude sociale ont été ajoutées aux dix domaines repris dans la directive dans la législation belge. Quant au Gouvernement wallon, il a voulu aller plus loin que ce que prévoit la Directive et la législation applicable au secteur privé en ajoutant toute violation qui va à l’encontre des dispositions européennes, légales, décrétales et réglementaires applicables en droit interne ou qui implique « un risque inacceptable pour la vie, la santé ou la sécurité des personnes ou pour l’environnement ».

L’article L1219-3 prévoit donc une liste de matières dont la violation pourrait entraîner un signalement :

1° les violations qui relèvent du champ d’application des actes de l’Union européenne énumérés en annexe de la directive (UE) 2019/1937 et qui concernent les domaines suivants :

a) les marchés publics,

b) les services, produits et marchés financiers et prévention de blanchiment et du financement du terrorisme,

c) la sécurité et la conformité des produits,

d) la sécurité des transports,

e) la protection de l’environnement,

f) la radioprotection et la sûreté nucléaire;

g) la sécurité des aliments destinés à l’alimentation humaine et animale, la santé et le bien-être des animaux,

h) la santé publique,

i) la protection des consommateurs,

j) la protection de la vie privée et des données à caractère personnel, ainsi que la sécurité des réseaux et des systèmes d’information ;

2° les violations portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union visés à l’article 325 du Traité sur le fonctionnement de l’UE ;

3° les violations relatives au marché intérieur visé à l’article 26, §2, du Traité de fonctionnement de l’UE, y compris les règles de l’Union en matière de concurrence et d’aides dEtat ;

4° les violations visées à l’article 1219-2, 1°, c’est-à-dire :

a) les actes ou omissions, par un membre du personnel d’un service de l’autorité communale dans le cadre de l’exercice de ses fonctions ou par l’organe, qui :

1. sont illicites et ont trait aux actes de l’Union et aux domaines relevant du champ d’application matériel de la directive 2019/1937 ou,

2. vont à l’encontre de l’objet ou de la finalité des règles prévues dans les domaines relevant du champ d’application matériel de la directive (UE) 2019/1937 ou,

3. vont à l’encontre des dispositions européennes, légales, décrétales et réglementaires applicables en droit interne ou,

4. impliquent un risque inacceptable pour la vie, la santé ou la sécurité des personnes ou pour l’environnement ;

b) le fait d’ordonner ou conseiller sciemment à un membre du personnel de commettre une violation telle que visée au a).

Une exclusion du champ d’application du dispositif est prévue, d’une part, pour ce qui concerne les plaintes introduites dans le cadre du harcèlement et de la discrimination dès lors qu’il s’agit de la sauvegarde de droits individuels et non pas d’une atteinte à l’intérêt général, de même sont exclus les conflits purement interpersonnels , et d’autre part, dans le domaine de la sécurité nationale , aux dispositions relatives au signalement de violations qui sont prévues par d’autres dispositions légales ou réglementaires   et aux dispositions du droit de l’Union ou du droit national concernant la protection des informations classifiées, la protection du secret professionnel des avocats et du secret médical, le secret des délibérations judiciaires, les règles de procédure en matière pénale.

2. Champ d’application personnel

L’article L1219-4 prévoit les catégories de personnes qui peuvent être auteurs de signalement lorsqu’elles signalent ou divulguent publiquement des informations sur des violations obtenues soit dans un contexte professionnel soit dans le cadre d’une relation de travail qui a pris fin ; à savoir : le membre du personnel, le stagiaire, le bénévole et l’ancien membre du personnel.

Précisons également que l’article L1219-2 prévoit une série de définitions , notamment celle de « auteur de signalement » : la personne physique qui signale ou divulgue publiquement des informations sur des violations qu’elle a obtenues dans le cadre de ses activités professionnelles, et celle de « contexte professionnel » : les activités professionnelles passées ou présentes au sein des services de l’autorité communale ou de leur organe par lesquelles, indépendamment de la nature de ces activités, les personnes obtiennent des informations sur des violations et dans le cadre desquelles ces personnes peuvent faire l’objet de représailles si elles signalent de telles informations.

3.Canal de signalement

Chaque administration communale d’une commune de 10.000 habitants ou plus dispose d’un référent intégrité.

L’organisation d’un canal interne est rendue obligatoire pour les communes et CPAS de plus de 10.000 habitants et dans les intercommunales, associations chapitre XII, régies communales comptant plus de 50 travailleurs. Il n’y a donc pas d’obligations pour les pouvoirs locaux de moins de 10.000 habitants d’organiser ce type de canal[1]. Dans ce dernier cas, s’il n’y pas de canal interne, donc de référent intégrité il faudra alors passer par le canal externe .

A. Statut du référent intégrité

Le référent intégrité sera un agent de niveau A ou, à défaut, de niveau B (après appel interne et sur base volontaire) et s’il n’y a aucune manifestation volontaire, le directeur général adjoint ou, à défaut, le directeur général [2](ou la fonction locale dirigeante).

