Second pilier de pension pour les agents contractuels des pouvoirs locaux : où en sommes-nous ?

Face à l’absence de cadre légal pour un second pilier contractuel en secteur public local, on se souviendra que l’initiative de la création de ce type d’avantage avait été prise par les partenaires sociaux du secteur public local flamand qui aboutissaient, le 9 décembre 2009, à un accord relatif à la mise en place d'un second pilier de pension contractuelle. Un règlement-cadre fut rédigé à cette fin et l'ONSSAPL (à l’époque) fut chargé du rôle de centrale de marché pour le compte des administrations locales affiliées auprès de lui. Le marché public devait finalement être attribué le 14 juin 2010 à la société momentanée Dexia Insurance Belgium (devenue Belfius) - Ethias.

Mi-2021, 856 administrations provinciales et locales étaient affiliées au plan pension deuxième pilier de l’ONSS, VVSG et BI-Ethias (198 pouvoirs locaux wallons - 92 communes, 84 CPAS, 12 RCA, 4 intercommunales, une association de CPAS, 2 zones de secours et 3 provinces - , 10 administrations locales bruxelloises et 648 administrations locales flamandes). Un peu moins de 100.000 agents contractuels locaux étaient ainsi concernés au niveau de la Belgique par ce second pilier (15.729 en Wallonie).

En résumé, le mécanisme mis en place consistait en une pension complémentaire de type « contributions définies » financé par des allocations de pension annuelles versées par l'employeur local à l'organisme de pension (via un prélèvement opéré par l'ONSS sur base de la DMFAPPL) en faveur de l'affilié, et dont le niveau était fixé à un pourcentage du salaire annuel donnant droit à la pension. Ce pourcentage était déterminé par l'autorité locale dans une fourchette de 1 à 6%.

Après la réalisation d’une étude de marché début 2021, s’est dégagée au nord du pays la volonté de ne pas prolonger au-delà de 2021 le marché public pour la gestion administrative et financière d'une assurance de groupe du deuxième pilier en faveur des membres du personnel contractuel des pouvoirs locaux affiliés, attribué à la société momentanée « Belfius Insurance-Ethias contractuels APL ».

A la suite de cette décision, et compte tenu du délai de préavis de 6 mois – venant à échéance le 30 juin 2021 - laissé aux assureurs pour soit mettre fin à leur offre de services dans ce cadre, soit décider d’adapter leurs conditions, Belfius et Ethias ont conjointement décidé de faire usage de la possibilité de résiliation du contrat d’assurance-groupe avec effet au 1er janvier 2022.

Dans leur courrier adressé le 23 juin 2021 aux pouvoirs locaux affiliés, Belfius et Ethias justifient leur décision par l’inadéquation du produit proposé à l’évolution des attentes d’un certain nombre de pouvoirs locaux affiliés, et l’extrême faiblesse – depuis des années - des taux d’intérêt créant un déséquilibre économique structurel entre les droits et obligations mutuels des parties (est en cause notamment l’obligation de garantie de rendement de 1,75%).

Si cette résiliation ne modifie pas les engagements des assureurs relativement aux réserves constituées jusqu'au 31 décembre 2021 (les taux garantis continuent à s’appliquer à ces réserves : 3,35% pour les primes jusque 2015, et 1,75% pour les primes à partir du 1er janvier 2016), il incombe toutefois aux employeurs locaux de trouver une solution leur permettant de respecter l’engagement de pension pris à l’égard de leurs agents contractuels.

Depuis le 1er janvier 2022, l’autorité locale qui entend maintenir l’avantage « 2ème pilier » pour ses agents contractuels peut donc décider de conclure un nouveau contrat d’assurance-groupe (en branche 21 ou en branche 23) ou décider de se tourner vers un fonds de pension.

Ces diverses possibilités nécessitent que chaque autorité locale passe un marché public, ce qui peut s’avérer fastidieux, et peu avantageux pour les employeurs locaux. Nous estimons en effet qu’il est plus opportun de mutualiser la sélection d’un nouveau prestataire de services pour l’organisation d’un second pilier de pension à destination des agents contractuels des employeurs publics locaux. Une telle mutualisation présentant des avantages tant sur le plan financier (en atteignant plus facilement une masse salariale critique, on peut escompter des économies d’échelle et de meilleurs résultats en termes de rendement) qu’organisationnel (en évitant la démultiplication de procédures individuelles de marché public qui devraient être lancées par chaque autorité locale).