Le référent intégrité ne doit pas subir de représailles fondées totalement ou partiellement sur les actes posés dans le cadre de l’exercice de sa fonction, en ce compris les menaces ou tentatives de représailles.

Les représailles sont : le licenciement, les mesures disciplinaires, toute appréciation négative dans le cadre de toute procédure lui permettant une avancée barémique dans sa carrière, le transfert de fonction ou le changement de lieu de travail, le refus ou la suspension des formations, une évaluation négative ou faisant état d’une appréciation négative des faits liés au signalement, la coercition, l’intimidation, le harcèlement ou ostracisme, toute discrimination, traitement désavantageux ou injuste. Il faut que les représailles soient fondées totalement ou partiellement sur les actes posés dans le cadre de la fonction de référent intégrité. Autrement dit, si l’agent qui est référent intégrité exerce également une autre fonction, rien n’empêche l’autorité pour son autre fonction de prendre une mesure disciplinaire ou autres mesures qu’elle estime prendre.

B.  Missions du référent intégrité

Ces missions sont :

• écouter, informer et conseiller les personnes qui envisagent de signaler, les auteurs de signalement ou les facilitateurs ;
• recevoir, examiner tout signalement et, le cas échéant, l’instruire ;
• assurer le suivi d’informations ;
• maintenir la communication avec l’auteur de signalement et, si nécessaire, lui demander d’autres informations et lui fournir un retour d’informations ;
• informer de l’existence et des conditions pour recourir au signalement externe

Il exercera sa mission de manière indépendante et impartiale. A cette fin, le collège communal lui assure les garanties nécessaires :

• en le protégeant contre toutes les influences ou presque inappropriées de toute personne et de quelque manière que ce soit, directement ou indirectement, en particulier contre toute pression visant à obtenir des informations concernant ou pouvant concerner l’exercice de sa fonction ;
• en mettant les moyens nécessaires à sa disposition afin qu’il puisse exercer sa fonction de façon entièrement confidentielle ;
• en lui permettant d’entretenir tous les contacts nécessaires à l’exercice de sa fonction ;
• en lui permettant d’acquérir ou d’améliorer les compétences et les connaissances nécessaires à l’exercice de sa fonction, par le biais de formations.

C. Procédure de signalement interne

L’auteur de signalement[3] qui obtient, dans un contexte professionnel, des informations sur une violation commise, ou en voie d’être commise, peut le signaler immédiatement à son supérieur hiérarchique. S’il estime plus judicieux, il peut le signaler directement au référent intégrité.

Le supérieur hiérarchique ou le directeur général, lorsqu’il n’est pas le référent intégrité, qui réceptionne un signalement assure immédiatement la transmission du dossier sans modification au référent intégrité, étant entendu que la confidentialité doit être assurée tant à l’égard de l’auteur de signalement que toute personne qui y est mentionnée ou liée.

Le signalement au référent intégrité peut être introduit par écrit ou oralement[4], ou les deux. Si le signalement est introduit de manière orale, un procès-verbal est établi par le référent intégrité.

Un accusé de réception du signalement est adressé à l’auteur de signalement au plus tard dans les sept jours à dater de la réception du signalement.

A noter que, les signalements anonymes ne sont pas pris en compte.

Le référent intégrité doit vérifier la recevabilité du signalement ainsi que la bonne foi[5] de l’auteur de signalement.

Le signalement est irrecevable[6] :

• si le référent intégrité est incompétent
• si l’identité de l’auteur de signalement est inconnue
• si l’auteur de signalement est de mauvaise foi
• en cas de signalements répétitifs qui ne contiennent aucune nouvelle information significative relative à un signalement antérieur cloturé.

Si le référent intégrité dispose de suffisamment d’éléments pour pouvoir conclure qu’il a acquis la connaissance d’un crime ou d’un délit, il applique sans délai la procédure prévue à l’article 29 du Code d’instruction criminelle[7]. En cas d’irrecevabilité ou d’application de l’article 29 précité, il en informe par écrit l’auteur de signalement ainsi que le directeur général.

S’il apparaît que le directeur général est impliqué directement ou indirectement, le référent intégrité en informe le collège communal par écrit.

Dans le cas où le directeur général est le référent intégrité et qu’il est impliqué directement ou indirectement, l’auteur de signalement s’adresse soit au collège communal soit à l’autorité compétente intégrité c’est-à-dire via le canal externe de signalement.

Si le signalement est recevable, le référent intégrité procède à une enquête[8]. Il applique les principes généraux de bonne administration et respecte les droits de la défense. Il donne la possibilité à la personne concernée par le signalement de faire valoir utilement ses arguments sur les faits reprochés, s’il dispose de suffisamment d’éléments pour pouvoir conclure à l’existence d’une violation, après avoir reçu les documents et renseignements qu’il estime nécessaires. A ce stade, il doit veiller à garantir l’anonymat de cette personne.

Le référent intégrité peut faire toute constatation sur place, se faire communiquer tous les documents et renseignements qu'il estime nécessaires et entendre toutes les personnes intéressées. Il peut imposer des délais impératifs de réponse aux personnes concernées auxquelles il adresse des questions.

L'article 458 du Code pénal est applicable au référent intégrité.

Le caractère secret ou confidentiel des pièces dont il demande la communication ne peut lui être opposé, sauf en matière de secret professionnel des avocats, du secret médical et du secret des délibérations judiciaires ainsi qu’en matière de secret concernant la défense nationale, la sûreté de l'État ou la politique extérieure.

Tout membre du personnel consulté dans le cadre de l’enquête menée par le référent intégrité est relevé de toute obligation de secret professionnel[9].

Au terme de l’enquête, le référent intégrité adresse au directeur général, ou au collège communal[10] un rapport circonstancié accompagné, le cas échéant, de recommandations à destination de la personne concernée. Ensuite, il informe l’auteur de signalement de la suite donnée à son signalement interne dans les trois mois à compter de l’accusé de réception du signalement[11], ou à défaut d’accusé de réception envoyé à l’auteur de signalement, trois mois à compter de l’expiration de la période de sept jours suivant le signalement.

Ce rapport comporte la décision du référent intégrité :

• 1° de constater l’absence ou l’existence d’une violation ;
• 2° d’adresser au directeur général, ou au collège communal[12] toute recommandation et, le cas échéant, toute proposition tendant à remédier à la violation constatée ;
• 3° de proposer à l’autorité locale compétente d’initier une procédure disciplinaire ou de licenciement à l’encontre du membre du personnel ayant commis une violation.

4. Canal externe de signalement

Le canal de signalement externe pour les violations constatées ou suspectées au sein des services de l’autorité communale ou de l’organe est institué auprès de l’autorité compétente intégrité. Elle exercera sa mission de manière indépendante et autonome.

L’autorité compétente intégrité devra publier, dans une section distincte, aisément identifiable et accessible de son site internet, toute une série d’informations (les conditions pour bénéficier de la protection, les coordonnées nécessaires des canaux de signalement externe, les procédures applicables au signalement de violations, le régime de confidentialité applicable aux signalement…)[13].

Les auteurs de signalement des communes qui n’ont pas l’obligation d’instaurer un canal interne de signalement, soit les communes de 10000 habitants ou moins, saisiront donc directement le SPW IAS.

La procédure est à peu de choses près à identique à celle de signalement auprès du référent intégrité. Nous vous renvoyons à la procédure explicitée sur le site internet de l’autorité compétence intégrité (ACI) https://interieur.wallonie.be/home/lanceur-d-alerte/comment-introduire-un-signalement.html

5. Mesures de protection

Est interdite toute forme de représailles, en ce compris les menaces de représailles et les tentatives de représailles, prises à l’encontre de l’auteur de signalement au motif qu’il a dénoncé une violation.

Les éléments suivants constituent notamment une mesure de représailles [14]: prendre une décision de licenciement ou de démission d’office; déplacer un membre du personnel ou refuser une demande en ce sens; prendre une mesure d'ordre; prendre une mesure d'ordre intérieur;  prendre une mesure disciplinaire; prendre une mesure de suspension de formation; priver un membre du personnel d'une augmentation salariale; priver un membre du personnel de possibilités de nomination, de promotion ou d’évolution de carrière ; etc.

A noter que la période de protection prend cours, pour l’auteur de signalement, à la date de réception de son signalement, pour le membre du personnel qui l’a aidé, à la date à laquelle il est reconnu comme tel par le référent intégrité ou l’autorité compétente intégrité, et, pour le référent intégrité, à la date de son entrée en service.

Conditions pour pouvoir bénéficier de ces mesures

Cependant, il faut que l’auteur de signalement :

• ait eu des motifs raisonnables de croire que les informations signalées sur les violations étaient véridiques au moment du signalement et que ces informations entraient dans le champ d’application matériel du décret
• ait effectué un signalement soit interne soit externe ou ait fait une divulgation publique conformément aux dispositions les prévoyant

La protection n’est pas accordée au membre du personnel, auteur de signalement, lorsqu’il ressort du rapport écrit de l’examen :

• qu’il a agi en sachant pertinemment que cette dénonciation n'est pas sincère ;
• qu’il a délibérément fourni des informations malhonnêtes, non conformes à la réalité et manifestement incomplètes au référent intégrité ou à l’autorité compétente intégrité;
• qu’il était lui-même impliqué dans la violation dénoncée.

6. Divulgation publique

Une personne qui fait une divulgation publique bénéficie de la protection ci-dessus, si les conditions suivantes sont remplies :

• la personne a d’abord effectué un signalement interne et/ ou externe, mais aucune suite n’a été donnée en réponse au signalement dans les délais prévus ;
• la violation suspectée faisant l'objet de la divulgation doit répondre à la définition du terme violation tel que précisé dans le champ d’application matériel.