Grâce à ses compétences en matière de pension, à l’expérience acquise dans la reprise des compétences de l’ONSSAPL en matière de gestion du second pilier et les collaborations mises en place avec l’ONSS, nous pensons qu’il est judicieux que cette mutualisation soit pilotée par le Service fédéral des Pensions, lui permettant d’offrir ce service à l’ensemble des pouvoirs locaux belges.

C’est pourquoi dès l’été 2021, nous avons pris langue avec le cabinet de la Ministre des Pensions afin de solliciter de Madame la Ministre qu’elle charge le SFP de reprendre ce rôle jadis confié à l’ONSSAPL afin de lancer une centrale de marchés, et relayé nos demandes par l’entremise du Ministre régional des pouvoirs locaux et nos représentants au sein du comité de gestion des pensions des administrations provinciales et locales. Nous les avons confirmées formellement à la ministre Lalieux par courriers des 15 octobre et 7 décembre 2021.

Ces négociations ont forcément pris du temps et ont nécessité des arbitrages politiques au niveau fédéral : il fallait en effet qu’une modification soit apportée à la loi fixant les compétences du Service fédéral des pensions afin de lui permettre de lancer une centrale d’achat à laquelle pourront adhérer les pouvoirs locaux belges qui le souhaitent. Une proposition de loi a été déposée en ce sens à la Chambre le 12 janvier 2022, et a fait l’objet d’un vote en séance plénière du 27 janvier dernier.

Un cahier spécial des charges est actuellement en préparation au sein du SFP dans le but de lancer ce marché cadre pour un second pilier. De plus amples informations seront ensuite adressées aux pouvoirs locaux afin de leur permettre de décider d’adhérer au marché une fois qu’il aura été attribué. La solution retenue à ce stade par l’administration fédérale consisterait à s’orienter vers un Fonds de pension multi-employeurs ouvert.

Pour rappel, un Fonds de pension multi-employeurs ouvert est une institution de retraite professionnelle (IRP) qui, comme son nom l’indique, est constituée par plusieurs employeurs.

Il s’agit d’une IRP créée généralement par des consultants ou assureurs et accessible à des employeurs qui n’ont aucun lien entre eux, ce qui correspond à une logique d’efficacité économique et de limitation des frais tout en permettant à des employeurs qui ne souhaitent pas créer leur propre IRP d’avoir accès à une telle solution.

L’IRP gère les plans comme le ferait un assureur, en faisant appel à ses sous-traitants et investit les actifs selon une politique d’investissement convenue avec l’employeur/groupe d’employeurs.

Le rôle des employeurs au sein de l’IRP elle-même se limite en général à siéger dans l’assemblée générale, au sein de laquelle ils doivent avoir un droit de vote sur une série de sujets imposés par la LIRP.

A noter qu’en cas de choix d’une solution IRP multi-employeurs ouverte, le fait pour les pouvoirs publics locaux de se regrouper permet à nouveau une simplification administrative et, souvent, une réduction des frais de gestion. Par ailleurs, si les actifs sont suffisants, cela élargit l’autonomie décisionnelle en matière d’investissement.

En Belgique, les IRP ont une obligation de moyen : l’IRP s’engage à investir au mieux les contributions qui lui sont versées sans promettre ou garantir un niveau de rendement. Elle gère le plan de pension et verse les prestations prévues par celui-ci dans la limite des fonds dont elle dispose.

L’IRP est contrôlée par la FSMA (Autorité des Services et Marchés financiers) et réglementée par une loi du 27 octobre 2006 (LIRP).

Elle est composée d’une assemblée générale, d’un conseil d’administration et éventuellement d’autres organes opérationnels, tels que des comités d’investissement, d’audit, de gestion, etc.

Nous nous sommes assurés, de notre côté, que les pouvoirs locaux ne subiraient pas de conséquence négative (au niveau de l’incitant au second pilier, qui influe sur la cotisation de responsabilisation, en l’attente d’une révision du mécanisme) de la mise en place tardive de ce « nouveau second pilier » (la procédure de lancement du marché et d’attribution prendra forcément du temps).

Rappelons à cet égard que les autorités locales, pour préserver leur droit à l’incitant second pilier, sont invitées à adresser une déclaration sur l’honneur pour le 30 avril 2022 au plus tard au SFP : le modèle de déclaration et sa notice explicative, rédigés par le SFP, sont joints ci-dessous.